余姚市國土資源局 何亞芳

開嚴(yán)拓守空紅間線 力維保護(hù)發(fā)和展諧
——努力為城鄉(xiāng)一體化發(fā)展提供國土資源要素保障

余姚市國土資源局 何亞芳

推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，是進(jìn)入新世紀(jì)以來黨中央、國務(wù)院作出的一項(xiàng)重大戰(zhàn)略決策，也是今后一個時期引領(lǐng)寧波經(jīng)濟(jì)社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的重要工作，對促進(jìn)城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村科學(xué)發(fā)展、和諧發(fā)展意義重大。一是破兩難。城鄉(xiāng)一體化的推進(jìn)，合理撤并農(nóng)村零星居民點(diǎn)，推進(jìn)農(nóng)村建設(shè)用地整理復(fù)墾，達(dá)到保護(hù)耕地資源，實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡，還有利于拓展建設(shè)用地空間，推進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地的合理布局和協(xié)調(diào)發(fā)展，保障經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展對土地資源的剛性需求。二是擴(kuò)內(nèi)需。城鄉(xiāng)一體化的推進(jìn)，不僅將有力推動農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，增加農(nóng)民收入，加快農(nóng)民奔小康的步伐，還將促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，有利于城市化水平的提高，拉動GDP的增長。三是優(yōu)結(jié)構(gòu)。城鄉(xiāng)一體化的推進(jìn)，將有效整合農(nóng)村建設(shè)用地，改變過去布局分散，結(jié)構(gòu)“散、大、亂、差”的局面，形成“工業(yè)項(xiàng)目向開發(fā)區(qū)（園區(qū)）集中，農(nóng)民居住向城鎮(zhèn)及中心村集中，基本農(nóng)田向保護(hù)區(qū)集中”的集聚效益和規(guī)模效益，優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)布局。四是惠民生。當(dāng)前寧波不少農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)還比較滯后，環(huán)境臟、亂、差的問題仍較突出。隨著城鄉(xiāng)一體化的推進(jìn)，大力推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)和舊村改造復(fù)墾工作，加大農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)及環(huán)境整治的力度，可大大改變農(nóng)村面貌、改善居住環(huán)境，提高農(nóng)民的生活質(zhì)量。

一、當(dāng)前國土部門保障發(fā)展和保護(hù)資源工作面臨巨大壓力和嚴(yán)峻挑戰(zhàn)

隨著海洋經(jīng)濟(jì)和“六個加快”戰(zhàn)略部署的推進(jìn)，寧波市正處在加快發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，全面推進(jìn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，國土資源要素保障日益艱巨。

1.規(guī)劃空間不暢，保障發(fā)展壓力很大

《寧波市經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型發(fā)展三年行動計(jì)劃（2014-2016年）》明確了近三年的419個重大建設(shè)項(xiàng)目，需要新增建設(shè)用地19.1萬畝，擬占用耕地約7萬畝。截至2013年底，寧波市本輪土地利用總體規(guī)劃已執(zhí)行74.6%，到2020年末剩余的規(guī)劃空間僅有13.6萬畝（大部分要靠增減掛鉤來實(shí)現(xiàn)），近半數(shù)縣（市）、區(qū)剩余空間不足20%，個別甚至出現(xiàn)倒掛。一些地方剩余空間結(jié)構(gòu)布局也與經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型發(fā)展要求不相適應(yīng)。

2.年度計(jì)劃減少，供需矛盾較為突出

今年國家一定程度上減少下達(dá)新增建設(shè)用地指標(biāo)和新增建設(shè)占用耕地指標(biāo)，重點(diǎn)壓縮東部地區(qū)特別是京津冀、長三角、珠三角大城市群建設(shè)用地規(guī)模（包括寧波市），對耕地后備資源不足的地區(qū)按照以補(bǔ)定占原則相應(yīng)減少建設(shè)占用耕地指標(biāo)。而寧波市“三年行動計(jì)劃”明確2014年需使用國家下達(dá)年度計(jì)劃指標(biāo)項(xiàng)目97個，面積約4.3萬畝（超過上級下達(dá)寧波市全年的新增建設(shè)用地規(guī)模）。加上其他各類建設(shè)項(xiàng)目，需求總量仍有8萬多畝，保障的難度確實(shí)非常大。

3.后備資源匱乏，占補(bǔ)平衡難度加大

十八屆三中全會提出了“18億畝耕地紅線必須堅(jiān)守，現(xiàn)有耕地面積必須保持基本穩(wěn)定”“耕地紅線既包括數(shù)量，也包括質(zhì)量”等一系列要求，盡管市、縣兩級政府投入了大量的精力、財力，想方設(shè)法拓寬補(bǔ)充耕地渠道，但因圍涂造地工程周期較長，長期大規(guī)模圍墾對海洋的生態(tài)資源會造成較大影響；低丘緩坡開發(fā)也涉及生態(tài)環(huán)境保護(hù)、林業(yè)部門政策等諸多因素限制，且開發(fā)空間日益狹小。實(shí)事求是講，各地補(bǔ)充耕地的質(zhì)量確實(shí)不高（從衢州、麗水等地買來的占補(bǔ)平衡指標(biāo)都是坡耕地，質(zhì)量更差），離“占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)、占水補(bǔ)水”耕地質(zhì)量占補(bǔ)平衡還有很大差距。

4.征地矛盾突出，維權(quán)維穩(wěn)壓力增大

從當(dāng)前的信訪情況看，隨著群眾對征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的期望值日益提高，征地矛盾越發(fā)突出，群眾和媒體、網(wǎng)絡(luò)高度關(guān)注征地問題。一些地方對切實(shí)維護(hù)農(nóng)民權(quán)益認(rèn)識不足，工作程序流于形式，沒有充分聽取群眾意見，搞行政命令的手段強(qiáng)迫農(nóng)民征地。征地告知不到位、相關(guān)政策不落實(shí)、補(bǔ)償分配不公平等情況時有發(fā)生，群眾對征地產(chǎn)生抵觸情緒，甚至是對抗。

二、努力為城鄉(xiāng)一體化發(fā)展提供國土資源要素保障

下一步，寧波市國土資源部門要緊緊圍繞市委、市政府“加快城鄉(xiāng)一體化發(fā)展”的總體部署，積極做好拓空間、促發(fā)展、守紅線和保民生工作，進(jìn)一步優(yōu)化城鄉(xiāng)建設(shè)用地布局，促進(jìn)耕地保護(hù)和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)，努力推進(jìn)“三農(nóng)”發(fā)展和保障城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。

1.注重頂層設(shè)計(jì)，加強(qiáng)國土規(guī)劃空間謀劃

一是要集全市之力、匯全市之智編制寧波市中長期國土規(guī)劃，科學(xué)設(shè)置國土開發(fā)強(qiáng)度，明確區(qū)域資源承載能力。要站在市(區(qū))長的高度，提出國土保護(hù)、開發(fā)和節(jié)約集約利用的戰(zhàn)略措施，為全市城鄉(xiāng)一體化發(fā)展各項(xiàng)規(guī)劃的編制提供重要的技術(shù)支撐。二是做好規(guī)劃修改工作。今年是規(guī)劃修改年，各地要積極推進(jìn)土地利用總體規(guī)劃整體修改，統(tǒng)籌考慮縣域內(nèi)剩余土地利用規(guī)劃空間，優(yōu)化城鄉(xiāng)建設(shè)用地空間布局，努力為城鄉(xiāng)一體化發(fā)展項(xiàng)目用地創(chuàng)造條件。三是積極探索“多規(guī)融合”。充分利用土地利用總體規(guī)劃整體修改和城市總體規(guī)劃修改契機(jī)，加強(qiáng)各類空間規(guī)劃的統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)，探索國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃和生態(tài)保護(hù)規(guī)劃等“多規(guī)融合”，不斷增強(qiáng)規(guī)劃的可操作性。

2.加大扶持力度，扎實(shí)推進(jìn)“增減掛鉤”

這項(xiàng)工作是促進(jìn)城鄉(xiāng)土地布局和結(jié)構(gòu)優(yōu)化的有力抓手，是促進(jìn)城鄉(xiāng)資源要素合理流動的重要舉措。由于各種原因，前段時間推進(jìn)確實(shí)有點(diǎn)難。今年年初，市委下發(fā)了《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的若干意見》（甬黨發(fā)〔2014〕3號），全市計(jì)劃選擇30個左右鄉(xiāng)鎮(zhèn)先行試點(diǎn)。要統(tǒng)籌考慮空間布局和產(chǎn)業(yè)布局關(guān)系，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)農(nóng)田保護(hù)、建設(shè)開發(fā)和生態(tài)環(huán)境關(guān)系，做到保護(hù)與開發(fā)利用相結(jié)合，優(yōu)空間與調(diào)結(jié)構(gòu)、促轉(zhuǎn)型相結(jié)合，要加強(qiáng)政策創(chuàng)新扶持。一是加大規(guī)劃方面支持力度，為當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施、社會公建、民生保障以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展重點(diǎn)項(xiàng)目落地創(chuàng)造條件。二是加大計(jì)劃方面支持力度，可以對城鄉(xiāng)一體化發(fā)展項(xiàng)目在安排市統(tǒng)籌計(jì)劃指標(biāo)時適當(dāng)予以“傾斜”。三是加大資金方面支持力度，整合相關(guān)涉農(nóng)資金，集中使用，發(fā)揮資金的疊加效應(yīng)和規(guī)模效益。與此同時，要進(jìn)一步加大推進(jìn)力度，爭取早日出成果。

3.強(qiáng)化耕地保護(hù)，堅(jiān)持?jǐn)?shù)量質(zhì)量并重

當(dāng)前，中央領(lǐng)導(dǎo)高度重視耕地保護(hù)工作，重視的程度可謂是前所未有。在耕地保護(hù)工作中，習(xí)近平總書記就全國面臨的一些現(xiàn)狀提出了嚴(yán)厲的批評。寧波市各地的耕保紅線也面臨著嚴(yán)峻的考驗(yàn)，尤其是個別區(qū)即將觸及根本底線，迫使我們要把守紅線擺上重要議事日程。一方面，要堅(jiān)持推進(jìn)有序流轉(zhuǎn)促保護(hù)。推進(jìn)農(nóng)村土地有序流轉(zhuǎn)，既可以解決土地資源的規(guī)?；图s化利用問題，又可以解決耕地的拋荒問題，是保護(hù)耕地資源的有效手段。要結(jié)合糧食功能區(qū)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)建設(shè)，促進(jìn)耕地流轉(zhuǎn)和土地規(guī)模經(jīng)營，提高土地產(chǎn)出效益。另一方面，要堅(jiān)持管控提升促保護(hù)。強(qiáng)化規(guī)劃剛性，通過新一輪規(guī)劃的實(shí)施、永久基本農(nóng)田劃定、落實(shí)耕地保護(hù)責(zé)任制等措施，對耕地實(shí)行嚴(yán)格管控。管控重點(diǎn)要從對具體空間位置的管控調(diào)整到對總量、規(guī)模的管控上來，通過建設(shè)旱澇保收的高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田、建設(shè)糧食功能區(qū)等措施，進(jìn)一步提高耕地質(zhì)量和產(chǎn)出效益。此外，要在全市范圍內(nèi)探索建立耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，市、縣兩級共同拿出一定數(shù)量的資金專項(xiàng)用于高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田以及糧食功能區(qū)等優(yōu)質(zhì)耕地的保護(hù)工作。

4.服務(wù)保障民生，大力構(gòu)建和諧社會

服務(wù)保障民生，確保農(nóng)民安居樂業(yè)有保障，是城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的重要落腳點(diǎn)。一是維權(quán)，農(nóng)民土地權(quán)益的維護(hù)是今年中央農(nóng)村工作會議的重要內(nèi)容之一，要加快推進(jìn)農(nóng)村集體各類土地的所有權(quán)確權(quán)登記頒證，落實(shí)包括農(nóng)民宅基地在內(nèi)的農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)登記頒證工作，賦予農(nóng)民合法有據(jù)的權(quán)利保障。同時，黨的十八大和十八屆三中全會都三令五申“切實(shí)維護(hù)失地農(nóng)民權(quán)益”，各地要高度重視征地拆遷管理，依法保護(hù)被征地農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，認(rèn)真落實(shí)失地農(nóng)民后續(xù)保障措施，嚴(yán)格按照新調(diào)整后的征地區(qū)片綜合價實(shí)施補(bǔ)償，確保被征地農(nóng)民生活水平不降低、長遠(yuǎn)生計(jì)有保障。二是維穩(wěn)，要切實(shí)加強(qiáng)信訪工作。堅(jiān)持依法行政，注重從源頭上預(yù)防和減少信訪問題發(fā)生。加大信訪積案化解工作力度。同時，近期“臺風(fēng)”“暴雨”天氣將增多，要切實(shí)加強(qiáng)地質(zhì)災(zāi)害防治。加強(qiáng)隱患排查、預(yù)報預(yù)警、群測群防，突出搬遷避讓和臨災(zāi)避險，提高防災(zāi)水平。三是優(yōu)先，作為當(dāng)前國土工作的重點(diǎn)之一，要開辟城鄉(xiāng)一體化發(fā)展用地報批綠色通道等方式，不斷提高服務(wù)質(zhì)量和工作效率。同時，要抓好新農(nóng)村建設(shè)及農(nóng)房兩改等用地保障工作，加強(qiáng)研究和幫助解決“地從哪里來”“錢從哪里來”等難題，努力提高群眾滿意度。