李擁軍

(鄢陵縣財政局，河南 鄢陵 461200)

為了進一步提高行政事業(yè)單位內(nèi)部管理水平，加強廉政風險防控機制建設(shè)，財政部于2012年11月29日發(fā)布了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范(試行)》(財會［2012年］21號)文件，并要求于2014年1月1日起在各級行政事業(yè)單位實施。行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)是確保國有資產(chǎn)安全完整，防止財務(wù)違規(guī)的重要手段，也是強化行政事業(yè)單位內(nèi)部管理，維護社會公共利益的重要措施。本文針對當前行政事業(yè)單位內(nèi)部控制管理中存在問題，提出對策建議。

一、我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)中存在的問題

(一)內(nèi)控管理意識薄弱

長期以來，行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制意識淡薄，單位領(lǐng)導(dǎo)層對實施內(nèi)部控制的重要性和剛性認識不足，甚至對內(nèi)部控制體系建設(shè)有抵觸情緒。職工也對內(nèi)部控制管理存在偏見，有的職工認為內(nèi)部控制由單位領(lǐng)導(dǎo)和財務(wù)部門負責，與自己無關(guān)，不需要遵循或親自參與，有的職工把執(zhí)行部門預(yù)算視為單位的內(nèi)部控制行為。

(二)內(nèi)控管理制度不健全

無規(guī)矩不成方圓，制度是單位內(nèi)部控制執(zhí)行的準則和保障。目前，有的行政事業(yè)單位尚未建立內(nèi)部控制制度，許多涉財事項的運作與管理措施僅依據(jù)慣例和經(jīng)驗;有些單位雖然建立了內(nèi)部控制制度，但過于簡單且千篇一律，有的只規(guī)定了資金的開支范圍、標準和使用方向，制度范圍過于狹窄，沒有涵蓋所有的業(yè)務(wù)環(huán)節(jié);還有一些單位雖然遵循國家相關(guān)規(guī)定，制定了較完善的內(nèi)部控制制度，但與本單位實際情況有很大差距，致使制度無法有效實施。

(三)混崗現(xiàn)象嚴重

受編制、崗位、調(diào)動等多重因素影響，行政事業(yè)單位普遍存在一人多崗、相互容崗的現(xiàn)象，如記賬人員、保管人員及辦事員沒有明確設(shè)置崗位，出納兼核算、采購兼保管;有的單位將財務(wù)章和法人章交由財務(wù)部門負責人管理，還有的單位將支票、財務(wù)章和法人章同時交由出納一人保管，這些現(xiàn)象嚴重違背了內(nèi)部控制中不相容崗位相互分離、相互制約、相互監(jiān)督的規(guī)定，各崗位設(shè)置缺乏相對獨立性，使“內(nèi)部牽制”原則無法有效落實。

(四)會計核算與業(yè)務(wù)運行脫節(jié)

目前，大多數(shù)行政事業(yè)單位的財務(wù)部門只起到“核算”和“付款”的作用，缺乏對業(yè)務(wù)決策和實施過程的參與，造成會計核算與日常業(yè)務(wù)運行相互脫節(jié)，無法提供資產(chǎn)、資金的使用數(shù)據(jù)等一手資料。另外，在賬務(wù)處理上也缺乏規(guī)范管理，如將一些收入納入賬外賬，形成“小金庫”;有些單位的非稅收入不及時上繳財政，造成坐收坐支;有的單位將年終結(jié)轉(zhuǎn)專項資金轉(zhuǎn)入經(jīng)常性結(jié)余，為挪用專項資金提供便利等。

(五)財務(wù)管理不規(guī)范

1.預(yù)算管理，行政事業(yè)單位項目資金支出預(yù)算管理的精細化水平不高，預(yù)算編制支出科目未明細到每一項支出項目，在執(zhí)行中缺乏剛性，削弱了預(yù)算的約束力。2.收支管理，有些單位利用虛假發(fā)票掩蓋不合規(guī)支出或套取現(xiàn)金，設(shè)立“小金庫”。3.政府采購，缺乏對采購驗收管理，采購方式選擇不當、招投標環(huán)節(jié)缺乏科學(xué)公正等。4.資產(chǎn)管理，當前行政事業(yè)單位“重資金分配、輕資產(chǎn)管理”的現(xiàn)象依然比較嚴重，有些單位違規(guī)處置國有資產(chǎn)，造成國有資產(chǎn)損失浪費嚴重。5.建設(shè)項目，一些項目由于缺乏必要的可行性研究，導(dǎo)致建設(shè)項目重復(fù)建設(shè)、資金浪費嚴重。6.合同管理，有些單位采用虛構(gòu)業(yè)務(wù)等方式貪污、挪用財政預(yù)算資金，存在有些事項未經(jīng)批準擅自對外簽訂經(jīng)濟合同等現(xiàn)象。

(六)內(nèi)控監(jiān)督機制缺失

監(jiān)督是內(nèi)部控制建立和完善的重要補充，現(xiàn)階段行政事業(yè)單位的監(jiān)督體系還不完善。有些單位也未設(shè)置內(nèi)部監(jiān)督機構(gòu)或配備專職人員;即使設(shè)置了內(nèi)部監(jiān)督機構(gòu)或人員，也未賦予其相應(yīng)的職責權(quán)利，缺乏應(yīng)有的獨立性。在內(nèi)控監(jiān)督重點上只關(guān)注國家財政資金的使用，而對自有資金的收支情況缺乏監(jiān)督。

二、加強行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的對策建議

(一)提高內(nèi)部控制意識，營造良好的內(nèi)部控制環(huán)境

良好的內(nèi)部控制環(huán)境是行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建立和有效實施的基礎(chǔ)，一方面，提高單位領(lǐng)導(dǎo)的內(nèi)部控制意識，鼓勵其積極參與內(nèi)部控制建設(shè)，并指派專人負責監(jiān)督內(nèi)部控制制度的實施情況。另一方面，職工全員參與內(nèi)部控制建設(shè)，定期對職工進行培訓(xùn)，深化全體員工內(nèi)部控制意識，在管理層的指導(dǎo)下執(zhí)行具體控制工作，同時對內(nèi)部控制的監(jiān)督承擔直接或間接的責任。

(二)加強制度建設(shè)，完善內(nèi)控執(zhí)行機制

加強行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度建設(shè)，各單位要根據(jù)國家法律法規(guī)，結(jié)合本單位的實際情況，建立健全內(nèi)部控制制度和集體決議機制。加大內(nèi)控管理執(zhí)行力度，內(nèi)部控制管理與單位業(yè)務(wù)、財務(wù)制度相匹配，使單位的各項業(yè)務(wù)活動都符合內(nèi)部控制管理的要求，確保各項內(nèi)控管理執(zhí)行有效。

(三)按工作需要設(shè)置崗位，強化崗位相互制衡

行政事業(yè)單位應(yīng)在落實崗位責任制的基礎(chǔ)上，明確相關(guān)部門和崗位的職責、權(quán)限，按工作需要，科學(xué)設(shè)置崗位，確保不相容崗位的業(yè)務(wù)相互分離。行政事業(yè)單位應(yīng)實行分離的關(guān)鍵事項有:出納人員和會計人員分離，不得兼任稽核;不得由一人辦理貨幣資金業(yè)務(wù)的全過程;單位應(yīng)當嚴禁一人保管支付款項所需的全部印章;單位不得由同一部門或個人辦理實物資產(chǎn)的全過程業(yè)務(wù)等。

(四)加強日常財務(wù)監(jiān)督，保證財務(wù)信息質(zhì)量

行政事業(yè)單位會計核算應(yīng)在嚴格遵守國家相關(guān)法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，向業(yè)務(wù)決策、業(yè)務(wù)開展過程前移，確保財務(wù)賬目的真實性、及時性和合規(guī)性。在財務(wù)工作實際中，登記與審核工作應(yīng)實行標準化管理，降低會計處理出現(xiàn)紕漏和錯誤的概率，提高財務(wù)信息質(zhì)量。

(五)建立健全防控機制，強化業(yè)務(wù)全過程管理

以預(yù)算控制為主線，要將預(yù)算管理、收支管理、政府采購、資產(chǎn)管理、項目建設(shè)、合同管理等進行有效銜接，通過明確財務(wù)人員的職能范圍、業(yè)務(wù)權(quán)限及財務(wù)處理的審批程序和相應(yīng)責任，有效防范財務(wù)風險。首先，采用科學(xué)的預(yù)算編制方法，做到程序合規(guī)、編制及時;嚴肅預(yù)算執(zhí)行管理，強化預(yù)算剛性控制;強化預(yù)算外資金管理。其次，嚴格執(zhí)行“收支兩條線”管理規(guī)定，嚴防設(shè)置賬外賬以及“小金庫”等。第三，強化政府采購預(yù)算與計劃管理、政府采購活動管理、驗收管理，確保按照預(yù)算制定采購計劃、采購范圍和方式合規(guī)透明、采購決策和執(zhí)行健全、招投標環(huán)節(jié)科學(xué)公正等。同時，應(yīng)當對重要資產(chǎn)進行分類，嚴控資產(chǎn)購置和退出管理，強化資產(chǎn)使用管理，提高資產(chǎn)使用效能。此外，要加強建設(shè)項目管理，做好工程項目前期準備，特別是立項要進行可行性研究，確保立項評審科學(xué)。第四，建立合同管理部門與財務(wù)部門的溝通協(xié)調(diào)機制，確保合同立項是經(jīng)過合理合法的可研程序、合同簽訂過程合規(guī)、合同執(zhí)行有效等。

(六)完善監(jiān)督機制，實現(xiàn)全社會共同監(jiān)督

內(nèi)部監(jiān)督是行政事業(yè)單位有效實施內(nèi)部控制的重要保證。行政事業(yè)單位要設(shè)立單獨的內(nèi)部審計監(jiān)督機構(gòu)或配備專職人員，明確內(nèi)部監(jiān)督主體的權(quán)利和義務(wù)，確保其獨立性和專業(yè)性，協(xié)同黨委、紀檢和監(jiān)察部門，履行監(jiān)督職責。同時，要培養(yǎng)社會監(jiān)督意識，倡導(dǎo)行政事業(yè)單位的經(jīng)濟業(yè)務(wù)活動透明化、公開化，通過全社會的共同監(jiān)督，保障行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的有效執(zhí)行。

［1］練偉軍.淺析行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的現(xiàn)狀和改進［J］.會計師，2013(22).

［2］周圓，宗新穎.行政事業(yè)單位內(nèi)部控制中存在的問題與對策［J］.會計之友，2006(1).