喬瑞紅+陳楠
【摘 要】 我國資本市場發(fā)展20余年,其作為反映經(jīng)濟情況的晴雨表發(fā)揮著重要的作用。但在其發(fā)展中不可避免地出現(xiàn)了一些問題,為此,國家審計機關(guān)應(yīng)配合證監(jiān)會推動監(jiān)管轉(zhuǎn)型多層次資本市場建設(shè),發(fā)揮政府審計監(jiān)管作用。文章論述了政府審計監(jiān)管在資本市場的作用,政府審計監(jiān)管與資本市場良性發(fā)展的關(guān)系以及政府審計發(fā)揮“免疫系統(tǒng)”的功能,構(gòu)建資本市場審計監(jiān)管長效機制等相關(guān)內(nèi)容。
【關(guān)鍵詞】 國家審計; 資本市場; 證券市場; 審計監(jiān)管
中圖分類號:F239.44;F830.9文獻標(biāo)識碼:A文章編號:1004-5937(2014)19-0054-02
一、引言
《證券法》關(guān)于對證券業(yè)進行審計監(jiān)督的第九條明確規(guī)定:“國家審計機關(guān)依法對證券交易所、證券公司、證券登記結(jié)算機構(gòu)、證券監(jiān)督管理機構(gòu)進行審計監(jiān)督”,重申了審計法的規(guī)定,強調(diào)了審計監(jiān)督對于加強資本市場監(jiān)管的重要意義。我國加入WTO已有十幾年,資本市場在優(yōu)化資源配置、推進國家創(chuàng)新戰(zhàn)略、實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級、促進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整、推動增長方式轉(zhuǎn)換、豐富社會融資和投資渠道等方面發(fā)揮著越來越重要的作用。
截至2013年底,境內(nèi)上市公司數(shù)量(A、B股)共有2 489家,境內(nèi)上市外資股(B股)106家,境外上市公司數(shù)量(H股)185家,股票總市值居全球第三位。隨著資本市場規(guī)模的擴大和創(chuàng)新業(yè)務(wù)的不斷推出,相繼出現(xiàn)了一些違法違規(guī)問題。為此,證監(jiān)會已對內(nèi)幕交易、操縱資本市場及非法證券投資咨詢等問題加強了監(jiān)管,但面對面監(jiān)管,力量較為薄弱,需引入監(jiān)管力量,實現(xiàn)共同監(jiān)管,因此加強資本市場審計監(jiān)督成為資本市場健康發(fā)展的重中之重。
政府審計對于促進資本市場信息環(huán)境質(zhì)量的改善,提升資本市場法治建設(shè)水平,促進上市公司依法治理和規(guī)范運作,促使提高信息披露水平和上市公司質(zhì)量,起著重要的作用。李克強總理在視察審計署時強調(diào),審計監(jiān)督的法律地位是憲法確立的,要進一步強化審計工作,用“火眼金睛”看好國家錢財,確保公共資金節(jié)約、合理、有效使用,為持續(xù)發(fā)展經(jīng)濟、不斷改善民生、促進社會公正提供有力保障。這一重要指示,對促進政府審計視角下的資本市場監(jiān)管,具有重大的指導(dǎo)意義。
二、政府審計監(jiān)管在資本市場中的作用
(一)有利于加強對資本市場監(jiān)管者的監(jiān)督
加強對資本市場監(jiān)管者的監(jiān)督,提高監(jiān)管效率,抑制監(jiān)管腐敗的有效措施之一是強化政府審計職能,充分發(fā)揮政府審計作用。資本市場監(jiān)管機構(gòu)必須通過建立和完善內(nèi)部工作機制和責(zé)任追究制度,對日常工作的規(guī)范化進行監(jiān)督,對違反者予以處罰。在我國,全國人大是最高權(quán)力機關(guān),可以要求國務(wù)院對監(jiān)管者工作不當(dāng)?shù)牡胤接枰员O(jiān)督或糾正。而審計署作為獨立的政府審計機關(guān),有權(quán)對證監(jiān)會及其工作人員進行檢查監(jiān)督。目前不論是社會審計,還是相關(guān)公司的內(nèi)部審計,都并未充分發(fā)揮監(jiān)管作用,因此,要使資本市場監(jiān)管機構(gòu)監(jiān)管嚴(yán)格到位,離不開政府審計的強制監(jiān)管。
(二)有利于提高社會審計工作質(zhì)量
政府審計是代表國家及其各級政府對社會經(jīng)濟活動中的有關(guān)事項進行監(jiān)督的專門機構(gòu)。政府審計監(jiān)督的目的是維護國家財政經(jīng)濟秩序,促進廉政建設(shè),保障國民經(jīng)濟健康發(fā)展。資本市場作為公眾投資場所,關(guān)系到社會公眾的利益,在社會穩(wěn)定與和諧方面負(fù)有重大責(zé)任。為了切實保護投資者利益,維護市場穩(wěn)定和安全運行,必須很好地進行監(jiān)管。會計師事務(wù)所、資產(chǎn)評估機構(gòu)等社會審計部門雖然發(fā)揮一定的監(jiān)管作用,但與資本市場的社會利益既相互促進又相互矛盾。而審計職業(yè)活動是以社會的需要為前提,職業(yè)利益要受社會利益的制約,這就決定了審計必須承擔(dān)相應(yīng)的社會責(zé)任。因此,注冊會計師履行社會責(zé)任時,除了由注冊會計師協(xié)會等專業(yè)機構(gòu)和主管部門進行監(jiān)督外,還必須由專門的經(jīng)濟監(jiān)督機構(gòu)進行監(jiān)督。這一專門機構(gòu)就是政府審計機關(guān),因此加強資本市場中社會審計的監(jiān)管也離不開政府審計。
(三)有利于減輕或消除境外雜音
自2011年3月以來,在美上市公司的“信任危機”已經(jīng)引發(fā)了中美兩國政府的關(guān)注。據(jù)《華爾街日報》報道,美國上市公司會計監(jiān)管委員會(PCAOB)稱,自2007至2010年初在美上市的215家中國公司中,近四分之三都是通過反向合并上市的。報道稱,美國上市公司會計監(jiān)管委員會正在調(diào)查一些會計師事務(wù)所,考察他們對中國客戶的審計是否足夠嚴(yán)格,因此相關(guān)監(jiān)管機構(gòu)調(diào)查了眾多的大小會計師事務(wù)所。證監(jiān)會負(fù)責(zé)人也曾表示,我國政府正密切關(guān)注中國海外上市企業(yè)因財務(wù)問題出現(xiàn)的股價暴跌問題,并正研究解決辦法。2013年6月中美雙方通過努力已經(jīng)在跨境監(jiān)管問題上取得了重大突破,但仍存在分歧。若國家審計署與國外監(jiān)管機構(gòu)進行溝通、協(xié)商,實現(xiàn)共同監(jiān)管,在對國外資本市場加強監(jiān)管的同時,也會提升國內(nèi)資本市場的運作質(zhì)量,從而消除境外雜音,減少國外有關(guān)部門或人員的迷惑或質(zhì)疑。
三、加強政府審計監(jiān)管與資本市場穩(wěn)定發(fā)展的關(guān)系
(一)政府審計監(jiān)管功能的發(fā)揮影響著資本市場良性發(fā)展
政府審計與國家經(jīng)濟安全兩者關(guān)系密不可分,政府審計發(fā)揮功能越強,越能實現(xiàn)國家經(jīng)濟安全。政府審計關(guān)注國有資本的安全完整,關(guān)注金融風(fēng)險和金融安全,關(guān)注國家財政資金的合規(guī)合法,關(guān)注社會保障資金和支農(nóng)專項資金的使用,關(guān)注經(jīng)濟秩序和打擊經(jīng)濟犯罪,所有這些無一不關(guān)系到國家經(jīng)濟安全。而政府審計只有依據(jù)國家法律政策,加大懲治腐敗的力度,制約和監(jiān)督經(jīng)濟權(quán)利,從經(jīng)濟安全的自然因素與社會因素、經(jīng)濟因素與非經(jīng)濟因素等諸多方面維護國家經(jīng)濟安全,才能真正滿足社會主義法治的要求,實現(xiàn)經(jīng)濟領(lǐng)域的公平和正義。
(二)國家經(jīng)濟安全程度的提升促進了政府審計監(jiān)管的完善
國家經(jīng)濟安全的程度從根本上取決于國家經(jīng)濟競爭力的強弱,而提高國家經(jīng)濟競爭力,歸根到底就是提高國家的科技、金融、市場、教育與環(huán)境競爭力以及人力資源開發(fā)能力。政府審計作為政府監(jiān)管的形式之一,就是要通過政府監(jiān)管的方式,從制度方面培植和提高這些競爭力,特別是在目前經(jīng)濟全球化背景下,只有堅持科技創(chuàng)新,加強金融審計監(jiān)管,強化審計監(jiān)督,才能在激烈的國際競爭中處于不敗之地。因此,國家經(jīng)濟安全程度的提升促進了政府審計監(jiān)管的完善,審計作為經(jīng)濟衛(wèi)士,把維護國家經(jīng)濟安全置于審計工作極端重要的位置,尤其是政府審計工作以維護國家經(jīng)濟安全作為神圣使命,這必然會對審計監(jiān)管工作的完善起到一定的促進作用。
四、政府審計發(fā)揮“免疫系統(tǒng)”功能,改善資本市場監(jiān)管環(huán)境
(一)加大資本市場違規(guī)操作的曝光懲處力度
資本市場參與人員違規(guī)操作的動因是為了攫取經(jīng)濟利益,如對其違法違規(guī)行為處罰太輕,則不能有效予以遏制。只有讓其付出高昂的成本,產(chǎn)生強有力的威懾作用,才有可能減少資本市場的違規(guī)操作行為,從而標(biāo)本兼治地解決問題。2012年,審計署發(fā)布了15家央企2010年度財務(wù)收支等審計結(jié)果公告,涉及多家上市公司在財務(wù)管理、會計核算、資產(chǎn)負(fù)債損益及資本運作等方面存在的問題,提出對87名相關(guān)責(zé)任人進行處理,促進被審計單位有效整改。
審計部門也可對在資本市場違規(guī)操作的上市公司,配合證監(jiān)會,促其退市或?qū)ζ浼右詰椭?,讓上市公司管理者切實感受到違規(guī)運作的后果或應(yīng)承擔(dān)的風(fēng)險。對監(jiān)管機構(gòu)或監(jiān)管人員,應(yīng)通過建立健全責(zé)任追究制度,促進加強資本市場監(jiān)管,防范金融風(fēng)險,服務(wù)金融體系健康發(fā)展。
(二)監(jiān)督社會審計組織的工作質(zhì)量
監(jiān)督社會審計組織的審計工作質(zhì)量是國家審計機關(guān)的重要職能,在政府進行審計工作的同時,可以將監(jiān)督社會審計組織的審計工作質(zhì)量有機結(jié)合起來,即政府對企業(yè)審計結(jié)束之后,將審計結(jié)果與社會審計的結(jié)果進行對比,如果審計報告存在明顯失實,則應(yīng)該加大對社會審計組織的處罰力度。監(jiān)督社會審計組織的審計工作質(zhì)量,主要是對社會審計組織出具的證明文件和報告的真實、合法性進行披露,對不符合規(guī)定的文件,要對出具單位進行處罰,嚴(yán)重的要追究刑事責(zé)任。但是,應(yīng)該承認(rèn)政府審計部門對社會審計組織的舞弊行為不可能全部查到,總會有“漏網(wǎng)之魚”,不論如何,對于發(fā)生的重要實質(zhì)性問題,政府審計部門必須嚴(yán)查到底、充分揭示,這樣才能實現(xiàn)加強政府審計監(jiān)管的真正目的。
國家審計署應(yīng)關(guān)注中國注冊會計師協(xié)會對全行業(yè)誠信狀況的檢查情況,了解注冊會計師協(xié)會公布的各事務(wù)所的信譽等級。與注冊會計師協(xié)會一起通過誠信制度與經(jīng)濟利益掛鉤的機制,促進注冊會計師行業(yè)的良性發(fā)展。
(三)配合證監(jiān)會監(jiān)管,改進自身監(jiān)管方法
首先,政府審計以第三者的獨立身份監(jiān)督資本市場監(jiān)管機構(gòu)的一系列監(jiān)管流程,并適當(dāng)配合相關(guān)政策的制定。如:財政部、證監(jiān)會、審計署、銀監(jiān)會、保監(jiān)會聯(lián)合發(fā)布了《企業(yè)內(nèi)部控制配套指引》,該套控制規(guī)范對資本市場穩(wěn)定有序運作起到了重要作用。其次,審計人員充分利用計算機手段,加強對資本市場相關(guān)數(shù)據(jù)的審核校驗,確保數(shù)據(jù)真實、可靠。除開展人工檢查和校驗外,審計署應(yīng)開發(fā)針對性較強的軟件,如引進云處理技術(shù),對全國證券機構(gòu)及監(jiān)管機構(gòu)的數(shù)據(jù)進行及時監(jiān)控,重點對數(shù)據(jù)填報的規(guī)范性、真實性、完整性進行檢驗,發(fā)現(xiàn)問題及時查明原因并告知證券機構(gòu)或監(jiān)管機構(gòu)進行修正。最后,國家審計機關(guān)應(yīng)及時向證監(jiān)會等監(jiān)管部門反饋其監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)的問題,對在審查過程中發(fā)現(xiàn)的內(nèi)部控制重大缺陷或重大風(fēng)險,應(yīng)當(dāng)及時予以報告。
(四)充分實現(xiàn)資本市場審計監(jiān)督和輿論監(jiān)督相結(jié)合
僅就審計信任而言,其以整體形象取得信任。另外,政府審計具有較強的權(quán)威性,其以第三方的身份介入,即對監(jiān)管機構(gòu)的操作過程進行監(jiān)督,又給憂心忡忡的投資者對資本市場監(jiān)管者的作用吃了定心丸。為此,審計機關(guān)應(yīng)強化會計師事務(wù)所對各地上市公司的風(fēng)險管理和內(nèi)控系統(tǒng)進行監(jiān)督,防止因上市公司內(nèi)控失靈而給投資者造成巨額損失;同時也應(yīng)督促上市公司內(nèi)審機構(gòu)充分發(fā)揮監(jiān)督作用。還要堅持審計的獨立性,審計人員應(yīng)對涉及資本市場方面的輿論信息進行認(rèn)真、客觀分析,辨別真?zhèn)?,分析本質(zhì),以判定其在審計工作中的作用。另外,政府審計部門還應(yīng)配合證監(jiān)會等部門加強宣傳,強調(diào)投資者審慎投資、理性投資,提高資本市場相關(guān)利益人的專業(yè)知識,增強其風(fēng)險意識,提高投資者對政府審計部門監(jiān)督資本市場工作的認(rèn)可,提升其對整個資本市場的誠信度。
(五)配合證監(jiān)會提高監(jiān)管透明度,推進監(jiān)管轉(zhuǎn)型多層次資本市場建設(shè)
證監(jiān)會2014年工作重點之一是推進監(jiān)管轉(zhuǎn)型,建設(shè)多層次資本市場,為此審計機關(guān)應(yīng)配合證監(jiān)會提高監(jiān)管透明度,實現(xiàn)監(jiān)管資本市場公開、公平和公正。監(jiān)管者要求上市公司提高透明度,投資者也有權(quán)要求監(jiān)管者提高自己的透明度。因此,資本市場內(nèi)不同身份的參與者都必須建立一定程度的信任關(guān)系,市場才得以正常運行。為此,保持監(jiān)管透明度必須做到三點:一是監(jiān)管機構(gòu)要設(shè)立監(jiān)管的客觀標(biāo)準(zhǔn),并使監(jiān)管過程透明化,樹立超然的市場形象;二是監(jiān)管機構(gòu)應(yīng)建立與被監(jiān)管對象磋商的程序,特別是在監(jiān)管政策和規(guī)則的制定和出臺上,要進行廣泛的調(diào)查咨詢工作;三是審計部門應(yīng)貫徹公開原則,適時公告審計工作報告,切實反映資本市場運作和監(jiān)管的真實情況,使資本市場利益相關(guān)者了解資本市場?!?/p>
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