馮文瑰+余仲華

【摘要】文章針對當(dāng)前城市生活垃圾減量管理的現(xiàn)狀，結(jié)合本市各區(qū)生活垃圾處置費預(yù)結(jié)算機制的特點，通過模型歸納、案例分析等方式，探索城市生活垃圾減量對于垃圾處置費預(yù)結(jié)算機制的需求，從政策與機制上提出設(shè)想，就垃圾處置費預(yù)結(jié)算機制建設(shè)方向上提出建議。

【關(guān)鍵詞】生活垃圾 減量管理 預(yù)結(jié)算機制

一、生活垃圾減量管理工作現(xiàn)狀

根據(jù)上海市“十二五規(guī)劃綱要”34項發(fā)展指標(biāo)明確，生活垃圾人均處理量減少率作為預(yù)期性指標(biāo)需達(dá)到20%以上，生活垃圾處理率作為約束性指標(biāo)需達(dá)到95%以上。市綠化和市容管理局制定了“十二五”期間，以2010年為基數(shù)，每年人均生活垃圾處理量減少5%的工作目標(biāo)。根據(jù)測算，2012年生活垃圾處置量為18 904噸/日，人均處置量為0.82千克/日，經(jīng)過兩年多的努力，到2012年年底，本市人均生活垃圾處置量已降至0.75千克/日，總量將至17 902噸/日，基本完成了每年人均生活垃圾處理量減少5%的減量任務(wù)。

二、生活垃圾處置費預(yù)結(jié)算管理

（一）生活垃圾處置費預(yù)結(jié)算概念

本文中的生活垃圾處置費是指生活垃圾源頭收運至末端處置過程中各環(huán)節(jié)的經(jīng)費，包括生活垃圾運輸、中轉(zhuǎn)、末端處置、分流處置、分類減量等費用。生活垃圾處置費預(yù)算是指各區(qū)根據(jù)年度垃圾預(yù)估量，依據(jù)政府核定垃圾結(jié)算價格標(biāo)準(zhǔn)，編制年度區(qū)域生活垃圾處置經(jīng)費預(yù)算，并報經(jīng)區(qū)級財政審核批準(zhǔn)執(zhí)行的預(yù)算。生活垃圾處置費結(jié)算是依據(jù)生活垃圾處置費核定預(yù)算，實施預(yù)算執(zhí)行的控制、支付、核算等結(jié)算管理，生活垃圾處置費結(jié)算一般采用契約約定、指標(biāo)下達(dá)等方式向提供作業(yè)、處置等服務(wù)單位執(zhí)行結(jié)算支付。

（二）生活垃圾處置費預(yù)算管理模式

目前，全市各區(qū)生活垃圾處置費預(yù)算管理模式大致可分為：區(qū)級財政管理和區(qū)、鎮(zhèn)財政分擔(dān)管理兩大類。區(qū)級財政預(yù)算管理模式是指區(qū)域內(nèi)生活垃圾收、運、處等有關(guān)生活垃圾處置經(jīng)費全部由區(qū)級財政承擔(dān)，納入?yún)^(qū)級預(yù)算管理，區(qū)、鎮(zhèn)財政分擔(dān)預(yù)算管理模式是指區(qū)域內(nèi)生活垃圾收、運、處等有關(guān)生活垃圾處置經(jīng)費由區(qū)、鎮(zhèn)財政按項目或比例分別承擔(dān)，且分別納入?yún)^(qū)、鎮(zhèn)財政預(yù)算管理。

（三）生活垃圾處置費結(jié)算管理模式

目前，全市各區(qū)財政對生活垃圾處置費結(jié)算管理模式大致可分為：分類結(jié)算管理和集中結(jié)算管理兩種管理模式。

分類結(jié)算管理模式：按照預(yù)算資金的費用內(nèi)容，分類對應(yīng)相關(guān)職責(zé)部門執(zhí)行預(yù)算撥付結(jié)算。比如，將生活垃圾處置經(jīng)費細(xì)分為作業(yè)經(jīng)費（收、運經(jīng)費）、末端處置經(jīng)費等類別，并分類將作業(yè)經(jīng)費核批、撥付給提供服務(wù)的作業(yè)企業(yè)，末端處置等經(jīng)費預(yù)算核批給區(qū)相關(guān)的管理職能局，并由其執(zhí)行預(yù)算支付結(jié)算。其特點是有利于財政預(yù)算分類管理。

集中結(jié)算管理模式：實施結(jié)算的主體相對比較集中，財政根據(jù)生活垃圾管理行政職能歸屬，將相關(guān)的預(yù)算資金集中核批給負(fù)責(zé)生活垃圾管理的區(qū)綠化和市容管理局，區(qū)綠化和市容管理局負(fù)責(zé)預(yù)算執(zhí)行支付的結(jié)算。其特點是有利于行政職能部門通過結(jié)算調(diào)控管理。

三、生活垃圾減量與生活垃圾處置費預(yù)結(jié)算機制的關(guān)聯(lián)分析

為了進(jìn)一步探索垃圾處置費預(yù)結(jié)算機制與垃圾減量成效之間的關(guān)系，我們對本市部分區(qū)2010—2012年區(qū)域垃圾人均產(chǎn)出走勢、生活垃圾處置費年投入及生活垃圾處置費預(yù)結(jié)算機制情況作比對分析，可以看到不同預(yù)結(jié)算管理機制、運作模式對生活垃圾分類減量帶來的影響。

（一）預(yù)算管理機制方面

區(qū)級（一級）財政預(yù)算管理機制下，定量預(yù)算模式由于年終預(yù)算結(jié)余可留存使用，并對預(yù)算項目資金結(jié)構(gòu)進(jìn)行二次統(tǒng)籌調(diào)節(jié)，圍繞垃圾減量管理的需求調(diào)節(jié)投入，提高資金投入的針對性，在實際運作中對垃圾減量工作起到一定保障作用，但需要強化預(yù)算支出責(zé)任管理，保障資金使用的效能。變動預(yù)算模式由于預(yù)算執(zhí)行產(chǎn)生結(jié)余不能留存后續(xù)年度使用，當(dāng)年核銷，因此，預(yù)算往往只滿足了基本垃圾處置的需求，對于年度生活垃圾分流、分類減量過程中的突發(fā)性專項資金需求，沒有靈活性支持機制，一定程度影響垃圾減量的進(jìn)程。

區(qū)、鎮(zhèn)（二級）財政分擔(dān)預(yù)算管理機制下，項目預(yù)算模式按經(jīng)費內(nèi)容不同，分項目由區(qū)、鎮(zhèn)兩級管理單位分別分擔(dān)，權(quán)責(zé)明晰，支出責(zé)任明確，有利于具體管理工作指標(biāo)化實施。比例預(yù)算模式由經(jīng)費按照一定的比例由區(qū)、鎮(zhèn)兩級管理單位分別分擔(dān)，減輕各級財政的負(fù)擔(dān)，為各級財政部門在生活垃圾減量資金保障上提供了條件。

（二）結(jié)算管理管理機制方面

集中結(jié)算模式下，區(qū)綠化和市容管理局作為預(yù)算主體單位，全面負(fù)責(zé)生活垃圾處置、垃圾分類減量經(jīng)費等預(yù)算資金的結(jié)算工作，結(jié)算管理與垃圾減量管理掛鉤，通過結(jié)算對生活垃圾處置全程各環(huán)節(jié)管控，有利于生活垃圾處置各環(huán)節(jié)的分類減量的實施。分類結(jié)算模式下，區(qū)財政、區(qū)綠化和市容管理局、鎮(zhèn)財政、鎮(zhèn)綠化和市容管理署（所）根據(jù)預(yù)算經(jīng)費內(nèi)容，確定預(yù)算主體，不同經(jīng)費內(nèi)容歸屬不同的預(yù)算主體，結(jié)算按不同預(yù)算主體實施結(jié)算，如財政部門將生活垃圾收運經(jīng)費結(jié)撥作業(yè)公司。末端處置費結(jié)撥區(qū)綠化和市容管理局，此結(jié)算方式不利于垃圾收運處各環(huán)節(jié)形成垃圾減量工作合力。

四、城市生活垃圾減量對垃圾處置費預(yù)結(jié)算機制需求思考

（一）政策保障需求

對于政策保障的需求，一方面需要政策執(zhí)行渠道通暢，保證政策執(zhí)行到位，以確保目標(biāo)實現(xiàn)；另一方面需要政府圍繞本市生活垃圾減量管理進(jìn)程和實際情況適時出臺和修訂保障性的政策。

近幾年，政府先后出臺了相關(guān)的政策，以推動工作進(jìn)程，如上海市節(jié)能減排專項激勵資金政策；跨區(qū)縣環(huán)境補償和處理設(shè)施建設(shè)扶持政策等。但在實際執(zhí)行中還存在以下問題：一是政策執(zhí)行渠道不暢，如上海市節(jié)能減排專項激勵資金，在市級層面安排了節(jié)能減排專項資金，通過“以獎代補”形式，激勵區(qū)縣加大生活垃圾分類減量資金投入，但實際執(zhí)行中，?？钯Y金不能全額到位，或者垃圾減量反而帶來相關(guān)經(jīng)費減少，給減量工作帶來負(fù)面效應(yīng)；二是生活垃圾處置費預(yù)、結(jié)算作為生活垃圾管理系統(tǒng)中環(huán)節(jié)之一，因體制、機制等原因，其經(jīng)濟(jì)調(diào)控的作用不能很好地發(fā)揮，要解決這些問題，就要從政策上去明確：一是生活垃圾處置費預(yù)結(jié)算機制的內(nèi)涵應(yīng)做衍生，它不僅包括末端處置費的日常結(jié)算，也包括對垃圾減量工程資金方面的投入，生活垃圾處置費預(yù)結(jié)算資金應(yīng)做整體性考慮；二是建立預(yù)結(jié)算資金的保障機制，進(jìn)一步完善資金的申請和使用程序，加強專項資金執(zhí)行監(jiān)管；三是政策執(zhí)行的力度亟待加大，避免因政令不暢而導(dǎo)致資金無法落實到位，垃圾減量管理和與之相適應(yīng)的垃圾處置費預(yù)結(jié)算機制作為一個系統(tǒng)管理手段需要管理部門加以明確與重視。endprint

（二）機制保障需求

在政策保障的基礎(chǔ)上，建立系統(tǒng)、完善的生活垃圾處置費預(yù)結(jié)算機制對資金的申請、使用等環(huán)節(jié)進(jìn)行管控。在對各區(qū)實際情況進(jìn)行調(diào)查后發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前全市各區(qū)采用的生活垃圾處置費預(yù)結(jié)算機制都不盡相同，生活垃圾處置費的編制、申請、收付等流程上面因體制、機制等原因存在一定弊端，垃圾減量管理中的“大分流、小分類”體系決定了垃圾預(yù)結(jié)算機制中各類資金項目的需求，從原先的末端處置費為主的結(jié)構(gòu)向末端處置費、分流處置費、節(jié)能減排資金等項目并立的多元化結(jié)構(gòu)變化，應(yīng)該說現(xiàn)行的減量管理政策對我們的預(yù)結(jié)算管理機制有新的要求。有效機制需要通過以下幾個要素加以明確：一是圍繞垃圾減量工作推進(jìn)進(jìn)度與要求，配套設(shè)定細(xì)分垃圾處置費預(yù)結(jié)算管理機制和制度，強調(diào)針對性、可控性和可操作性，以保障經(jīng)濟(jì)效能發(fā)揮；二是建立預(yù)算績效評價與應(yīng)用機制，加強資金監(jiān)管的力度，對垃圾處置費的投入產(chǎn)出效益進(jìn)行跟蹤分析，為今后預(yù)結(jié)算項目資金需求調(diào)整提供理論依據(jù)；三是建立分級、分責(zé)目標(biāo)管理制度，將減量目標(biāo)按處置環(huán)節(jié)、責(zé)任主體等不同進(jìn)行分解、考核，強化垃圾減量工作的過程控制。

（三）機制建設(shè)路徑

機制的建立和形成需要相關(guān)職能部門（單位）的配合和聯(lián)動，包括市、區(qū)、街鎮(zhèn)財政，各區(qū)綠化和市容管理局，各收、運、處服務(wù)單位等，通過明確和落實各職能部門（單位）職責(zé)，細(xì)分管理環(huán)節(jié)和要求，形成較為系統(tǒng)的垃圾處置費預(yù)結(jié)算管理機制，服務(wù)于生活垃圾分類減量管理工作，系統(tǒng)性提升工作能級。

各級財政部門對生活垃圾處置經(jīng)費預(yù)算核撥要集中歸口管理，有利于財政部門對預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)管，有利于相關(guān)行政職能部門結(jié)合工作目標(biāo)控制管理，同時在建立預(yù)算績效評價的基礎(chǔ)上，強化細(xì)分目標(biāo)績效的評價和應(yīng)用，如生活垃圾處置經(jīng)費結(jié)構(gòu)性支出的績效評價等，并依此相應(yīng)調(diào)整預(yù)算細(xì)分支出的結(jié)構(gòu)，進(jìn)一步凸顯財政?？钔度雽ι罾诸悳p量的實效作用。

各專業(yè)管理部門在預(yù)算執(zhí)行管理上，強化經(jīng)費預(yù)、結(jié)算績效管理，深化財政績效管理機制，落實目標(biāo)分級管理制度，分解管理控制目標(biāo)，將垃圾分類減量目標(biāo)與預(yù)結(jié)算經(jīng)費考核掛鉤。契約中強化目標(biāo)控制與經(jīng)濟(jì)結(jié)算關(guān)聯(lián)責(zé)任條款，并在結(jié)算管理上要加強流程、環(huán)節(jié)職責(zé)管理，通過結(jié)算環(huán)節(jié)的控制對生活垃圾減量管理提供支持。

各收、運、處服務(wù)單位作為生活垃圾處置管理鏈上組成部分，承擔(dān)垃圾源頭的收、運、處工作，是垃圾分類減量最源頭的環(huán)節(jié)，它們的作為直接影響生活垃圾分類減量的效果，所以各收、運、處服務(wù)單位在按契約提供相應(yīng)服務(wù)之外，還應(yīng)承擔(dān)一定管理控制責(zé)任，以確保源頭垃圾分類減量管理和控制效果。endprint