■水向東 博士生（華中科技大學經(jīng)濟學院 武漢 430074）

由于農(nóng)業(yè)的特殊性，許多國家都通過政策性金融對農(nóng)業(yè)進行保護與扶持，在這一過程中，產(chǎn)生了許多有益的經(jīng)驗。國外的農(nóng)業(yè)政策性金融各有特色，受到國家制度、經(jīng)濟發(fā)展水平等因素的影響，各國在組織結構、體制特征、資金來源、制度環(huán)境等方面存在很大差異。

組織結構比較

由于國家制度存在很大差異，世界各國農(nóng)業(yè)政策性金融組織結構各不相同，總體而言大致可以分為兩種形式：單一結構和復合結構。單一結構是只設立了一個金融機構，只有很少甚至沒有其他分支機構。單一結構的農(nóng)業(yè)政策性金融管理方式簡單，決策靈活，可以根據(jù)國家政策的變化快速調整自身業(yè)務范圍，信息傳遞效率比較高，政府監(jiān)管涉及的機構數(shù)量少。但是由于農(nóng)業(yè)政策性金融的服務對象一般廣泛地分布于農(nóng)村地區(qū)，這種結構方式分支機構數(shù)量少，無法兼顧農(nóng)村基層所有金融業(yè)務，因而其經(jīng)營帶有批發(fā)的性質，自己籌措信貸資金，具體業(yè)務由其他在農(nóng)村基層有分支機構的金融機構代理，自身則充當“最后貸款人”的角色，這種形式的典型代表國家是印度，由國家農(nóng)業(yè)和農(nóng)村開發(fā)銀行與眾多的商業(yè)銀行及其他金融機構共同組成農(nóng)業(yè)政策性金融。復合結構則是有著數(shù)量眾多的分支機構的組織結構形式，這種組織形式的農(nóng)業(yè)政策性金融機構一般通過自身的分支機構辦理農(nóng)業(yè)直接貸款業(yè)務，部分業(yè)務由于成本的問題而由其他金融機構代為辦理，我國的農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行就是復合結構形式，此外還有美國的農(nóng)業(yè)政策性銀行體系、日本的農(nóng)林漁業(yè)金融公庫等。

體制特征比較

發(fā)達國家農(nóng)業(yè)政策性金融成立較早，早在18世紀就已經(jīng)產(chǎn)生了農(nóng)業(yè)政策性金融的雛形，至今已有100多年的歷史，形成了龐大的金融集團。各國都十分重視農(nóng)業(yè)政策性金融與合作金融的協(xié)調發(fā)展，二者有著十分密切的關系。有的國家實行官民并列發(fā)展的模式，在大力發(fā)展官方農(nóng)業(yè)政策性金融機構的同時，重視合作金融的發(fā)展，例如美國的農(nóng)業(yè)信貸區(qū)都成立了具有互助合作性質的民間農(nóng)業(yè)信貸機構和官方農(nóng)業(yè)信貸機構；有的國家農(nóng)業(yè)政策性金融是由合作金融發(fā)展而來，有的國家把政策性金融機構與合作金融有機結合，例如在法國，農(nóng)業(yè)信貸銀行的中央機構是政府所有，省及以下機構為民間互助合作性質的互助信貸銀行或合作社。發(fā)展中國家農(nóng)業(yè)政策性金融起步較晚，大多成立于20世紀60年代以后，不同國家表現(xiàn)出不同的特點。有的國家隨著經(jīng)濟的發(fā)展調整發(fā)展計劃，已經(jīng)取得了較大的進步，也有少部分國家農(nóng)業(yè)政策性金融管理水平低下，處于停滯狀態(tài)。

資金來源比較

政府出資。有很多國家農(nóng)業(yè)政策性信貸資金由政府全額或部分撥款，撥款的多少取決于該國金融市場的發(fā)達程度及政府的干預程度。一般而言，政府出資在發(fā)展中國家所占比例較高，而發(fā)達國家更多的依靠市場，政府出資所占比例相對較低。例如，美國農(nóng)民家計局的資金來源包括政府出資和提供貸款周轉基金等，其中貸款周轉基金是主要來源，日本農(nóng)林漁業(yè)金融公庫資金主要依靠財政撥款，而尼日利亞農(nóng)業(yè)銀行的資金主要由政府出資，泰國政府也向農(nóng)業(yè)和農(nóng)業(yè)合作社銀行提供了資金援助。

發(fā)行債券。在美國等金融市場較為健全的西方發(fā)達國家，發(fā)行債券是農(nóng)業(yè)政策性金融的重要籌資方式，發(fā)展中國家也在積極采用這種方式，把發(fā)行債券作為籌集資金的輔助手段。例如，美國與日本的農(nóng)業(yè)政策性金融機構能夠較為容易地通過發(fā)行專業(yè)信貸機構的債券從金融市場獲得資金，但為了防止因為信用膨脹而出現(xiàn)金融危機，同時規(guī)定發(fā)行債券的額度不能超過資本金的10倍。包括中國、印度和泰國在內的發(fā)展中國家金融市場不夠完善，自有資金短缺現(xiàn)象嚴重，債券的發(fā)行和運作存在較大困難，因而只能作為輔助性的手段。20世紀90年代以后，這些發(fā)展中國家在發(fā)行債券籌集政策性資金方面進行了有益的創(chuàng)新，并取得了較好的效果。

吸收存款?，F(xiàn)在世界上大部分國家的農(nóng)業(yè)政策性金融都只吸收特定對象的存款，并規(guī)定了資金的使用管理辦法，如我國的農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行。美國的聯(lián)邦銀行和德國的復興銀行等農(nóng)業(yè)政策性金融機構不吸收任何存款，而法國農(nóng)業(yè)信貸銀行既吸收會員存款，又吸收社會公眾的存款，具體的存款方式包括活期、定期和儲蓄存款等。

政府擔保借款。為了滿足資金周轉的需要，農(nóng)業(yè)政策性金融機構還可以由政府擔保，向中央銀行、財政部門及其他政府機構或是世界銀行等組織借款，如韓國開發(fā)銀行可向中央銀行借款，法國農(nóng)業(yè)政策金融機構主要向信托儲蓄銀行借入資金，墨西哥等發(fā)展中國家可以向國際金融機構借款，印度國家農(nóng)業(yè)和農(nóng)村開發(fā)銀行從中央銀行、世界銀行及其附屬機構、國際糧農(nóng)組織等處借款，為農(nóng)業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造了良好的條件。

制度環(huán)境比較

各國一般都制定了相應的法律法規(guī)來保護和規(guī)范本國農(nóng)業(yè)政策性金融的發(fā)展，例如法國早在19世紀就通過了《土地銀行法》，20世紀中期又通過了《農(nóng)業(yè)中間信貸和開發(fā)公司法案》；美國1916年制定了《聯(lián)邦農(nóng)業(yè)信貸法》，1923年制定了《中間信貸法》，并據(jù)此成立了農(nóng)業(yè)信貸組織機構，此后又通過了《對農(nóng)場發(fā)放新貸款實施辦法》、《新農(nóng)業(yè)調整法》等法律規(guī)范；日本1945年通過了《農(nóng)林漁業(yè)金融公庫法》，并據(jù)此成立了農(nóng)林漁業(yè)金融公庫；韓國制定了《農(nóng)業(yè)協(xié)同組織法》，印度制定了《國家農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展銀行法》，其他國家和地區(qū)也制定了相應的法律法規(guī)。

在經(jīng)營環(huán)境方面，美國與法國的農(nóng)業(yè)政策性金融有較大的自主性，受政府的管制較小，日本及大多數(shù)發(fā)展中國家對政府的依賴性較強；印度等國的農(nóng)業(yè)政策性金融活動是在中央銀行的領導和監(jiān)管之下進行的，包括我國在內的部分國家則主要采取了向中央銀行借款的方式。除了為農(nóng)業(yè)提供優(yōu)惠貸款之外，有的國家的農(nóng)業(yè)政策性金融機構還提供農(nóng)業(yè)技術和信息服務，提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的預期收益，確保信貸資金的使用效率。

保障措施比較

抵押和擔保。發(fā)達國家采取抵押貸款和擔保貸款作為保障措施的比較普遍，美國農(nóng)戶最高可以貸到抵押物價值85%的金額，私人抵押保險時貸款額度高于85%，由政府機構擔保時，這一比例可以達到97%。發(fā)展中國家中，南非的農(nóng)戶要申請長期貸款必須提供物品作為抵押，并且由土地和農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行進行評估，根據(jù)評估和預期收益情況決定農(nóng)戶的貸款額度，另外該行還設立了特別抵押貸款來幫助貧困的農(nóng)戶首次購買土地。

風險管理。部分國家為了降低貸款過程中的風險，采取了成立保險公司或特別安全網(wǎng)絡的措施。在美國，農(nóng)場信貸系統(tǒng)保險公司肩負著正確管理保險基金、降低風險的職能，保護投資者和納稅人的合法權益。日本的中央農(nóng)林金庫則實行了專門的、不同于其他金融機構的風險管理方式，成立了儲蓄保險系統(tǒng)來保護存款客戶的利益，并實行了風險管理基本戰(zhàn)略。

司法途徑。以摩洛哥為例，摩洛哥國家農(nóng)業(yè)信貸銀行規(guī)定，貸款的農(nóng)戶必須將其收入存入銀行的分支機構中。對于貸款到期的農(nóng)戶，可以采取直接收回貸款的措施，有償還能力而不償還貸款的農(nóng)戶甚至有可能被關押。

設立壞帳處理部門。農(nóng)業(yè)政策性金融面向農(nóng)戶和農(nóng)業(yè)項目，風險比較大，容易出現(xiàn)不良資產(chǎn)。為了控制不良資產(chǎn)的比例，泰國成立了國家農(nóng)業(yè)信貸委員會，收集和處理相關問題，清理歷史壞帳，化解不良資產(chǎn)風險。他們把農(nóng)戶欠債類型劃分為兩種，與政府部門或與政府支持的農(nóng)業(yè)項目相關的債務叫做正式債務，由金融機構提供的債務叫做非正式債務。不可抗力造成的正式債務可以酌情予以減免，農(nóng)民自身原因導致的債務一般不能減免。到了2005年，國家農(nóng)業(yè)信貸委員會已經(jīng)解決了約170億泰銖的正式債務問題和超過30億泰銖的非正式債務問題。

啟示

（一）政府高度重視農(nóng)業(yè)政策性金融

無論是美國等發(fā)達國家還是印度等發(fā)展中國家，政府都意識到了農(nóng)業(yè)政策性金融的重要作用，重視其支農(nóng)作用的發(fā)揮，努力為農(nóng)業(yè)政策性金融的發(fā)展創(chuàng)造良好的政策環(huán)境，從各方面給予大力的支持。世界各國都針對農(nóng)業(yè)政策性金融進行立法，并在財政方面給予不同程度的支持，確保資金來源的穩(wěn)定性，對其貸款的使用、貸款者資格的審查等進行監(jiān)管，保證農(nóng)業(yè)政策性金融的政策性和信貸資金的使用效率。此外，各國政府還提供稅收、擔保、損失補貼等方面的支持，例如美國農(nóng)民家計局負責為無法獲得商業(yè)貸款的農(nóng)戶提供支持，還負責為農(nóng)民申請商業(yè)性貸款提供擔保，并補貼由此產(chǎn)生的利差。為了解決運營過程中出現(xiàn)的問題，美國曾于1985年免除農(nóng)場信貸系統(tǒng)的政府負債；法國農(nóng)業(yè)政策性金融為符合要求的農(nóng)戶提供貼息貸款，并對農(nóng)業(yè)信貸銀行實行減免政策；日本的進出口銀行、日本開發(fā)銀行、農(nóng)林漁業(yè)金融公庫等都由政府出資建立，發(fā)揮政策引導功能，由政府彌補相關虧損。實踐證明，這些支持措施都起到了良好的效果，對改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件、提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率、改進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術方面發(fā)揮了重要作用。

我國作為發(fā)展中國家，農(nóng)業(yè)發(fā)展水平比較低，生產(chǎn)率不高，金融市場不夠發(fā)達，政府更應該為政策性金融的發(fā)展提供支持，在今后相當長的時期內，農(nóng)業(yè)政策性金融依然主要依靠政府。當然，在提供支持的同時，一定要大力發(fā)展和完善農(nóng)村金融市場，發(fā)揮市場機制的作用，防止因為過度保護而產(chǎn)生的路徑依賴，否則會增加財政負擔，也影響到我國農(nóng)業(yè)政策性金融的發(fā)展。

（二）根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展調整職能

各國的發(fā)展實踐證明，農(nóng)業(yè)政策性金融在農(nóng)業(yè)發(fā)展過程中起著不可替代的作用，對采用新技術、提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率和發(fā)展水平，增強本國農(nóng)產(chǎn)品在國際市場的競爭力都有著良好的效果，其主要是通過貸款來發(fā)揮職能作用的。但是隨著經(jīng)濟的發(fā)展和國際環(huán)境的變化，原有的業(yè)務已經(jīng)無法滿足農(nóng)業(yè)發(fā)展的需要，這就要求各國進行業(yè)務創(chuàng)新，為解決新矛盾進行有益的嘗試。例如，1935年美國為了解決當時的農(nóng)業(yè)危機成立了農(nóng)民家計局，提供低收入農(nóng)民生活貸款、農(nóng)村設施建設貸款和農(nóng)村工商業(yè)貸款。農(nóng)民的家計問題基本得到解決之后，業(yè)務重心向農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)民增收方面轉移。與改革開放之前相比，我國的經(jīng)濟已經(jīng)有了天翻地覆的變化，進入21世紀以后，農(nóng)業(yè)發(fā)展更是日新月異，原有的業(yè)務范圍已經(jīng)無法滿足我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)濟發(fā)展的要求，要根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展調整職能，拓展業(yè)務領域，不僅為農(nóng)戶和法人企業(yè)，也要為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者和農(nóng)村合作社等提供更多的支持。

（三）完善金融風險防范機制

農(nóng)業(yè)政策性金融面臨的客戶主要是農(nóng)戶或農(nóng)業(yè)企業(yè)，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的依賴性很強，具有較高的風險，各國政府紛紛建立了較完備的風險防范機制，審核貸款申請者的申請資格和貸款額度，監(jiān)督資金的使用情況，要求貸款者提供抵押或者擔保，甚至采用司法途徑來降低金融風險。例如，美國規(guī)定農(nóng)戶貸款額度不得超過抵押物價值的一定比例，并成立了農(nóng)場信貸系統(tǒng)保險公司來降低風險；法國農(nóng)業(yè)信貸銀行規(guī)定了不同貸款者和信貸資金不同用途的自有資金比例，并規(guī)定了特定的擔保方式，如用于購買生產(chǎn)設備的中長期貸款，自有資金比例要高于40%，農(nóng)戶貸款的擔保人要承擔還款責任，擔保人死后，遺產(chǎn)先用于清償擔保債務，或由財產(chǎn)繼承人償還等。以上措施降低了業(yè)務拓展過程中的金融風險，對促進農(nóng)業(yè)政策性金融的持續(xù)健康發(fā)展有著非常重要的意義，我國也應當從自己的現(xiàn)實國情出發(fā)，借鑒外國的成功經(jīng)驗，實行有效的風險管理措施。

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