富陽市國土資源局 陳雙蘭

關(guān)于村級“兩公”用地問題的調(diào)研報告
----以富陽市為例

富陽市國土資源局 陳雙蘭

富陽“八山半水半分田”，市域面積1831平方公里，人口65.4萬，轄5個街道、13個鎮(zhèn)、6個鄉(xiāng)、276個行政村。近年來，隨著新農(nóng)村建設(shè)步伐的加快，村莊建設(shè)日益完善，尤其是公共設(shè)施、公益事業(yè)建設(shè)（以下簡稱“兩公”）的開展，不僅促進(jìn)了“美麗鄉(xiāng)村”建設(shè)，而且為村民的生產(chǎn)生活提供了極大的便利，受到了基層群眾的廣泛好評。但與此同時，各部門之間的政策交叉，項目用地考慮的欠缺，導(dǎo)致“兩公”用地多頭管理，違法或違規(guī)用地案件居高不下。以富陽市為例，2008-2013年富陽市農(nóng)村集體建設(shè)違法用地調(diào)查處理數(shù)據(jù)顯示，近5年全市農(nóng)村集體“兩公”違法用地項目共78宗，違法占地面積為463.6畝，雖然從2008年的28宗逐年下降到2013年的6宗，但是違法違規(guī)現(xiàn)象未能得到有效遏制。因“兩公”用地被追究黨政紀(jì)處分的人員達(dá)15人之多，甚至在一定程度上影響到黨群、政群、干群關(guān)系和其他工作的推進(jìn)。因此，如何規(guī)范管理“兩公”用地，是擺在各級黨委、政府和國土資源部門面前急需重視的課題。帶著問題，今年9月，富陽市國土資源局結(jié)合黨的群眾路線教育實踐活動，組成調(diào)研組，由各國土資源所分赴所轄范圍內(nèi)的行政村開展“兩公”用地使用現(xiàn)狀專題調(diào)研，并與組織、紀(jì)檢、民政、衛(wèi)生、體育等部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村進(jìn)行座談交流，共同研究探討解決辦法。

一、當(dāng)前農(nóng)村村級“兩公”用地使用現(xiàn)狀

1.“兩公”建設(shè)用地成為普遍現(xiàn)象

根據(jù)部分國土資源所調(diào)查情況來看，目前“兩公”用地主要集中在建設(shè)村委辦公樓、老年活動中心、服務(wù)中心、燈光球場、健身場地及其他公益事業(yè)、公共設(shè)施用地等方面。一是城區(qū)國土資源所調(diào)查情況（轄富春、春江、東洲、鹿山4個街道）。共有撤村進(jìn)社的社區(qū)9個，村45個，初步統(tǒng)計有“兩公”總面積424.5畝，村均7.86畝。其中審批面積76.5畝，未審批面積348畝，未審批率為82%。二是新登國土資源所調(diào)查情況（轄新登、胥口、淥渚、永昌四個鄉(xiāng)鎮(zhèn)）。轄區(qū)有62個村、4個社區(qū)，農(nóng)戶27576戶，人口11.3萬，其中農(nóng)村戶籍8.5萬戶。農(nóng)村集體建設(shè)用地總面積為8279.4畝，其中居民點(diǎn)用地6345畝，村內(nèi)道路用地658畝，村辦企業(yè)用地1042畝，其中所轄區(qū)共有各類型的“兩公”設(shè)施45宗，占用土地面積234畝。三是青云國土資源所調(diào)查情況（轄銀湖街道、春建、新桐三個街道、鄉(xiāng)）。共有35個村，建成公共設(shè)施38個，涉及用地106.5畝；公益事業(yè)用地537.175畝（含籃球場、風(fēng)情小鎮(zhèn)、健身場地、老年活動中心、養(yǎng)老院、生態(tài)公墓）。

2.“兩公”用地確權(quán)登記發(fā)證比例不高

根據(jù)富陽市農(nóng)村村莊地籍調(diào)查統(tǒng)計，目前全市24個鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)集體土地面積1621.73平方公里，共完成4817宗村集體土地所有權(quán)的確權(quán)登記，完成4455宗集體土地所有權(quán)登記注冊，實際頒發(fā)集體土地所有權(quán)證書4455冊。經(jīng)初步調(diào)查，全市276個行政村有村集體建設(shè)用地1500畝左右，僅有66宗、面積325.93畝村委會或合作社的集體建設(shè)用地使用權(quán)登記在冊。

3.相關(guān)部門對村級“兩公”建設(shè)均有用地要求

一是組織部門牽頭開展的村級組織辦公場所建設(shè)。對確需整體新建或購建活動場所的，利用村集體閑置土地或存量土地，嚴(yán)格控制村活動場所的規(guī)模，原則上新建活動場所占地面積不超過280平方米，建筑面積不超過800平方米。二是紀(jì)檢監(jiān)察部門牽頭開展的便民服務(wù)中心建設(shè)。按照“場所固定、大小適宜、整潔明亮、方便群眾”的要求，加強(qiáng)場所規(guī)范化建設(shè)；村級便民服務(wù)中心面積原則上不少于50平方米。三是民政部門牽頭開展的生態(tài)公墓建設(shè)。根據(jù)《浙江省殯葬管理條例》等有關(guān)文件規(guī)定，骨灰公墓墓穴占地面積，單穴不得大于0.7平方米，雙穴不得大于1平方米。遺體公墓墓穴占地面積，單穴不得大于4平方米，雙穴不得大于6平方米。四是民政部門牽頭開展的居家養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)。以村為單位，全面實施“農(nóng)村村級老年福利服務(wù)星光計劃”(以下簡稱“農(nóng)村星光計劃”)，分為普通型、標(biāo)準(zhǔn)型、示范性三種類型，建筑面積基本要求分別為25-60平方米、60-120平方米、120平方米以上三種類型。五是衛(wèi)生部門牽頭開展的村級衛(wèi)生服務(wù)站點(diǎn)。按照規(guī)定，村級衛(wèi)生服務(wù)站、點(diǎn)面積基本分別要求為150平方米、60平方米。目前全市現(xiàn)規(guī)劃180個政府辦村級衛(wèi)生服務(wù)站點(diǎn)（包括156個站，24個村衛(wèi)生室），其他的村衛(wèi)生室屬集體或個體（民營）性質(zhì)，全市有300多個。六是體育部門牽頭開展的全民健身廣場、中心村體育休閑公園建設(shè)。中心村全民健身廣場面積不少于5000平方米，適合不同年齡人群開展健身活動；建在中心村內(nèi)的生態(tài)體育公園，應(yīng)建有一個1000平方米以上水泥（或大理石）健身廣場、一條200米以上的健身步道(寬度不少于1.2米)等。此外還有文廣新局文化示范綜合文化站、文化示范村、農(nóng)家書屋建設(shè)等。

二、村級“兩公”用地存在的主要問題和困難

1.部門之間欠缺統(tǒng)籌規(guī)劃

一些項目政府在立項實施前未考慮土地要素，存在著資金、項目進(jìn)度要求等問題。比較典型的有村級燈光籃球場項目，因每年政府有關(guān)部門都會下達(dá)計劃和資金，但未考慮土地要素是否能及時供應(yīng)，所以導(dǎo)致各村的籃球場基本為違法用地。類似情況的還有最近幾年推行的健身場地建設(shè)，很多健身場地因未報批形成違法用地。加上村級“兩公”事業(yè)涉及的分管線多，部門各管一攤，缺乏有效的統(tǒng)籌規(guī)劃，布點(diǎn)分散，各村為爭取補(bǔ)助，促進(jìn)村集體公益事業(yè)的發(fā)展，盲目先建，無具體的建設(shè)規(guī)劃、計劃。

2.用地指標(biāo)少難滿足需求

由于大部分新增建設(shè)用地指標(biāo)用于產(chǎn)業(yè)類項目用地，盡管全省要求每年將新增建設(shè)用地指標(biāo)的10%用于新農(nóng)村建設(shè)，但主要是考慮農(nóng)民建房需求，實際上很難滿足用地需求。以村級道路為例，往往是一條路就可以占掉一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)全年的用地指標(biāo)。即使有的行政村想依法審批，因沒有用地指標(biāo)而無奈造成違法用地。鄉(xiāng)鎮(zhèn)用地指標(biāo)少，部分“兩公”用地面積大，安排指標(biāo)也不現(xiàn)實。加上鎮(zhèn)村兩級領(lǐng)導(dǎo)對“兩公”用地的情況認(rèn)識也不夠到位，認(rèn)為公建項目違法不同于其他項目，把更多的用地指標(biāo)用于興辦工業(yè)增加稅收和農(nóng)民建房來保持穩(wěn)定，但很少會考慮把指標(biāo)留給“兩公”用地。

3.用地手續(xù)辦理繁

目前進(jìn)行公共設(shè)施項目建設(shè)時，按規(guī)定程序都必須經(jīng)發(fā)改立項，但大部分村都在沒有獲得用地審批的情況下，就擅自占用土地進(jìn)行開工建設(shè)。有的僅有分管部門的審批手續(xù)，缺合法用地手續(xù)；加上辦理用地審批需要提供大量的資料，手續(xù)比較繁瑣，正常辦理周期比較長。而各條分管線對村級“兩公”事業(yè)均有考核，要求在一定時間內(nèi)完成，不完成的，不能獲得政府補(bǔ)助，促使村集體未批先建情況發(fā)生；還有一些村級集體組織法律意識淡薄，認(rèn)為對公益事業(yè)是涉及老百姓集體利益，政府部門不會干預(yù)；面對衛(wèi)星遙感、信訪等，可以集體名義、集體擔(dān)責(zé)的方式應(yīng)付過去；部分村干部甚至認(rèn)為公益事業(yè)是不需要用地指標(biāo)的，導(dǎo)致合法用地概率非常之低。據(jù)2008-2013年全市農(nóng)村集體建設(shè)違法用地調(diào)查處理數(shù)據(jù)顯示，2008年以來辦理用地手續(xù)的全市不超過20宗“兩公”用地，僅新登國土資源所轄區(qū)4個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，6年共辦理“兩公”用地手續(xù)項目2宗，涉及報批土地5.43畝。同時，國土政策與實際情況也存在脫節(jié)，如村級水利建設(shè)、村級生態(tài)公墓等項目，國土部門要求同樣辦理項目用地手續(xù)，一些項目沒有用水泥硬化或者硬化率較低，但在今年的衛(wèi)片執(zhí)法也會被列入違法用地，也是導(dǎo)致違法發(fā)生的因素之一。還有一些村級道路違法，考慮到現(xiàn)有的交通工具、大型的農(nóng)機(jī)具進(jìn)去都需要6米以上道路，村級道路的寬度一般在6.5米至12米(不包括不足6.5米的農(nóng)村基耕路)，通常是一立項未取得任何用地手續(xù)就開始施工，往往會被衛(wèi)星遙感監(jiān)測到。

4.違法行為查處難

既然是違法或者是違規(guī)用地，國土資源行政執(zhí)法部門不依法查處是瀆職、失職，依法查處又傷了基層干部群眾的心，國土資源行政執(zhí)法部門深處左右為難的境地。加上“兩公”違法用地在實際查處中比較困難，不配合的現(xiàn)象時有發(fā)生。很多村干部認(rèn)為村集體的事，出力沒關(guān)系，但要自己因此受處分就不同意，給國土立案查處帶來了難度。一些因違法用地被立案查處，影響干群關(guān)系。如永昌鎮(zhèn)某村投入300余萬元建設(shè)的村居家養(yǎng)老中心，但因違法用地于2013年度衛(wèi)片執(zhí)法檢查立案查處，罰款高達(dá)22萬余元。

5.“兩公”用地后期補(bǔ)辦較難

以湖源鄉(xiāng)新綠村的公寓房為例，當(dāng)初建房的時候沒有辦理任何用地手續(xù)，存在“兩規(guī)”不符的問題，通過市政府召開協(xié)調(diào)會議，規(guī)劃進(jìn)行了調(diào)整，規(guī)劃調(diào)整好后，按照程序?qū)`法用地進(jìn)行處罰，村集體又拿不出處罰款，因此到現(xiàn)在還未辦理好相關(guān)手續(xù)。

6.用地利用率低且浪費(fèi)嚴(yán)重

在近幾年的發(fā)展建設(shè)中，一些村級“兩公”用地存在著利用效率不高的情況，特別是一些項目為了追求補(bǔ)助款，一擁而上，雖然線上補(bǔ)助款到位了，但實際使用效率不高。如新登鎮(zhèn)某村，所建村級辦公大樓占地達(dá)5畝多，建筑面積達(dá)2000多平方米，村干部僅10余人，辦公用房閑置率非常高。還有一些因違法用地導(dǎo)致在辦理項目立項審批中無法辦理營業(yè)執(zhí)照，上級補(bǔ)助款也沒法落實，無法進(jìn)行裝修運(yùn)作，變成了爛尾樓。

三、進(jìn)一步規(guī)范管理“兩公”用地的意見建議

村級“兩公”事業(yè)是為了滿足基層群眾日益增長的文化生活需求而開展的項目用地建設(shè)，是群眾拍手稱快的民心工程、民生工程，其用地是客觀需求，在政策取向上是應(yīng)以鼓勵為主，但對用地中存在的問題同樣不可忽視，政府及相關(guān)職能部門應(yīng)高度重視，切實履行職能職責(zé)，取信于民，采取有力措施，加強(qiáng)管理，注意疏導(dǎo)與監(jiān)管齊下，減少或杜絕違法用地行為。鑒于其特殊性和復(fù)雜性，提出如下意見建議。

1.整合相關(guān)政策，實行總量控制

調(diào)查中我們發(fā)現(xiàn)各部門在制訂有關(guān)“兩公”項目建設(shè)中，對合理用地行為考慮不夠周全，甚至部門之間政策交叉。建議上升至市級層面，組織紀(jì)檢、組織、民政、衛(wèi)生、體育等涉及村級“兩公”用地的牽頭部門進(jìn)行政策類調(diào)研，整合各部門政策，明確村級項目用地標(biāo)準(zhǔn)，對村級的用地實行總量規(guī)模管理機(jī)制，便于基層在管理中掌握。如以服務(wù)人口數(shù)量2000人為基數(shù)，劃分不同用地標(biāo)準(zhǔn)，確定“兩公”用地的總量，以不突破總量為基礎(chǔ)，開展各類項目建設(shè)。平原3000平方米以內(nèi)人口相對集中、村級分類服務(wù)站不超出人均1平方米；公共活動面積人均2平方米以內(nèi)；超過3000平方米人口相對集中、村級分類服務(wù)站不超出人均1.3平方米；公共活動面積人均2.2平方米。在項目立項前期，要求進(jìn)行土地預(yù)審，明確需辦理手續(xù)，為各分管線立項提供依據(jù)；國土部門加大對項目立項的參與度，對不符合用地條件的項目從立項源頭進(jìn)行控制。

2.合理編制規(guī)劃，優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)

要充分發(fā)揮規(guī)劃的控制和引導(dǎo)作用，堅持從實際出發(fā)，因地制宜，統(tǒng)籌合理安排城鄉(xiāng)建設(shè)用地和其他土地資源，整合優(yōu)化農(nóng)村“兩公”建設(shè)用地的布局。建議全市在農(nóng)村村莊數(shù)字地籍調(diào)查的成果基礎(chǔ)上，科學(xué)編制農(nóng)村“兩公”建設(shè)規(guī)劃。同時，由村級根據(jù)村集體實際情況，編制計劃，統(tǒng)一規(guī)劃，根據(jù)土地規(guī)劃情況、用地報批等客觀實際情況，綜合考慮、統(tǒng)一安排、協(xié)調(diào)使用，當(dāng)?shù)卣訌?qiáng)協(xié)調(diào)、指導(dǎo)。對辦理用地手續(xù)等當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)政府牽頭綜合協(xié)調(diào)各部門，幫助村集體辦理相關(guān)審批手續(xù)。同時，要嚴(yán)格按照《國務(wù)院辦公廳關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》（國辦發(fā)〔2007〕71號）的有關(guān)規(guī)定，嚴(yán)格界定和控制鎮(zhèn)村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)、農(nóng)村村民住宅等用地的范圍和規(guī)模，并納入土地利用年度計劃管理。

3.簡化辦理手續(xù)，強(qiáng)化執(zhí)法管理

既要疏通審批、管理渠道，切實解決好群眾的生產(chǎn)生活困難，滿足“兩公”建設(shè)用地要求，又要對審批、管理工作正常運(yùn)行后的違法用地行為，按照有法必依，違法必究的方針給予堅決打擊。一是強(qiáng)化審批管理。在村莊用地逐年減少或保持平衡的情況下，建議可以突破用地報批繁瑣手續(xù)，在發(fā)改立項的前提下，參照農(nóng)民建房管理政策，予以直接辦理用地手續(xù)的差別化管理，簡化用地手續(xù)審批流程。尤其是對一些占用村內(nèi)空閑地或?qū)嵤叭囊徊稹辈鸷笸恋氐模M量簡化手續(xù)，將審批權(quán)限下放至鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），行政主管部門備案。凡鎮(zhèn)村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)需使用集體土地的，必須依法辦理規(guī)劃建設(shè)許可和立項審批手續(xù)（建議村級生態(tài)公墓、未硬化的水利工程等項目可以考慮不辦理用地手續(xù)，國土部門審核后把握政策即可。經(jīng)審核確需辦理用地手續(xù)的上述項目必須依法辦理）。二是強(qiáng)化政策管理。對村級組織“兩公”項目，建議各線主管部門必須要增強(qiáng)合法用地的概念，在沒有辦理用地手續(xù)的情況下要實行綜合管控，未經(jīng)批準(zhǔn)的項目，財政資金一律不得撥付，用電、用水等部門要對項目進(jìn)行前置審批。三是強(qiáng)化執(zhí)法管理。要進(jìn)一步加強(qiáng)與公安部門的協(xié)調(diào)與配合，推動國土、公安、紀(jì)委等部門聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制，共同查處、處理土地違法違規(guī)案件，不斷加大對土地違法違規(guī)行為的震懾力及處理力度，有效制止各類違法行為。加大巡查和處罰力度，對未辦理用地手續(xù)的公共設(shè)施、公益事業(yè)堅決處罰、拆除到位。

4.加大宣傳力度，營造良好氛圍

國土是一個特殊的部門，雙重管理的體制，多重政策的復(fù)雜，多樣身份的服務(wù)對象，宣傳好國土資源管理政策，尤其是加強(qiáng)讓社會各界理解和支持國土資源工作，是擺在基層國土宣傳工作的重要課題。建議組織開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村干部培訓(xùn)班，適時開展宣傳活動，加深對國土資源管理法律法規(guī)知識的理解和掌握；將集體用地管理、審批手續(xù)辦理等相關(guān)政策宣傳貫徹到基層領(lǐng)導(dǎo)干部中去。

5.把握政策，分類妥善解決歷史遺留問題

對歷史遺留的未經(jīng)審批的“兩公”用地要妥善處理。建議參考《浙江省人民政府辦公廳關(guān)于加快推進(jìn)全省農(nóng)村宅基地確權(quán)登記發(fā)證工作的意見》（浙政辦發(fā)〔2014〕73號）、《浙江省人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)省國土資源廳關(guān)于切實加強(qiáng)三改一拆”行動中違法用地建筑拆除和土地利用工作指導(dǎo)意見的通知》（浙政辦發(fā)〔2013〕105號）等文件精神，對1982年2月13日實施《村鎮(zhèn)建房用地管理條例》前、中、后三類“兩公”用地，由相關(guān)部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村集體出具證明，針對不同時段的“兩公”用地項目進(jìn)行補(bǔ)辦手續(xù)。補(bǔ)辦手續(xù)時地類認(rèn)定以2009年12月31日為節(jié)點(diǎn)，之前建造的地類按土地利用現(xiàn)狀認(rèn)定，之后建造的按違法占用前的地類認(rèn)定。補(bǔ)辦用地手續(xù)后向國土部門申請確權(quán)登記。

6.發(fā)揮村民自治作用，積極盤活閑置用地

發(fā)揮村民自治、民主管理作用，通過街道、部門的配合，滿足“兩公”用地合理需求。同時，結(jié)合“三改一拆”工作，鼓勵經(jīng)濟(jì)強(qiáng)村兼并周邊弱村，對已合并村一些公益用地要根據(jù)規(guī)劃，宜耕則耕、宜建則建，最大限度地減少農(nóng)村土地閑置、浪費(fèi)及低效利用等問題，進(jìn)一步提高挖潛改造、調(diào)整盤活存量建設(shè)用地的力度，提高土地的利用效率，改善當(dāng)?shù)厝罕姷纳a(chǎn)生活條件。