陸榮漢

摘?要?林地資源是森林資源的重要組成部分，是區(qū)域生態(tài)建設(shè)的基礎(chǔ)。以廣西象州林地資源為例，對(duì)林地管理中存在的問(wèn)題進(jìn)行分析，并提出了相應(yīng)的解決對(duì)策，希望能對(duì)相關(guān)的林地管理者有一定啟發(fā)。

關(guān)鍵詞?林地管理；問(wèn)題；對(duì)策；廣西象州縣

中圖分類(lèi)號(hào)：F326.2?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：B?文章編號(hào)：1673-890X(2014)06-031-03

象州地處廣西省中部偏南盆地內(nèi)緣，屬于亞熱帶季風(fēng)氣候區(qū)，全年降雨量充沛，縣內(nèi)河流屬珠江流域西江水系，水文狀況、地質(zhì)地貌情況良好。象州境內(nèi)主要河流資源豐富，包括流經(jīng)縣境西部的紅水河，隸屬珠江水系的柳江，縣內(nèi)大小水庫(kù)分布較多，有利于象州林業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。從象州森林資源分布看，該縣土地總面積為192673.7 hm2，森林面積為68889.5 hm2，林業(yè)用地面積為75910.2 hm2，占本區(qū)土地面積的42.4%，森林覆蓋率在達(dá)40%以上。象州林業(yè)資源豐富，森林覆蓋率及林地占用率比例較高，但在林業(yè)管理中仍然存在很多管理問(wèn)題。

1?林地管理存在的問(wèn)題

1.1?規(guī)劃滯后，征占用林地?zé)o序

林地管理規(guī)劃滯后是影響林業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要因素。當(dāng)前，由于國(guó)家政策的積極引導(dǎo)，各種建設(shè)用地、養(yǎng)殖業(yè)用地范圍不斷向低丘山地轉(zhuǎn)移，各類(lèi)項(xiàng)目對(duì)土地面積的需求不斷增加，直接導(dǎo)致區(qū)域內(nèi)林地面積及林業(yè)用地面積不斷萎縮。從林地征用過(guò)程看，各種非法占有林地的問(wèn)題比較突出。象州縣區(qū)內(nèi)很多在建項(xiàng)目和重點(diǎn)工程往往不遵守審批核審手續(xù)，未經(jīng)申報(bào)就直接占用林地開(kāi)工建設(shè)；很多開(kāi)礦、采石項(xiàng)目臨時(shí)征用林地，并未接受林業(yè)部門(mén)的整體規(guī)劃，往往是不批也占用使用。同時(shí)，很多政府招商引資項(xiàng)目在申報(bào)林地使用額度時(shí)，往往存在少批多占的現(xiàn)象，將很多附屬性工程或配套工程不列入主體項(xiàng)目進(jìn)行申報(bào)核準(zhǔn)。這種無(wú)序性林地占用直接影響到象州林業(yè)管理規(guī)劃的實(shí)施程度，同時(shí)也直接造成林地面積的無(wú)序性浪費(fèi)。

1.2?部門(mén)之間權(quán)責(zé)不明，監(jiān)管不力

林地管理無(wú)序，監(jiān)察處罰滯后等問(wèn)題也十分嚴(yán)峻，林業(yè)管理問(wèn)題并不是僅僅涉及到林業(yè)管理部門(mén)，同時(shí)也涉及到地方政府其他部門(mén)，部門(mén)之間的權(quán)責(zé)不清導(dǎo)致林業(yè)監(jiān)督管理困難重重。地方政府為吸引資金發(fā)展本區(qū)域經(jīng)濟(jì)，在招商引資的同時(shí)為投資者提供了許多政策及行為上的便利，例如一些區(qū)域重點(diǎn)項(xiàng)目存在非法、濫用林地等問(wèn)題，相關(guān)部門(mén)也未能及時(shí)采取糾正措施，導(dǎo)致林業(yè)管理上存在處罰監(jiān)管困境。同時(shí)，我國(guó)《森林法實(shí)施條例》規(guī)定，凡是未經(jīng)過(guò)縣級(jí)以上人民政府林業(yè)主管部門(mén)審核同意，非法占用林地，并擅自改變林地用途的，由縣級(jí)以上人民政府林業(yè)主管部門(mén)責(zé)令限期恢復(fù)原狀，并處非法改變用途林地每1 m2 10～30元的罰款。森林法實(shí)施條例從政策本身為林業(yè)管理提供法律依據(jù)。但是，在現(xiàn)實(shí)中，由于公眾的林業(yè)管理意識(shí)淡薄，林業(yè)管理部門(mén)收集相關(guān)信息的成本較高，導(dǎo)致林業(yè)監(jiān)管存在執(zhí)行困境。同時(shí)，在林業(yè)監(jiān)管過(guò)程中，由于部分項(xiàng)目與本區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展相互聯(lián)系，地方政府及其相關(guān)部門(mén)出面干涉監(jiān)管的情況也時(shí)有發(fā)生，一些非法占用林地的行為多以補(bǔ)辦手續(xù)、少繳罰款等形式進(jìn)行處理。

1.3?林地管理面積認(rèn)定、取證困難

從非法占用林地的基本特征看，當(dāng)前林地占用多為民營(yíng)集體林地，其具體的使用項(xiàng)目、用途較多，各種非法轉(zhuǎn)讓、出租、強(qiáng)占林地、擅自改變林地用途的行為屢見(jiàn)不鮮。這些違法主體多與政府相關(guān)部門(mén)有聯(lián)系，事前未經(jīng)縣級(jí)以上政府部門(mén)審批，就強(qiáng)制占用、使用區(qū)域林地資源，也有部分主體在租用林地過(guò)程中直接忽略政府審批過(guò)程，私下進(jìn)行林地轉(zhuǎn)讓交易，例如，個(gè)別取得采礦權(quán)的企業(yè)未報(bào)當(dāng)?shù)亓謽I(yè)管理部門(mén)核準(zhǔn)，私下將依法開(kāi)采礦產(chǎn)資源權(quán)層層轉(zhuǎn)包或倒賣(mài)，不能?chē)?yán)格按照林地使用及采礦轉(zhuǎn)包合同進(jìn)行手續(xù)辦理，造成林地管理責(zé)任主體不清，林地管理面積認(rèn)定困難等問(wèn)題。除林地使用責(zé)任主體不清以外，很多非法占用主體對(duì)林地進(jìn)行濫砍亂伐，私自改變林地使用途徑，導(dǎo)致林業(yè)管理當(dāng)局很難準(zhǔn)確核實(shí)立木株數(shù)、蓄積。違法主體的責(zé)任追究過(guò)程中也添加了很多其他利益關(guān)系的干涉行為，相關(guān)責(zé)任單位之間相互推諉，嚴(yán)重影響林業(yè)管理部門(mén)的調(diào)查程序及取證落實(shí)過(guò)程。

1.4?開(kāi)發(fā)隨意，林地資源被蠶食

林業(yè)管理問(wèn)題突出也與公眾林業(yè)管理意識(shí)淡薄相關(guān)。從林業(yè)管理實(shí)踐中看，當(dāng)前公眾對(duì)林業(yè)資源的保護(hù)意識(shí)不夠，地方政府也存在林業(yè)管理不重視現(xiàn)象。在積極促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與保護(hù)林業(yè)資源2項(xiàng)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)中，個(gè)別政府部門(mén)傾向于將區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為頭等大事，甚至將經(jīng)濟(jì)發(fā)展凌駕于國(guó)家法律法規(guī)之上，對(duì)有利于該區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重點(diǎn)項(xiàng)目容忍較多，無(wú)形中默許了很多違規(guī)占地、用地行為。另一方面，一些群眾由于缺乏必要的資源保護(hù)意識(shí)，不了解森林用地的基本法律規(guī)程，將集體的林地使用權(quán)以較低的補(bǔ)償價(jià)格轉(zhuǎn)讓給項(xiàng)目建設(shè)單位，并不報(bào)縣級(jí)林業(yè)機(jī)關(guān)，這在一定程度上助長(zhǎng)了開(kāi)發(fā)商隨意開(kāi)發(fā)的違規(guī)行為，導(dǎo)致區(qū)域林業(yè)資源不斷被濫用蠶食。

2?林地管理的對(duì)策與措施

2.1?加強(qiáng)學(xué)習(xí)宣傳，提高林地重要性認(rèn)識(shí)

加強(qiáng)林業(yè)管理力度。首先，要積極提升政府部門(mén)及公眾的林業(yè)資源保護(hù)意識(shí)，不斷加大宣傳教育，提高相關(guān)主體對(duì)林地重要性的認(rèn)知程度。一方面政府部門(mén)要轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展理念，依法落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，不斷提升可持續(xù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展理念，改變傳統(tǒng)的以資源代價(jià)換取經(jīng)濟(jì)發(fā)展的落后經(jīng)濟(jì)發(fā)展思路。另一方面，要通過(guò)各種宣傳教育手段，提升群眾尤其是農(nóng)村地區(qū)居民的林地保護(hù)意識(shí)，以群眾樂(lè)于接受的宣傳方式提升全區(qū)對(duì)林業(yè)保護(hù)的重視程度，并要求普通公眾加入到林業(yè)監(jiān)管進(jìn)程中來(lái)，發(fā)動(dòng)群眾積極監(jiān)管違規(guī)林地管理的行為。在政府各部門(mén)之間建立有效的溝通、協(xié)作責(zé)任機(jī)制，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，從區(qū)域生態(tài)環(huán)境及經(jīng)濟(jì)發(fā)展全局出發(fā)，理順林業(yè)、土地、礦產(chǎn)等相關(guān)部門(mén)之間的權(quán)責(zé)關(guān)系，達(dá)成區(qū)域發(fā)展共識(shí)。林業(yè)部門(mén)作為林業(yè)管理的主控機(jī)構(gòu)，應(yīng)該做好年度的林業(yè)管理規(guī)劃工作，明確年度區(qū)域林業(yè)用地范圍及數(shù)量，對(duì)于林業(yè)用地審批要科學(xué)、合理。

2.2?健全制度，落實(shí)責(zé)任

加強(qiáng)林業(yè)管理制度保證，具體落實(shí)監(jiān)管責(zé)任，保證林業(yè)管理有法可依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。按照國(guó)家《森林法實(shí)施條例》，積極完善區(qū)域林地預(yù)審制度，將林地占用審查納入?yún)^(qū)域經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)的前置環(huán)節(jié)進(jìn)行審批立項(xiàng)，將林地使用預(yù)審作為林業(yè)管理部門(mén)核實(shí)相關(guān)林業(yè)信息的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)。嚴(yán)格按照實(shí)施法規(guī)定，允許林地經(jīng)營(yíng)主體在其所經(jīng)營(yíng)的林地范圍內(nèi)修筑直接為林業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的工程設(shè)施，但是，若要修筑其他工程設(shè)施，需要將林地轉(zhuǎn)為非林業(yè)建設(shè)用地的，必須依法辦理建設(shè)用地預(yù)審、審批手續(xù)。同時(shí)，林業(yè)管理當(dāng)局要依法建立林地臺(tái)賬管理制度，定期對(duì)區(qū)域內(nèi)的林地使用情況及用途等進(jìn)行數(shù)據(jù)維護(hù)及動(dòng)態(tài)調(diào)整，在林業(yè)主管部門(mén)的預(yù)審基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)對(duì)地方林地使用、擬使用情況進(jìn)行登記造冊(cè)，便于林業(yè)監(jiān)察管理及林業(yè)規(guī)劃。同時(shí)，在林業(yè)用地管理中實(shí)施專(zhuān)家審批制度，不斷探索科學(xué)、合理的林地規(guī)劃程序及用地審批流程。

2.3?林地管理與群眾路線相結(jié)合，嚴(yán)格管理

從象州縣乃至全國(guó)林地管理都存在亂占林地、私挖亂采和毀林開(kāi)墾這3大問(wèn)題，這些問(wèn)題的發(fā)現(xiàn)和識(shí)別并不能單純依靠林業(yè)管理部門(mén)的調(diào)查、調(diào)研力度，從林業(yè)管理部門(mén)的人員配置看，部門(mén)工作人員數(shù)量不多，在依法管理意識(shí)上也存在較多問(wèn)題，這都直接影響到林業(yè)監(jiān)管成效。堅(jiān)持林地管理的群眾路線，從群眾中來(lái)，到群眾去，依靠群眾加強(qiáng)林業(yè)監(jiān)管力度。林業(yè)部門(mén)受人員、信息等方面的局限，在獲取林業(yè)監(jiān)管信息方面的成本較大、監(jiān)管力度不夠，充分發(fā)動(dòng)民間力量，提升群眾的監(jiān)管參與性，可以有效地提升林業(yè)管理部門(mén)的監(jiān)管行為有效性。同時(shí)，要有效提升林業(yè)管理部門(mén)日常監(jiān)管的有效性，對(duì)違法占用林地者進(jìn)行嚴(yán)厲依法打擊，加強(qiáng)日常監(jiān)管執(zhí)行行為。林業(yè)管理部門(mén)自身也要不斷提升林業(yè)監(jiān)管、審查的頻率，做到定期對(duì)轄區(qū)內(nèi)的林地使用、占用情況進(jìn)行稽查，一旦發(fā)現(xiàn)違規(guī)、違法行為，嚴(yán)格按照相關(guān)程序進(jìn)行依法追究，加大對(duì)違法行為的懲處力度，最大限度地減少林地非法流失。

（責(zé)任編輯：劉昀）