□肖俊奇

公共工程領(lǐng)域是我國(guó)腐敗發(fā)生的重災(zāi)區(qū)。2008年金融危機(jī)以后，伴隨新一輪政府投資項(xiàng)目的上馬高潮，成千上萬(wàn)億的項(xiàng)目資金背后，不乏貪官和奸商的覬覦，在工程建設(shè)、房地產(chǎn)開發(fā)、土地管理和礦產(chǎn)資源開發(fā)、金融等中央紀(jì)委反腐的“重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)”，都有腐敗分子長(zhǎng)袖善舞的身影。鑒于此，2009年7月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于開展工程建設(shè)領(lǐng)域突出問題專項(xiàng)治理工作的意見》，決定用兩年左右的時(shí)間，集中開展工程建設(shè)領(lǐng)域突出問題專項(xiàng)治理工作。①根據(jù)《關(guān)于開展工程建設(shè)領(lǐng)域突出問題專項(xiàng)治理工作的意見》，我國(guó)工程建設(shè)領(lǐng)域存在的突出問題包括：一是一些領(lǐng)導(dǎo)干部利用職權(quán)插手干預(yù)工程建設(shè)，索賄受賄；二是一些部門違法違規(guī)決策上馬項(xiàng)目和審批規(guī)劃，違法違規(guī)審批和出讓土地，擅自改變土地用途、提高建筑容積率；三是一些招標(biāo)人和投標(biāo)人規(guī)避招標(biāo)、虛假招標(biāo)、圍標(biāo)串標(biāo)、轉(zhuǎn)包和違法分包；四是一些招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)違規(guī)操作，有的專家評(píng)標(biāo)不公正；五是一些單位在工程建設(shè)過程中違規(guī)征地拆遷、損害群眾利益、破壞生態(tài)環(huán)境、質(zhì)量和安全責(zé)任不落實(shí)；六是一些地方違背科學(xué)決策、民主決策的原則，亂上項(xiàng)目，存在勞民傷財(cái)?shù)摹靶蜗蠊こ獭薄⒚撾x實(shí)際的“政績(jī)工程”和威脅人民生命財(cái)產(chǎn)安全的“豆腐渣”工程。2014年6月，中央工程治理領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室通報(bào)，截至今年4月底，3年來全國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)共受理工程建設(shè)領(lǐng)域違紀(jì)違法問題舉報(bào)4.64萬(wàn)件，立案2.47萬(wàn)件，查實(shí)2.22萬(wàn)件，給予黨紀(jì)政紀(jì)處分1.67萬(wàn)人；其中，廳（局）級(jí)干部90人，縣（處）級(jí)干部1585人，移送司法機(jī)關(guān)處理8824人。

這個(gè)結(jié)果，與其說反映了治理工作之成效，毋寧說突顯了我國(guó)公共工程腐敗之嚴(yán)重。果不其然，在國(guó)家治理工程腐敗“重拳出擊”的同時(shí)，“豆腐渣工程”仍頻頻出現(xiàn)。例如2012年8月底，哈爾濱陽(yáng)明灘大橋引橋垮塌，造成3人死亡、5人受傷，卻被當(dāng)?shù)毓俜蕉ㄐ詾椤霸训纻?cè)滑”，結(jié)論難以讓人信服；無(wú)獨(dú)有偶，2012年甘肅、貴州、太原等多地發(fā)生高速和市區(qū)路面塌陷，強(qiáng)降雨、貨車超載等也成為政府部門的“擋箭牌”。然而，自然因素?zé)o法掩蓋工程建設(shè)和管理背后的權(quán)力運(yùn)行問題，我們必須深入研究公共工程建設(shè)的運(yùn)作機(jī)理，努力揭示公共工程腐敗的特點(diǎn)和規(guī)律，以期提高公共工程治理績(jī)效。為此，作為一項(xiàng)前期研究，本文將梳理我國(guó)公共工程腐敗的典型模式并對(duì)其作出理論分析，然后根據(jù)公開數(shù)據(jù)對(duì)公共工程腐敗的程度作一初步估算，以作為進(jìn)一步研究的基礎(chǔ)。

一、公共工程的公共契約本質(zhì)

公共工程本質(zhì)上是一組公共契約的組合，這是由公共工程的價(jià)值取向與基本特性決定的。從價(jià)值取向上看，公共工程以公共價(jià)值為依歸，也就是說，正是有了公眾所必需、社會(huì)個(gè)體所不能，以及政府所具有和承擔(dān)的維護(hù)與增進(jìn)公共利益的能力和職責(zé)，公共工程才具備了合法性和必要性。從公共工程的基本特性來看，公共工程具有行政性、公用性和公有性等特點(diǎn)。行政性要求公共工程由政府主導(dǎo)，從項(xiàng)目的設(shè)立到建設(shè)，再到運(yùn)營(yíng)，都是由政府控制的，而政府之所以要進(jìn)行這些建設(shè)，是由其公共管理職能決定的，是履行行政職能的一種方式；公用性要求公共工程的最終產(chǎn)品可以直接或者間接①之所以說是直接或者間接的，是因?yàn)橹T如交通道路、醫(yī)院、水利設(shè)施等公有公共設(shè)施公產(chǎn)是可以直接滿足公共需求，增加社會(huì)福利的，而諸如黨政辦公設(shè)施、監(jiān)獄等公務(wù)公產(chǎn)雖然不能直接達(dá)到這一目標(biāo)，但是這些公產(chǎn)的運(yùn)營(yíng)卻可以間接保障或者促進(jìn)社會(huì)福利的增加。地滿足公共需求，增加社會(huì)福利；公有性要求公共工程是歸國(guó)家所有，由政府代行所有者權(quán)利。②公共工程的最終產(chǎn)品往往是關(guān)系到國(guó)計(jì)民生的設(shè)施，出于公共安全的考慮，這種設(shè)施的所有權(quán)都在于公共權(quán)力的控制之下。當(dāng)然，政府雖然代行所有者權(quán)利，但并不意味著其直接對(duì)其進(jìn)行管理運(yùn)營(yíng)，也可以設(shè)立或者授權(quán)具備條件的組織進(jìn)行管理和運(yùn)營(yíng)，政府只進(jìn)行宏觀管理和監(jiān)督。

公共工程的公共契約本質(zhì)決定了其牽涉利益主體的多元化。多個(gè)利益相關(guān)者之間有著復(fù)雜的關(guān)系。簡(jiǎn)單的說，多元的利益主體包括：政府機(jī)關(guān)，主要有發(fā)改委、建設(shè)、國(guó)土、交通、水電等部門，審計(jì)機(jī)關(guān)和監(jiān)察機(jī)關(guān)等，以及相關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)干部；建設(shè)單位③一般意義上的工程，建設(shè)單位既有政府部門、國(guó)有企事業(yè)單位，也有私營(yíng)部門，公共工程的建設(shè)單位主要是各政府部門和機(jī)構(gòu)，或公共部門。，也稱甲方或政府業(yè)主；乙方或承包商主要有設(shè)計(jì)、勘察和工程施工單位（工程施工單位又包括總承包商、分包商以及包工隊(duì)）；另外兩類主體就是材料設(shè)備供應(yīng)商和監(jiān)理單位；此外還包括提供金融資金服務(wù)的銀行機(jī)構(gòu)和擔(dān)保公司；在招投標(biāo)環(huán)節(jié)還有評(píng)標(biāo)專家和咨詢公司等中介機(jī)構(gòu)等等。

二、公共工程腐敗的典型模式

公共工程在運(yùn)作過程中，分為項(xiàng)目前期工作、工程建設(shè)實(shí)施和項(xiàng)目完成階段。項(xiàng)目前期工作階段主要包括項(xiàng)目決策、規(guī)劃審批、勘察設(shè)計(jì)、征地拆遷和招標(biāo)投標(biāo)等環(huán)節(jié)；工程建設(shè)實(shí)施階段主要包括材料采購(gòu)、分包管理、質(zhì)量控制、安全管理、計(jì)量管理、設(shè)計(jì)變更管理和項(xiàng)目資金管理等環(huán)節(jié)；項(xiàng)目完成階段主要包括交竣工驗(yàn)收、審計(jì)和后評(píng)價(jià)等環(huán)節(jié)。

縱觀公共工程運(yùn)作流程，分析公共工程牽涉的多元利益主體，本文認(rèn)為地方黨政“一把手”、行業(yè)主管等相關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)、業(yè)主單位負(fù)責(zé)人、中介機(jī)構(gòu)、評(píng)標(biāo)專家和工程項(xiàng)目承攬商等利益主體最容易發(fā)生腐敗。將利益主體分析和工程運(yùn)作流程分析相結(jié)合，可以總結(jié)出公共工程腐敗的六種典型模式（表1）：

模式一：地方黨政“一把手”利用決策權(quán)，違規(guī)插手干預(yù)工程建設(shè)，謀取非法利益。

其主要表現(xiàn)是：一些黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部利用權(quán)力的影響和信息的壟斷，在項(xiàng)目決策、規(guī)劃審批、招標(biāo)投標(biāo)、征地拆遷、土地出讓等項(xiàng)目建設(shè)各環(huán)節(jié)，通過打招呼、作批示，開辦公會(huì)、現(xiàn)場(chǎng)會(huì)形成會(huì)議紀(jì)要或者讓秘書傳話等方式，直接拍板決定或者指示分管領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)部門負(fù)責(zé)人辦理，違規(guī)插手干預(yù)工程項(xiàng)目建設(shè)，為請(qǐng)托人提供“一條龍服務(wù)”。

模式二：行業(yè)主管部門領(lǐng)導(dǎo)利用行政審批權(quán)，直接插手干預(yù)各自職權(quán)范圍內(nèi)的工程建設(shè)項(xiàng)目相關(guān)環(huán)節(jié)，謀取非法利益。

其主要表現(xiàn)是：一些分管領(lǐng)導(dǎo)和有關(guān)職能部門負(fù)責(zé)人，憑借熟悉政策法規(guī)和行政審批程序，利用體制機(jī)制漏洞和薄弱環(huán)節(jié)，打“擦邊球”，為請(qǐng)托人謀取非法利益。對(duì)各自職權(quán)范圍內(nèi)的請(qǐng)托事項(xiàng)，直接進(jìn)行彈性操作，貌似“合理、合法、合程序”地把事情辦妥。

模式三：一些不分管工程建設(shè)的其他領(lǐng)導(dǎo)干部利用執(zhí)紀(jì)執(zhí)法權(quán)，越位插手干預(yù)工程項(xiàng)目建設(shè)，謀取非法利益。

其主要表現(xiàn)是：一些不分管工程建設(shè)的其他領(lǐng)導(dǎo)干部，利用掌控的司法權(quán)、監(jiān)督權(quán)、行政執(zhí)法權(quán)等，通過施壓、脅迫或者權(quán)權(quán)合謀交易等方式，對(duì)工程項(xiàng)目建設(shè)領(lǐng)域的分管領(lǐng)導(dǎo)和主管部門負(fù)責(zé)人施加影響或者相互勾結(jié)，幫助請(qǐng)托人協(xié)調(diào)和解決有關(guān)事項(xiàng)，收受或索取“辛苦費(fèi)”。

模式四：一些工程建設(shè)業(yè)主單位的有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，利用工程管理權(quán)，對(duì)工程項(xiàng)目進(jìn)行“暗箱操作”，謀取非法利益。

其主要表現(xiàn)是：公共工程建設(shè)業(yè)主單位的一些有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，直接利用工程管理權(quán)，在工程招投標(biāo)、材料采購(gòu)、工程款撥付等環(huán)節(jié)，為請(qǐng)托人謀取利益，收受或索取賄賂。

模式五：一些市場(chǎng)中介組織和評(píng)標(biāo)專家，利用市場(chǎng)中介地位形成的便利條件，違規(guī)違法操作，謀取不正當(dāng)利益。

其主要表現(xiàn)是：一些工程建設(shè)領(lǐng)域的咨詢、設(shè)計(jì)、監(jiān)理、認(rèn)證、代理和評(píng)估等市場(chǎng)中介組織以及評(píng)標(biāo)專家，唯利是圖。中介不“中”，利用工程建設(shè)領(lǐng)域的法律法規(guī)的漏洞，為請(qǐng)托人出謀劃策，謀取不正當(dāng)利益。

模式六：一些工程建設(shè)項(xiàng)目的承攬商，大肆行賄或者采取圍標(biāo)、串標(biāo)等不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)手段，爭(zhēng)奪工程建設(shè)項(xiàng)目，牟取暴利。

其主要表現(xiàn)是：項(xiàng)目承攬商使用非法手段拉攏、腐蝕領(lǐng)導(dǎo)干部，勾結(jié)、收買市場(chǎng)中介組織從業(yè)人員和評(píng)標(biāo)專家，在其需要打通的各個(gè)環(huán)節(jié)，大肆進(jìn)行錢權(quán)交易、色權(quán)交易，謀取不正當(dāng)利益。

三、公共工程腐敗模式的理論分析

在對(duì)公共工程腐敗基本特點(diǎn)和典型模式進(jìn)行了描述性剖析之后，下面利用相關(guān)理論工具，對(duì)公共工程腐敗模式作一理論分析。用到的理論工具主要有尋租理論、俘獲理論和合謀理論，因此，根據(jù)不同的理論角度，又將公共工程腐敗劃分為尋租型腐敗、俘獲型腐敗和合謀型腐敗。

（一）尋租型腐敗

尋租理論是對(duì)腐敗進(jìn)行經(jīng)濟(jì)學(xué)分析的重要工具。尋租活動(dòng)實(shí)質(zhì)是權(quán)錢交易。有錢的一方為經(jīng)濟(jì)當(dāng)事人，他們是這種交易的主要受益者；有權(quán)的一方為政府官員，他們也是受益者，可獲得賄賂費(fèi)用。由此，尋租活動(dòng)在掌握政治權(quán)力的人和擁有財(cái)富的人之間架起了橋梁，一方用政治權(quán)力換取金錢，另一方則用金錢換取政治權(quán)力以謀求更大私利，這是經(jīng)濟(jì)人追求利潤(rùn)最大化行為的異化表現(xiàn)。對(duì)于經(jīng)濟(jì)當(dāng)事人而言，尋租就是用較低的賄賂成本獲取較高的收益或者超額利潤(rùn)。這種尋租活動(dòng)尋求的是非生產(chǎn)性的直接利潤(rùn)。它并不是通過創(chuàng)造物質(zhì)財(cái)富來增加利潤(rùn)，而是通過各種合法或非法努力，如游說與行賄等，促使政府出面干預(yù)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，幫助限制競(jìng)爭(zhēng)，增強(qiáng)自己的壟斷地位等方法來獲取高額壟斷利潤(rùn)。對(duì)于政府官員而言，尋租就是運(yùn)用自己手中的行政權(quán)力來謀取私人經(jīng)濟(jì)利益。政府官員在尋租活動(dòng)的過程中不僅僅是扮演一個(gè)被動(dòng)的、被利用的角色，而往往是主動(dòng)地去進(jìn)行“政治創(chuàng)租”（politicalrentcreation）、“設(shè)租”和“抽租”（rentextraction）。

表1 公共工程腐敗模式分析

尋租型腐敗是公共工程腐敗的最基本形式。公共工程是政府對(duì)公共資源的分配方式，也是政府直接干預(yù)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的重要形式和手段。政府擁有的干預(yù)經(jīng)濟(jì)的權(quán)力和承擔(dān)的資源分配的責(zé)任必然引發(fā)尋租行為。前述公共工程腐敗六種典型模式的前四種模式，用尋租理論分析，都屬典型的尋租型腐敗。無(wú)論是地方黨政“一把手”，行業(yè)主管等相關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)，還是業(yè)主單位負(fù)責(zé)人，在他們手中，權(quán)力發(fā)生了異化，它使得公共工程不再遵循追求公共利益的價(jià)值取向，而是使權(quán)力效命于金錢，蛻變成為掌權(quán)者謀取個(gè)人私利的得力工具，從而使權(quán)力的本質(zhì)有了根本的改變，權(quán)力逐步被私有化、商品化、資本化。在公共工程領(lǐng)域，尋租型腐敗最主要表現(xiàn)為政府官員的創(chuàng)租或設(shè)租活動(dòng)，這會(huì)產(chǎn)生以下結(jié)果和影響：

一是尋租型腐敗膨脹公共投資規(guī)模。腐敗不僅會(huì)使無(wú)效公共投資過多，也造成有效私人投資的不足。腐敗租金就相當(dāng)于對(duì)公共工程項(xiàng)目承包者的利潤(rùn)征收了一道披著“合法外衣”但卻不合理的稅收。腐敗會(huì)降低私人投資的預(yù)期收益，從而抵制私人投資行為。①陳?。骸陡瘮?duì)投資效率的影響》，《廣東商學(xué)院學(xué)報(bào)》，2002年第1期。世界銀行顧問、美國(guó)哈佛大學(xué)教授魏尚進(jìn)的研究表明，腐敗指數(shù)每上升一個(gè)等級(jí)，會(huì)導(dǎo)致外商直接投資（FDI）下降11%，相當(dāng)于邊際稅率提高3.6%。Mauro根據(jù)57個(gè)國(guó)家1971—1979年間以及68個(gè)國(guó)家1980—1983年間的資料，研究指出官員腐敗對(duì)私人投資有著強(qiáng)烈的負(fù)面影響，在排除其他影響因素后，腐敗指數(shù)下降1%，私人投資占GDP的比重就上升2.9%。②PoloMauro,“WhyWorryAboutCorruption?”IMFResearchPaper,1997.

二是尋租型腐敗扭曲公共投資結(jié)構(gòu)。假設(shè)公共投資的對(duì)象是公共基礎(chǔ)設(shè)施，并從產(chǎn)業(yè)角度可相對(duì)劃分為“硬”設(shè)施（如交通業(yè)投資）和“軟”設(shè)施（如教育業(yè)投資），兩者之間客觀上存在最優(yōu)的投資數(shù)量結(jié)構(gòu)關(guān)系。根據(jù)尋租理論，腐敗官員會(huì)從自我效用最大化角度考慮區(qū)域公共投資投向結(jié)構(gòu)問題。顯然，在既定的任期內(nèi)，地方官員從“硬件”政府投資項(xiàng)目中能夠得到更多的預(yù)期租金收益。事實(shí)上，要想“富”，先修路，“修路腐敗”已經(jīng)成為我國(guó)地方官員腐敗的重要“特色”。再考慮到“硬件”工程項(xiàng)目具有投資周期短、見效快的相對(duì)“優(yōu)勢(shì)”，而“軟件”工程往往具有投資周期長(zhǎng)、投資效果較隱性且難以衡量的相對(duì)“劣勢(shì)”，因此，與“軟件”工程相比，腐敗官員從“硬件”工程中不僅得到了更多的腐敗收益（如賄金），同時(shí)也得到了更多的其他收益（如任期內(nèi)的政績(jī)資本）。這兩種收益的“激勵(lì)”作用，使得我國(guó)某些公共投資領(lǐng)域存在嚴(yán)重的重復(fù)建設(shè)、盲目建設(shè)問題的同時(shí)，又存在嚴(yán)重不足問題（如教育、健康、環(huán)保等）?？梢?，尋租型腐敗使得區(qū)域公共投資的結(jié)構(gòu)發(fā)生扭曲，許多不必要的公共工程會(huì)被付諸實(shí)施，更為合理、急需的項(xiàng)目則被忽視或淘汰，從而導(dǎo)致公共投資結(jié)構(gòu)的非效率狀態(tài)。

三是尋租型腐敗減少公共投資產(chǎn)出。公共投資產(chǎn)出效率主要指政府投資“所得”與“所費(fèi)”的對(duì)比關(guān)系。對(duì)索賄官員來講，由于公共投資成本的負(fù)擔(dān)存在明顯的外部化效應(yīng)，而收益卻有相當(dāng)?shù)膬?nèi)部化效應(yīng)，因此，索賄官員的腐敗不僅會(huì)人為增加公共投資規(guī)模、扭曲公共投資結(jié)構(gòu)，也會(huì)降低公共投資的產(chǎn)出或收益。Tanzi和Davoodi通過分析1980—1985年間不同腐敗指數(shù)平均水平變化的影響，認(rèn)為腐敗若從新加坡水平增加到巴基斯坦水平，將使新加坡政府投資支出成本占GDP的比率提高10個(gè)百分點(diǎn)，與此同時(shí)，腐敗的增加也將降低道路的質(zhì)量，并增加權(quán)力消耗的機(jī)會(huì)。③VitoTanzi,HamidDavoodi,“Corruption,PublicInvestmentandGrowth,”IMFworkingPaper,1997.胡鞍鋼曾研究了我國(guó)1990年代后半期的各種類型腐敗，并估計(jì)了腐敗造成的經(jīng)濟(jì)損失和消費(fèi)者福利損失平均每年約在9875—12570億元之間，占全國(guó)GDP約13.2%—16.8%，其中，公共投資與公共支出性腐敗每年造成的損失估計(jì)約有2575—3410億元。④胡鞍鋼：《腐?。褐袊?guó)最大的社會(huì)污染——對(duì)中國(guó)90年代后半期腐敗經(jīng)濟(jì)損失的初步估計(jì)》，《領(lǐng)導(dǎo)文萃》，2001年第9期。也就是說，各級(jí)地方政府投資及其他支出中的腐敗損失量就約占我國(guó)腐敗損失總量的26%—27%，約占同時(shí)期GDP的3.43%—4.54%。在一定程度上，這種損失也可視為我國(guó)公共投資腐敗所引致的產(chǎn)出效率損失的粗略估值。

（二）俘獲型腐敗

尋租型腐敗主要是從政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)或政府官員角度進(jìn)行分析，俘獲型腐敗則是從企業(yè)或項(xiàng)目承攬商角度進(jìn)行分析。俘獲理論認(rèn)為，由于立法者、決策者和監(jiān)管機(jī)構(gòu)也追求自身利益最大化，因而某些特殊利益集團(tuán)能夠通過“俘虜”立法者、決策者和監(jiān)管者而使政府提供有利于他們的規(guī)制。①俘獲理論的起源可以追溯到馬克思關(guān)于大企業(yè)控制制度的觀點(diǎn)，它主要強(qiáng)調(diào)利益集團(tuán)在公共政策形成方面的作用。規(guī)制經(jīng)濟(jì)學(xué)的創(chuàng)始人斯蒂格勒，將規(guī)制這個(gè)因素內(nèi)生化，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)學(xué)的方法指出了無(wú)效規(guī)制存在的原因。利益集團(tuán)向規(guī)制者支付“價(jià)格”，俘獲規(guī)制政府，使得產(chǎn)業(yè)里或是產(chǎn)業(yè)間出現(xiàn)了進(jìn)入壁壘、差別補(bǔ)貼等一系列無(wú)效率的政府保護(hù)措施。這一開創(chuàng)性的研究為解釋規(guī)制俘獲問題提供了一條經(jīng)濟(jì)學(xué)的思路。此后，佩茲曼、貝克爾、拉豐等一大批公共經(jīng)濟(jì)學(xué)、產(chǎn)業(yè)組織理論等相關(guān)領(lǐng)域的學(xué)者豐富和拓展了斯蒂格勒的思想。喬爾·赫爾曼和丹尼爾·考夫曼在比較發(fā)達(dá)國(guó)家和轉(zhuǎn)軌國(guó)家經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的差異時(shí)，首次提出了“政府俘獲”這一概念。所謂政府俘獲，是指“企業(yè)通過向公職人員提供非法的個(gè)人所得來制定有利于自身的國(guó)家法律、政策和規(guī)章的企圖”。②JoelS.Hellman,DanielKaufmann,“ConfrontingtheChallengeofStateCaptureinTransitionEconomies,”Finance&Development,2001(3).政府俘獲實(shí)際上是公權(quán)私用，即公共權(quán)力為少數(shù)人而不是人民大眾謀利益的問題。

俘獲現(xiàn)象在政府對(duì)公共工程的監(jiān)管過程中十分明顯，前述公共工程腐敗六種典型模式的第六種模式，就屬典型的俘獲型腐敗，而第五種模式也有俘獲型腐敗的身影。俘獲型腐敗主要表現(xiàn)為以下兩種形式：

一是企業(yè)通過將政府利益與其利益綁架，使政府制定有利于自身的政策?，F(xiàn)階段在中國(guó)公共工程建設(shè)領(lǐng)域，不可否認(rèn)存在著一些部門利益與企業(yè)利益交織的情況。一些有影響力的企業(yè)，尤其是壟斷行業(yè)的企業(yè)，利用與政府相關(guān)部門的密切關(guān)系獲取壟斷利潤(rùn)。這種情況在我國(guó)當(dāng)前并不鮮見，例如許多國(guó)企、央企往往具有很高的行政級(jí)別，其負(fù)責(zé)人其實(shí)就與政府官員無(wú)異，他們很容易利用手中的政治資源俘獲規(guī)制機(jī)構(gòu)，將規(guī)制政策導(dǎo)向有利于他們利益的發(fā)展方向。如《招標(biāo)投標(biāo)法》第十四條明確規(guī)定，招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)與行政機(jī)關(guān)和其他國(guó)家機(jī)關(guān)不得存在隸屬關(guān)系或者其他利益關(guān)系。盡管如此，由于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期我國(guó)政府對(duì)建設(shè)項(xiàng)目實(shí)行“大而全”的全面管理，包括工程設(shè)計(jì)、勘察、預(yù)算等在內(nèi)的各類專業(yè)人員和機(jī)構(gòu)基本屬于政府所有，體制改革后，雖然相當(dāng)部分建設(shè)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、咨詢及招標(biāo)代理等中介機(jī)構(gòu)從政府部門中分離出來，但仍與政府部門有著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系。一些政府部門與中介機(jī)構(gòu)組織存在著比較直接的隸屬關(guān)系或者利益關(guān)系，這些中介機(jī)構(gòu)的行為往往會(huì)變成政府行為，部分政府官員甚至直接出任中介機(jī)構(gòu)和投標(biāo)企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)，中介機(jī)構(gòu)政企不分、政事不分、壟斷經(jīng)營(yíng)和強(qiáng)制服務(wù)等問題仍較普遍，這種問題使政府規(guī)制很難到位。

二是一些企業(yè)通過控制政府部門相關(guān)官員，利用其參與法律法規(guī)規(guī)章起草的權(quán)力來影響法的制定，扭曲公共政策?，F(xiàn)階段，中國(guó)的很多法律雖然是由全國(guó)人大及其常委會(huì)制定頒布的，但在工程建設(shè)領(lǐng)域，一些涉及具體行業(yè)與專業(yè)領(lǐng)域的法律起草工作往往是由各部委代為履行，同時(shí)一些行政法規(guī)一般也是由部委代為起草，而部委也擁有部門規(guī)章的制定權(quán)，這就給擁有法案起草權(quán)的官員以巨大的權(quán)力空間，使其容易受到相關(guān)行業(yè)企業(yè)的“俘獲”，扭曲法律法規(guī)規(guī)章的公共性。與一般的行政上的行賄相比，一些企業(yè)通過向公職人員行賄來制定有利于自身的規(guī)制政策的專業(yè)性與隱蔽性更強(qiáng)，而其危害更是無(wú)法估量。

（三）合謀型腐敗

上述兩種類型的腐敗都是基于個(gè)人主義方法論角度，分析某項(xiàng)腐敗交易中行賄者與受賄者之間相互的行為，但是公共工程腐敗現(xiàn)象的一大特點(diǎn)就是窩案串案突出，腐敗呈現(xiàn)“集體性”和“群體化”特征，往往“拔出蘿卜帶出泥”。例如2009年1—11月，在廣州市立案查處工程建設(shè)領(lǐng)域腐敗案件中，窩案串案有66件，占總數(shù)56.4%。③鐘志：《廣東省工程建設(shè)領(lǐng)域職務(wù)犯罪特點(diǎn)分析》，http://www.zzg.gov.cn/publish/portal10/tab453/info82988.htm，2012年9月18日。因此公共工程腐敗的另一種比較突出的腐敗形式就是合謀腐?。ɑ蚍Q集體腐敗），包括一群行賄者之間的合謀、一群受賄者之間的合謀以及一群行賄者和一群受賄者之間的合謀。根據(jù)葉國(guó)英的定義，合謀腐敗是指一群作為互補(bǔ)性政府物品的供應(yīng)者的腐敗主體，通過一個(gè)可執(zhí)行的和自我執(zhí)行的私下合約濫用委托權(quán)力、以最大化賄賂總價(jià)值的腐敗行為。④葉國(guó)英：《合謀腐敗機(jī)制的經(jīng)濟(jì)學(xué)審視》，上海：上海財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社，2007年版，第27頁(yè)。她認(rèn)為合謀腐敗與單獨(dú)腐敗之間的根本區(qū)別不是腐敗主體的“數(shù)量差別”，而是其行為性質(zhì)上的差別，在合謀過程中，腐敗主體行為之間的相互作用，不僅改變腐敗主體的數(shù)量，更是腐敗行為性質(zhì)的變化。

根據(jù)腐敗群體所掌握的權(quán)力配置結(jié)構(gòu)類型，我們可將合謀腐敗行為劃分為縱向型合謀腐?。▓D1）、橫向型合謀腐敗（圖2） 和混合型合謀腐?。▓D3）三種類型。一般而言，委托權(quán)力的配置分為不同層級(jí)之間的縱向型配置，同一層級(jí)不同部門之間的橫向型配置，不同層級(jí)和不同部門之間相交叉的混合型配置。因此腐敗主體之間的合謀，要么發(fā)生在上下級(jí)之間形成縱向合謀腐敗，要么發(fā)生在同一層級(jí)不同部門之間形成橫向合謀腐敗，要么既發(fā)生在上下級(jí)之間又發(fā)生在不同部門之間形成混合型合謀腐敗。

公共工程腐敗往往具有這種合謀的特點(diǎn)。如果我們將對(duì)公共工程政府的監(jiān)管制度看成是一束實(shí)體性程序的組合，那么，基于實(shí)體性程序的權(quán)力，每個(gè)監(jiān)管主體手中往往只有“一段權(quán)力”或“一部分權(quán)力”，而不能擁有“全程的權(quán)力”或“全部的權(quán)力”。在這種情況下，要完成腐敗行為，就需要將整個(gè)“權(quán)力鏈條”或各個(gè)部門全部打通，這就出現(xiàn)了一個(gè)機(jī)構(gòu)多人“落水”或多個(gè)部門關(guān)鍵人物“落水”的現(xiàn)象，即合謀腐敗。

我國(guó)許多公共工程監(jiān)管制度的基本特征是投資、建設(shè)、管理和使用“四位一體”。以交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目為例，在程序規(guī)范流程上一般分為規(guī)劃、勘探、設(shè)計(jì)、招投標(biāo)、施工、監(jiān)理、審計(jì)、監(jiān)察等不同的階段和環(huán)節(jié)，代表不同階段和環(huán)節(jié)的相關(guān)監(jiān)管主體有著不同的權(quán)力。監(jiān)管主體都只掌握一部分權(quán)力，他們雖然都不能單獨(dú)保證項(xiàng)目的順利進(jìn)行，但是都有權(quán)力阻止項(xiàng)目的進(jìn)行，運(yùn)用權(quán)力設(shè)租。正如江蘇省交通產(chǎn)業(yè)集團(tuán)原總經(jīng)理助理、曾任宿遷市交通局副局長(zhǎng)的梁小平面對(duì)檢察官時(shí)說的那樣，交通腐敗有著諸多的“關(guān)節(jié)點(diǎn)”。而且，由于許多操作程序設(shè)計(jì)不嚴(yán)密，在操作時(shí)不能排除人為因素。例如在招投標(biāo)過程中的準(zhǔn)備、開標(biāo)、評(píng)標(biāo)、定標(biāo)等各個(gè)階段，以及制定招標(biāo)文件和組織專家評(píng)標(biāo)打分等環(huán)節(jié)，都容易出現(xiàn)各種人為因素的影響而產(chǎn)生腐?。ㄈ缧孤稑?biāo)底和賄賂專家）。正是由于交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目監(jiān)管的實(shí)體性程序?qū)?quán)力的特殊約束方式，腐敗主體之間的合謀行為有著兩個(gè)重要特征：一是各監(jiān)管主體之間的合謀腐敗是通過交通廳長(zhǎng)來完成的。因?yàn)閲@交通廳長(zhǎng)形成了一個(gè)類似“聯(lián)合壟斷體”，聯(lián)合壟斷了交通基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)經(jīng)營(yíng)所需的提供一系列互補(bǔ)性政府物品（如規(guī)費(fèi)資金的征收使用權(quán)、設(shè)置項(xiàng)目法人許可權(quán)）的權(quán)力，甚至許多本應(yīng)企業(yè)擁有的權(quán)力（如融資和統(tǒng)借統(tǒng)還的權(quán)力），所以交通廳長(zhǎng)往往成為合謀腐敗的焦點(diǎn)。例如河南省耗資9.57億元的許漯高速公路建設(shè)，先后導(dǎo)致該省三任交通廳長(zhǎng)“前腐后繼”。二是腐敗主體數(shù)量必然多，交通廳長(zhǎng)不斷落馬，廳級(jí)以下干部更多，如沈陽(yáng)至山海關(guān)高速公路建設(shè)，僅沈陽(yáng)段的短短50公里，就發(fā)現(xiàn)62名干部貪污受賄。三是腐敗主體會(huì)按照一套“心照不宣的潛規(guī)則”形成一種腐敗分工和秩序，“大人物”容易在規(guī)劃、設(shè)計(jì)、招標(biāo)等環(huán)節(jié)出問題，而“小蘿卜頭”只能在施工階段謀點(diǎn)私利。①崔潔、肖水金：《落馬官員自曝交通腐敗“關(guān)節(jié)點(diǎn)”》，《檢察日?qǐng)?bào)》2005年12月7日。

四、對(duì)公共工程腐敗的估算

以上對(duì)公共工程腐敗的基本特點(diǎn)和典型模式的分析，使我們對(duì)我國(guó)公共工程領(lǐng)域腐敗的現(xiàn)狀有了比較深入的感性認(rèn)識(shí)。但是，要讓研究更具說服力，對(duì)公共工程腐敗程度的認(rèn)識(shí)更為精準(zhǔn)，需要用數(shù)據(jù)說話。本節(jié)結(jié)合國(guó)際上測(cè)量腐敗的經(jīng)驗(yàn)，利用公開數(shù)據(jù)，在測(cè)量我國(guó)公共工程腐敗的程度上，作一初步嘗試。

（一）工程腐敗測(cè)量的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)

對(duì)腐敗程度及腐敗影響的測(cè)量，一直以來都是腐敗研究領(lǐng)域的重點(diǎn)難點(diǎn)課題。一方面，對(duì)腐敗成因、影響的分析及反腐敗措施的制定和實(shí)施都必須以對(duì)腐敗程度的認(rèn)知為前提；另一方面，由于腐敗問題的敏感性、腐敗交易的隱蔽性等原因，使得腐敗測(cè)量的數(shù)據(jù)難以獲得，很難辨別出腐敗損失的類型，而要量化這些損失更為困難。下表列出了國(guó)際上常見的測(cè)量腐敗的方法，并指出了各種方法的優(yōu)勢(shì)與缺陷（表2）。

一個(gè)直接測(cè)量腐敗的方法就是看一個(gè)國(guó)家或部門、行業(yè)立案定罪了多少腐敗案件。但是，司法檢察報(bào)告的腐敗案件數(shù)量往往存在很嚴(yán)重的偏差，可能不能夠反映真實(shí)的腐敗情況。姑且不論公開的數(shù)據(jù)是否存在隱瞞，假如司法檢察系統(tǒng)是廉潔高效的，而且將查處腐敗作為重點(diǎn)工作，那么調(diào)查出來的腐敗案件數(shù)就會(huì)更多。而且假如腐敗分子的腐敗手段不嫻熟，腐敗現(xiàn)象很容易被偵破，那么調(diào)查出來的腐敗案件數(shù)量也會(huì)更多。正是由于偏差的存在，所以在許多研究中，尤其是在跨國(guó)比較、跨行業(yè)部門比較的研究中，學(xué)者們往往采用主觀感知指數(shù)、調(diào)查數(shù)據(jù)、間接測(cè)量等方法來估計(jì)（或作為司法檢察報(bào)告數(shù)據(jù)的補(bǔ)充）腐敗的程度及其影響。

最具影響力的主觀感知指數(shù)當(dāng)屬透明國(guó)際每年發(fā)布的腐敗感知指數(shù)（CPI）。①斯達(dá)芬·安德森：《感知的政治學(xué)：透明國(guó)際腐敗測(cè)量方法的運(yùn)用和濫用》，肖俊奇譯，《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》，2010年第4期。然而感知并不等于現(xiàn)實(shí)，這種基于主觀感知的加總指數(shù)并不能準(zhǔn)確地測(cè)量腐敗程度，尤其是測(cè)量政府投資項(xiàng)目領(lǐng)域的腐敗程度。例如在一項(xiàng)對(duì)印度尼西亞村莊道路建設(shè)的研究中，Olken發(fā)現(xiàn)村民對(duì)腐敗的主觀感知程度與通過支出最終審查估計(jì)出來的腐敗程度具有相關(guān)性，但是這種相關(guān)性并不是很強(qiáng)。事實(shí)上，受訪人的個(gè)性特征更能解釋人們對(duì)腐敗的感知程度，Olken的研究顯示，受教育程度越高的男性受訪者往往感覺腐敗更嚴(yán)重，此外，種族因素也是決定人們對(duì)腐敗感知程度的重要變量。這表明，主觀感知指數(shù)并不是一個(gè)測(cè)量真實(shí)腐敗程度的很好的工具，它往往存在系統(tǒng)性偏差。

表2 腐敗測(cè)量方法一覽

調(diào)查方法例如可以直接向腐敗受害者訪問他曾面臨的腐敗的程度和細(xì)節(jié)。利用這類數(shù)據(jù)，有學(xué)者做過一些研究，如Davis利用調(diào)查的數(shù)據(jù)估計(jì)出，在印度供水管道建設(shè)當(dāng)中，為加快審批程序而支付的賄賂，最后分?jǐn)偨o消費(fèi)者，相當(dāng)于每個(gè)消費(fèi)者須多支付2.64美元。①DavisHall,“Corruptioninpublicservicedelivery:experiencefromSouthAsia’swaterandsanitationsector,”WorldDevelopment,2004(1).在既有的研究當(dāng)中，這類調(diào)查多是針對(duì)企業(yè)或個(gè)人。例如世界銀行在將近20個(gè)商業(yè)環(huán)境調(diào)查當(dāng)中都詢問了在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域需要支付多少“禮金（gift）”以獲得供水、電力和通信服務(wù)。盡管這種基于調(diào)查的數(shù)據(jù)要比基于主觀感知的數(shù)據(jù)更為準(zhǔn)確一些，但是受到調(diào)查手段的局限性以及受訪人隱瞞信息等因素的影響，這類數(shù)據(jù)的有效性并不十分穩(wěn)定。例如，Henderson和Kuncoro指出，調(diào)查設(shè)計(jì)和調(diào)查手段的差異會(huì)給數(shù)據(jù)結(jié)果帶來很大的差異。根據(jù)他們對(duì)印度尼西亞企業(yè)的調(diào)查，他們估計(jì)企業(yè)需花費(fèi)10.5%的成本支付賄賂，而根據(jù)印度尼西亞中小企業(yè)年度調(diào)查的數(shù)據(jù)結(jié)果，企業(yè)只需花費(fèi)3%的利潤(rùn)用于支付賄賂。②VernonHenderson,AriKuncoro,“CorruptioninIndonesia,”NBERWorkingPaper,2004.此外，這種準(zhǔn)確性的偏差也會(huì)隨著詢問問題方式的不同而被放大。

除了主觀感知指數(shù)和調(diào)查的測(cè)量手段之外，我們還可以損失大小來間接衡量腐敗的程度。在印度的安德拉邦，從1999年到2003年，電力的傳輸和分配損失從38%降到了26%，很大程度上是由于盜竊國(guó)家電力等腐敗行為得到了控制。這個(gè)例子說明腐敗與損失大小密切相關(guān)。同樣在印度的孟加拉和奧利薩邦，高達(dá)45%的發(fā)電量由于技術(shù)和商業(yè)原因被損耗掉了，而這里面其實(shí)只有15%—18%是因?yàn)檎嬲摹凹夹g(shù)損失”，也就是說非法連接或“開黑單”等腐敗行為導(dǎo)致了30%的電力損失。③MohinderGulati,M.Y.Rao,“Checkingcorruptionintheelectricitysector,”WorldBankpapers,2006.

還可以通過考察一個(gè)項(xiàng)目的投入產(chǎn)出比來間接估計(jì)腐敗程度。在一項(xiàng)對(duì)印度尼西亞地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)腐敗的研究中，Olken利用物質(zhì)投入和成本數(shù)據(jù)、勞動(dòng)力投入和成本數(shù)據(jù)，與審計(jì)的產(chǎn)出數(shù)據(jù)對(duì)比，估計(jì)出印度尼西亞道路建設(shè)工程中因腐敗約損失了24%的支出。④BenjaminOlken,“Corruptionperceptionsvs.corruptionreality,”NBERWorkingPaper,2006.Fay和Canning的研究指出每修建一公里類似規(guī)格的道路，其成本相差5—10倍不等，這種差別可能是因?yàn)樾藿ǖ缆返牡囟魏臀恢貌煌a(chǎn)生的，但是很大一方面也是由低效、腐敗的采購(gòu)程序造成的。⑤MarianneFay,Canning,“Investingininfrastructure:whatisneededfrom2000to2010?”WorldBankPolicyResearchWorkingPaper,2003.

公共支出追蹤調(diào)查（跟蹤資金流向）結(jié)合最終的產(chǎn)出數(shù)據(jù)也可以有效地發(fā)現(xiàn)和估計(jì)政府資金遭到濫用的情況。例如Reinikka和Svensson的研究發(fā)現(xiàn)在非洲國(guó)家30%—76%的非工資資金（non-wagefunds）被濫用。⑥RitvaReinikka,JakobSvensson,“Usingmicro-surveystomeasureandexplaincorruption,”WorldDevelopment,2006(2).

由上可見，學(xué)者專家們嘗試了許多不同的方式來測(cè)量工程腐敗及其影響，但是這些數(shù)據(jù)都非常零散，而且誤差幅度非常大，可以說很難有一種單獨(dú)的方法可以對(duì)工程腐敗進(jìn)行準(zhǔn)確測(cè)量。

（二）對(duì)當(dāng)前中國(guó)公共工程腐敗程度的一個(gè)初步估算

由于工程建設(shè)的高度復(fù)雜性和腐敗活動(dòng)的高度隱秘性，加上我國(guó)目前還沒有針對(duì)該領(lǐng)域腐敗問題大范圍的調(diào)查和統(tǒng)計(jì)等基礎(chǔ)性工作，官方也未公布直接統(tǒng)計(jì)該領(lǐng)域腐敗情況的數(shù)據(jù)和資料⑦最高人民檢察院每年都會(huì)統(tǒng)計(jì)和公布腐敗受理和立案的腐敗案件數(shù)，但是并沒有專門針對(duì)工程建設(shè)領(lǐng)域的統(tǒng)計(jì)。，因此，直接測(cè)量并精確估計(jì)公共工程領(lǐng)域腐敗程度是相當(dāng)困難的。盡管如此，我們?nèi)钥赏ㄟ^一些零散資料和具體案例，來觀察和感受公共工程腐敗問題的嚴(yán)重程度。因此，從以下四個(gè)維度對(duì)我國(guó)工程建設(shè)領(lǐng)域的腐敗程度作一個(gè)初步估算：

維度一：腐敗治理重點(diǎn)領(lǐng)域。

一般而言，治理的重點(diǎn)，往往就是問題最嚴(yán)重之處。因此，可以從中央反腐敗政策和舉措關(guān)注的重點(diǎn)領(lǐng)域，間接看出工程建設(shè)領(lǐng)域腐敗問題的嚴(yán)重性，從而對(duì)該領(lǐng)域腐敗程度首先有一個(gè)初步的定性認(rèn)識(shí)。

改革開放以來，根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不同階段，我國(guó)腐敗治理的重點(diǎn)領(lǐng)域也呈現(xiàn)階段性變化。例如改革開放初期主要集中在物資計(jì)劃部門，1985—1989年，在生產(chǎn)資料實(shí)行價(jià)格雙軌制背景下，主要治理“官商”、“官倒”和皮包公司現(xiàn)象；1990年代主要集中在國(guó)有資產(chǎn)流失，金融犯罪和土地批租等生產(chǎn)要素領(lǐng)域；2000年后貪污行賄的窩案、串案，玩忽職守、濫用職權(quán)等愈發(fā)突出，腐敗治理集中于買官賣官等吏治腐敗和司法腐敗領(lǐng)域。

從上世紀(jì)90年代以來，工程建設(shè)領(lǐng)域腐敗開始成為腐敗治理的重點(diǎn)領(lǐng)域之一。新世紀(jì)以后，工程建設(shè)領(lǐng)域腐敗問題變得尤為突出。例如2003年中紀(jì)委在北京、黑龍江、河北、江蘇、江西、湖北、廣西、廣東、四川、新疆10個(gè)省、市、區(qū)開展了一項(xiàng)黨風(fēng)廉政問卷調(diào)查，調(diào)查顯示建設(shè)工程是群眾心目中不正之風(fēng)和腐敗問題最為嚴(yán)重的領(lǐng)域。①《調(diào)查顯示：五大領(lǐng)域是群眾心目中的“腐敗重地”》，http://news.xinhuanet.com/newscenter/2004-01/26/content_1288400.htm,2014年1月29日。2007年中央開展治理商業(yè)賄賂專項(xiàng)工作，突出工程建設(shè)、土地出讓、產(chǎn)權(quán)交易、醫(yī)藥購(gòu)銷、政府采購(gòu)、資源開發(fā)和經(jīng)銷6個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域，其中工程建設(shè)領(lǐng)域排在首位。

凌駕于現(xiàn)行制度化機(jī)構(gòu)之上的“專項(xiàng)模式”是我國(guó)體制下對(duì)抗積弊的一種有效途徑。2009年7月，中央作出開展工程建設(shè)領(lǐng)域突出問題專項(xiàng)治理的決策，說明工程建設(shè)領(lǐng)域腐敗問題非常嚴(yán)重，需要通過專項(xiàng)工作的形式，集中人力物力統(tǒng)一治理。2010年3月23日，國(guó)務(wù)院第三次廉政會(huì)議上，溫家寶總理強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域反腐倡廉制度建設(shè)，其中他指出的第一個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域就是政府投資領(lǐng)域，要“強(qiáng)化政府投資項(xiàng)目和公共資金監(jiān)管。對(duì)鐵路、公路、機(jī)場(chǎng)、城建項(xiàng)目和地震災(zāi)后恢復(fù)重建等公共工程項(xiàng)目實(shí)施全過程監(jiān)管，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正問題，使每項(xiàng)工程都成為陽(yáng)光工程、廉潔工程和安全工程”②溫家寶：《加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域反腐倡廉制度建設(shè)》，http://news.xinhuanet.com/politics/2010-03/23/content_13231618.htm,2010年3月23日。。

維度二：從腐敗立案比例上估計(jì)。

工程建設(shè)領(lǐng)域腐敗案件數(shù)占全部腐敗案件總數(shù)的比例越高，說明腐敗嚴(yán)重程度越高。本文利用一個(gè)官方公布的數(shù)據(jù)，對(duì)工程建設(shè)領(lǐng)域腐敗案件立案比例作一個(gè)非常粗略的估計(jì)。

2010年5月，監(jiān)察部對(duì)外公布，自2009年7月開展工程建設(shè)領(lǐng)域突出問題專項(xiàng)治理，到2010年4月，10個(gè)月期間全國(guó)共受理工程建設(shè)領(lǐng)域舉報(bào)線索17269件，立案9188件，結(jié)案8656件；給予黨政紀(jì)處分5241人，其中地廳級(jí)官員57人，縣處級(jí)611人；移送司法機(jī)關(guān)處理3058人。

用2009年全國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)查辦案件的數(shù)據(jù)為參照。2010年1月7日，中央紀(jì)委監(jiān)察部在北京召開紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)查辦案件工作情況新聞通氣會(huì)通報(bào)：2009年1—11月，各級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)接受信訪舉報(bào)1318362件（次），初步核實(shí)違紀(jì)線索140828件，立案115420件，結(jié)案101893件，處分106626人，在受處分人員中，給予黨紀(jì)處分85353人，給予政紀(jì)處分29718人。③中央紀(jì)委：《2009年為國(guó)家挽回經(jīng)濟(jì)損失44.4億元》，http://news.xinhuanet.com/lianzheng/2010-01/07/content_12770310.htm,2010年1月7日。

根據(jù)上述兩組數(shù)據(jù)計(jì)算可知，工程建設(shè)領(lǐng)域腐敗立案數(shù)約占全部腐敗立案數(shù)的8.7%，結(jié)案數(shù)約占9.3%。因此可以粗略估計(jì)（查辦的）工程建設(shè)領(lǐng)域腐敗案件數(shù)約占全國(guó)腐敗案件立案數(shù)的10%。

維度三：腐敗金額估計(jì)。

腐敗金額是測(cè)量腐敗程度的一個(gè)基本維度?？衫脤徲?jì)數(shù)據(jù)，從腐敗金額上對(duì)公共工程（政府投資）腐敗程度進(jìn)行一個(gè)粗略估計(jì)。

審計(jì)機(jī)關(guān)依據(jù)國(guó)家法律、法規(guī)和政策規(guī)定，對(duì)固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目財(cái)務(wù)收支的真實(shí)、合法、效益進(jìn)行審計(jì)，它是國(guó)家對(duì)固定資產(chǎn)投資活動(dòng)實(shí)行監(jiān)控的一種重要手段。由于審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)對(duì)象主要是政府機(jī)關(guān)和財(cái)政性資金，如國(guó)家審計(jì)署固定資產(chǎn)投資審計(jì)司的職責(zé)就是組織審計(jì)中央投資和以中央投資為主的建設(shè)項(xiàng)目的預(yù)算執(zhí)行情況和決算，以及其他關(guān)系到國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的重大建設(shè)項(xiàng)目。因此可以假定經(jīng)審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)的固定資產(chǎn)投資都屬于國(guó)家預(yù)算內(nèi)資金。④當(dāng)然，事實(shí)上政府性資金并不是審計(jì)機(jī)關(guān)所審計(jì)的固定資產(chǎn)投資的全部，由于沒有準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)，我們可以這么假定。如表3所示，1994—2007年審計(jì)調(diào)查出問題的固定資產(chǎn)金額（違規(guī)金額、損失浪費(fèi)金額和管理不規(guī)范金額的總和）占國(guó)家預(yù)算內(nèi)資金的比例約在10%—40%之間，若取其中值，可以大致估計(jì)政府投資項(xiàng)目（公共工程）領(lǐng)域腐敗金額約占政府投資總額的25%。⑤在地方紀(jì)委監(jiān)察機(jī)構(gòu)調(diào)研時(shí)，一位具有投資管理工作經(jīng)驗(yàn)的官員告訴筆者，據(jù)他估計(jì)，一個(gè)投資項(xiàng)目一般約有1/3用在行賄上，多的甚至占半數(shù)。他還提到一個(gè)案例：某城市修建高速公路，37公里路段竟有37名干部受到處理，平均每鋪設(shè)1公里就有一名干部“倒下”。

表4進(jìn)一步統(tǒng)計(jì)了在審計(jì)調(diào)查出有問題的固定資產(chǎn)投資額中，依法處理了的資金額（包括稅金、罰沒、應(yīng)減少財(cái)政撥款或補(bǔ)貼、應(yīng)歸還原渠道資金和應(yīng)調(diào)賬處理金額的總和）數(shù)量。與表3對(duì)比，可以發(fā)現(xiàn)，即使在審計(jì)調(diào)查出來問題的投資中，有六七成以上的問題資金沒有得到處理，也就是說這些資金都因?yàn)楦瘮〉仍蛄魇Я恕?/p>

維度四：典型案例估計(jì)。

媒體公開報(bào)道的難以計(jì)數(shù)的腐敗案例，足以說明政府投資項(xiàng)目領(lǐng)域腐敗非常嚴(yán)重。例如前文提到的我國(guó)交通系統(tǒng)曾出現(xiàn)集中式的“前腐后繼”，自1997年到2007年10年間，河南、四川、廣東、貴州、江蘇、安徽等省的20多位交通廳長(zhǎng)、副廳長(zhǎng)因?yàn)楦瘮栴}受到查處，其中河南省的三任交通廳長(zhǎng)更是前仆后繼地落馬。

表3 審計(jì)調(diào)查出問題的固定資產(chǎn)金額占國(guó)家預(yù)算內(nèi)資金的比例① 數(shù)據(jù)來源：《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》，《中國(guó)審計(jì)年鑒》。

表4 審計(jì)調(diào)查處理的固定資產(chǎn)金額占國(guó)家預(yù)算內(nèi)資金的比例②數(shù)據(jù)來源：《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》，《中國(guó)審計(jì)年鑒》。

自2009年成立之初，中央工程治理領(lǐng)導(dǎo)小組先后披露60起典型案件。這些案件涉及工程建設(shè)領(lǐng)域的全過程和各個(gè)主要環(huán)節(jié)，一個(gè)工程建設(shè)項(xiàng)目從立項(xiàng)審批、規(guī)劃管理、土地出讓、招標(biāo)投標(biāo)到建設(shè)施工、質(zhì)量管理、物資采購(gòu)、資金使用到最后竣工驗(yàn)收，每一個(gè)環(huán)節(jié)都可能發(fā)生腐敗。

總之，從腐敗治理重點(diǎn)領(lǐng)域維度看，專項(xiàng)模式的實(shí)行，說明治理公共工程腐敗是近幾年國(guó)家腐敗治理的首要任務(wù)。從腐敗立案比例來看，工程建設(shè)領(lǐng)域腐敗案件數(shù)約占全國(guó)腐敗案件立案數(shù)的10%，高居各行業(yè)腐敗榜首。從腐敗金額來看，本文粗略估計(jì)公共工程腐敗約占公共投資總額的25%。若從典型案例看，腐敗現(xiàn)象更是五花八門，花樣頻出。從上述幾方面的估計(jì)可以得出結(jié)論，當(dāng)前中國(guó)公共工程腐敗現(xiàn)象非常嚴(yán)重，腐敗已呈滋生蔓延趨勢(shì)。

結(jié)語(yǔ)

本文對(duì)我國(guó)公共工程領(lǐng)域腐敗基本現(xiàn)狀的分析，為下一步研究奠定了基礎(chǔ)。接下來，我們要做的應(yīng)該是，深入到公共工程運(yùn)作的所有環(huán)節(jié)，剖析公共工程腐敗的機(jī)理，打開公共工程腐敗的“黑箱”。筆者以為，可以從分析公共工程的治理結(jié)構(gòu)入手。迄今為止，公共工程領(lǐng)域一直漏洞百出，建設(shè)質(zhì)量不佳，腐敗風(fēng)險(xiǎn)不斷，表明對(duì)公共工程的治理在相當(dāng)大的程度上是失敗的。公共工程的健康運(yùn)行，在相當(dāng)程度上依賴于監(jiān)管體系的組織機(jī)制和相應(yīng)的支持性制度，依賴于監(jiān)管的制度調(diào)適能力和持續(xù)合理化能力，以監(jiān)管為核心的治理結(jié)構(gòu)是公共工程合理運(yùn)作的關(guān)鍵性要素。因此對(duì)監(jiān)管問題的研究，是研究公共工程腐敗的核心問題。

當(dāng)然，面臨的挑戰(zhàn)是，工程項(xiàng)目建設(shè)的運(yùn)作流程環(huán)節(jié)復(fù)雜、牽涉利益主體眾多，要想深入研究，必須一步一步地回答一系列的問題。諸如公共工程由誰(shuí)來監(jiān)管？監(jiān)管主體是誰(shuí)？監(jiān)管誰(shuí)？監(jiān)管對(duì)象是誰(shuí)？監(jiān)管什么？監(jiān)管內(nèi)容是什么？監(jiān)管方式是什么？進(jìn)而，監(jiān)管與腐敗是什么關(guān)系？監(jiān)管越嚴(yán)格，是否腐敗現(xiàn)象就越少；還是監(jiān)管越多，腐敗越嚴(yán)重，腐敗問題越難解決？要回答這些問題，需要在進(jìn)一步研究過程中條分縷析，逐步推進(jìn)。