論我國環(huán)境法治實(shí)現(xiàn)之路徑選擇——以正當(dāng)行政程序?yàn)橹匦?/h1>
2014-09-20 13:02:39謝海波
法學(xué)論壇 2014年3期
謝海波
(上海交通大學(xué) 凱原法學(xué)院，上海 200240)
論我國環(huán)境法治實(shí)現(xiàn)之路徑選擇——以正當(dāng)行政程序?yàn)橹匦?/p>
謝海波
(上海交通大學(xué) 凱原法學(xué)院，上海 200240)
生態(tài)文明建設(shè)離不開環(huán)境法治發(fā)展。環(huán)境問題上“政府失靈”所導(dǎo)致政府環(huán)境行政決策權(quán)濫用和環(huán)境公眾參與權(quán)利保障缺失是造成環(huán)境法治困境的癥結(jié)所在。利用“權(quán)利制約權(quán)力”路徑，通過確立公民環(huán)境權(quán)解決“政府失靈”行不通；利用“權(quán)力制約權(quán)力”路徑亦有困難，發(fā)展“程序上環(huán)境權(quán)”理論來解決，在理論上仍受質(zhì)疑。環(huán)境程序法治是衡量一個國家環(huán)境法治程度的重要標(biāo)志。環(huán)境程序法治實(shí)質(zhì)上是正當(dāng)程序之治?！罢?dāng)行政程序”是實(shí)現(xiàn)環(huán)境法治的較好路徑。正當(dāng)行政程序在環(huán)境法治中具有權(quán)力控制和權(quán)利保障的功能。因此，在環(huán)境法治建設(shè)中應(yīng)當(dāng)認(rèn)真對待正當(dāng)行政程序。
環(huán)境法治；正當(dāng)行政程序；路徑選擇；環(huán)境保護(hù)
一、問題的提出
中共十七屆四中全會公報(bào)首次提出“生態(tài)文明建設(shè)”，并將之提升為與經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)并列的戰(zhàn)略高度，生態(tài)文明建設(shè)成為“五位一體”建設(shè)目標(biāo)的重要組成部分。中共十八大報(bào)告指出，“建設(shè)生態(tài)文明，建設(shè)美麗中國，實(shí)現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展。生態(tài)文明建設(shè)已經(jīng)成為我國黨和政府的重要奮斗目標(biāo)?！比欢?，生態(tài)文明的建設(shè)離不開環(huán)境法治的發(fā)展。中國環(huán)境法治的發(fā)展，盡管30多年來已經(jīng)取得了巨大的成就，但仍未能取得成功且任重道遠(yuǎn)。*參見汪勁：《中國環(huán)境法治30年：回顧與反思》，載《中國地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會科學(xué)版)》2009年第5期。據(jù)環(huán)境保護(hù)部官員的統(tǒng)計(jì)，中國自1996年以來，環(huán)境群體性事件一直保持年均29%的增速，2012年中國環(huán)境重大事件增長120%。*原環(huán)境保護(hù)部政策法規(guī)司司長楊朝飛在第十一屆全國人大常委會專題講座時(shí)所做的報(bào)告中提到。http://money.163.com/12/1027/02/8EPP4IHP00253B0H.html。最后訪問日期：2014年1月26日。環(huán)境群體性事件反映出我國環(huán)境法治建設(shè)仍存在很多問題，原因是多方面的。學(xué)界和實(shí)務(wù)界已經(jīng)認(rèn)識到環(huán)境問題上“政府失靈”導(dǎo)致環(huán)境行政權(quán)濫用或者不作為、*參見王曦：《論規(guī)范和制約有關(guān)環(huán)境的政府決策之必要性》，載《法學(xué)評論》2013年第2期。政府環(huán)境信息不公開、環(huán)境行政決策缺乏公眾參與等問題已成為環(huán)境法治難以實(shí)現(xiàn)的主要癥結(jié)所在。*同②。如何化解環(huán)境法治發(fā)展的癥結(jié)？中共十八大報(bào)告提出運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定能力。就環(huán)境保護(hù)而言，運(yùn)用什么樣的法治思維和法治方式，規(guī)范和制約政府行使環(huán)境行政權(quán)力、保障公眾參與環(huán)境保護(hù)權(quán)利是一個需要迫切回答的問題。法治道路有兩種模式，即實(shí)體法治和程序法治。程序思維和程序法治是最重要的法治思維和法治方式之一。程序具有限制恣意、反思性整合、理性選擇的保證、“作繭自縛”的效應(yīng)等作用。*參見季衛(wèi)東：《法律程序的意義——對中國法制建設(shè)的另一種思考》，載《中國社會科學(xué)》1993年第1期。程序決定了法治與恣意的人治之間的基本區(qū)別。環(huán)境程序法治是衡量一個國家環(huán)境法治程度的重要標(biāo)志。與實(shí)體法治相比較，程序法治是一種更高層次的法治模式，更強(qiáng)調(diào)個體的價(jià)值、尊嚴(yán)和權(quán)利，更具有理性和公正的內(nèi)涵。*參見薛剛凌：《論實(shí)體法治與程序法治》，載《法制日報(bào)》2007年3月11日。環(huán)境程序法治實(shí)質(zhì)上是環(huán)境法律的正當(dāng)行政程序之治。當(dāng)前我國環(huán)境法學(xué)界在討論環(huán)境法治路徑的選擇方面較多地關(guān)注實(shí)體法治，從實(shí)體視角來研究環(huán)境法治問題。本文試圖分析我國環(huán)境法治實(shí)現(xiàn)的各種路徑，探討程序法治及其正當(dāng)行政程序?qū)σ?guī)范與制約政府依法行使行政權(quán)、保障公眾參與環(huán)境保護(hù)的權(quán)利的作用和對我國環(huán)境法治建設(shè)可能的貢獻(xiàn)。
二、環(huán)境法治實(shí)現(xiàn)之兩種可能路徑分析
從某種意義上說，環(huán)境法的目的是賦予公民環(huán)境權(quán)利，約束政府權(quán)力，實(shí)現(xiàn)環(huán)境法治。實(shí)現(xiàn)環(huán)境法治目標(biāo)的路徑主要有兩個：其一，實(shí)體法治。實(shí)體法治重視實(shí)體法律制度的建設(shè)，是通過預(yù)先進(jìn)行權(quán)利義務(wù)的配置、利益的安排來建構(gòu)一種法律秩序。其核心是賦予公民環(huán)境權(quán)利，制約政府環(huán)境行政權(quán)力。其實(shí)現(xiàn)的方式主要是通過“權(quán)利制約權(quán)力”，即公民實(shí)體性環(huán)境權(quán)制約行政權(quán)。“權(quán)力制約權(quán)力”是指通過立法權(quán)制約行政權(quán)，通過司法權(quán)制約行政權(quán)。其二，程序法治。程序法治是通過程序法律制度來建構(gòu)一種法律秩序。其實(shí)現(xiàn)的方式主要是通過“程序制約權(quán)力?！边@里的程序主要是指正當(dāng)行政程序，另外，程序還涉及所謂的公眾的“程序性環(huán)境權(quán)”問題。
(一)環(huán)境實(shí)體法治路徑的展開
環(huán)境法治中的實(shí)體法治路徑主要指重視環(huán)境實(shí)體法律制度的建設(shè)，通過設(shè)立公民環(huán)境權(quán)和授予國家環(huán)境管理權(quán)的權(quán)利義務(wù)配置以及國家有關(guān)環(huán)境保護(hù)權(quán)力之間的制約來構(gòu)建環(huán)境法律秩序。這種配置和制約又通過“權(quán)利制約權(quán)力”和“權(quán)力制約權(quán)力”兩大“以法制權(quán)”模式的調(diào)整而達(dá)到權(quán)利義務(wù)的平衡。
1、權(quán)利制約權(quán)力之路徑。環(huán)境實(shí)體法治下的“權(quán)利制約權(quán)力”路徑是否可以在環(huán)境保護(hù)問題上，約束政府行政決策權(quán)的濫用呢？答案是肯定的。根據(jù)“權(quán)利制約權(quán)力”的法理，“權(quán)利乃國家權(quán)力止步之處”?！皺?quán)利制約權(quán)力”理論認(rèn)為，如果公民權(quán)利與國家權(quán)力關(guān)系配置合理，公民權(quán)利便可以起到一種約束和遏制國家權(quán)力濫用的作用。這種作用表現(xiàn)在權(quán)利的設(shè)定為權(quán)力行使范圍劃定邊界，政府權(quán)力不得逾越其界限而侵入公民的權(quán)利領(lǐng)域。從而，公民的權(quán)利對于政府濫用權(quán)力起著一種阻礙與制約的作用。*參見侯健：《三種權(quán)力制約機(jī)制及其比較》，載《復(fù)旦學(xué)報(bào)(社會科學(xué)版)》2001年第3期。就環(huán)境法治而言，賦予公民環(huán)境權(quán)的憲法基本權(quán)利地位以防止政府行政權(quán)力的侵入就是該路徑的核心。公民環(huán)境權(quán)是指公民有享有良好適宜的自然環(huán)境的權(quán)利。*參見蔡守秋：《環(huán)境權(quán)初探》，載《中國社會科學(xué)》1982年第3期。公民環(huán)境權(quán)在有關(guān)國際法律文件和許多國家的憲法中獲得承認(rèn)。1972年聯(lián)合國《人類環(huán)境宣言》第1條莊嚴(yán)宣告：“人類有權(quán)在一種能夠過尊嚴(yán)的和福利的生活環(huán)境中，享有自由、平等和充足的生活條件的基本權(quán)利，并且負(fù)有保證和改善這一代和世世代代的環(huán)境莊嚴(yán)的責(zé)任?！睋?jù)統(tǒng)計(jì)，目前在憲法上規(guī)定了個人所享有的清潔、健康的環(huán)境的一般性權(quán)利的國家或地區(qū)有41個，在憲法中規(guī)定把保護(hù)和改善環(huán)境作為國家的目標(biāo)或義務(wù)的有62個。*參見[美]魏伊絲：《公平地對待未來人類：國際法、共同遺產(chǎn)與世代間衡平》，汪勁等譯，法律出版社2000年版，第294-298頁。其中，將公民環(huán)境權(quán)入憲的國家大多數(shù)是發(fā)展中國家。大多數(shù)發(fā)達(dá)國家并未在憲法中規(guī)定環(huán)境權(quán)條款，例如美國、日本、德國。公民環(huán)境權(quán)作為基本權(quán)利被寫入憲法具有重要意義，這主要源于憲法基本權(quán)利的效力。首先，對國家權(quán)力的效力，即公民可以利用公民環(huán)境權(quán)來限制和抵御國家權(quán)力可能帶來的環(huán)境侵害。其從宏觀上劃定國家權(quán)力的活動范圍，并以不同形式拘束國家權(quán)力的具體活動，例如，政府的開發(fā)活動以不侵害公民環(huán)境權(quán)為限。其次，對私人之間活動的效力。隨著社會發(fā)展，其他非權(quán)力主體可能對公民環(huán)境權(quán)造成侵害。作為基本權(quán)利的公民環(huán)境權(quán)，具有“客觀價(jià)值秩序”性質(zhì)，其對私法領(lǐng)域的活動具有指引和規(guī)范作用。例如，將民法中的過錯責(zé)任在環(huán)境侵權(quán)領(lǐng)域中發(fā)展為嚴(yán)格責(zé)任。
2、權(quán)力制約權(quán)力之路徑。環(huán)境實(shí)體法治中還涉及“權(quán)力制約權(quán)力”。孟德斯鳩在關(guān)于權(quán)力分立與制衡理論的經(jīng)典之作《論法的精神》中指出：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇到有界限的地方才休止?！薄耙乐篂E用權(quán)力，就必須以權(quán)力約束權(quán)力?！?[法]孟德斯鳩，《論法的精神(上冊)》，商務(wù)印書館1981年版，第243頁。就環(huán)境法治而言，國家將環(huán)境保護(hù)的權(quán)力主要通過賦予政府環(huán)境行政權(quán)來實(shí)現(xiàn)。環(huán)境行政權(quán)的濫用是環(huán)境法治的主要癥結(jié)所在。所以，這里的“權(quán)力制約權(quán)力”主要是指立法權(quán)和司法權(quán)對行政權(quán)的制約。
根據(jù)傳統(tǒng)行政法理論，立法權(quán)對政府行政權(quán)力的控制方式是明確授權(quán)行政行為的范圍，即通過國會立法建立行政機(jī)構(gòu)，并通過立法對法律所建立之行政機(jī)構(gòu)進(jìn)行相應(yīng)的授權(quán)。這種立法授權(quán)通常屬于事前控制行政行為，包括了授予行政權(quán)力和限制行政權(quán)力兩個方面：其一，授予行政權(quán)力。20世紀(jì)50年代以來世界經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，環(huán)境問題日益嚴(yán)重，環(huán)境運(yùn)動風(fēng)起云涌，各國政府不得不重視生態(tài)環(huán)境保護(hù)問題。各國立法機(jī)關(guān)進(jìn)行大量的環(huán)境立法，設(shè)立環(huán)境管理機(jī)構(gòu)，授予環(huán)境行政權(quán)，要求行政機(jī)關(guān)嚴(yán)格執(zhí)法。在美國，1969年制定《國家環(huán)境政策法》，成立了“國家環(huán)境質(zhì)量委員會”，并規(guī)定了該委員會的性質(zhì)、組成、職責(zé)等內(nèi)容。1970年7月，為適應(yīng)公眾對清潔環(huán)境日益增長的需求，美國總統(tǒng)尼克松發(fā)布了《1970年政府改組計(jì)劃第3號令》，把分散于農(nóng)業(yè)部、健康、教育和福利部(即今日的健康與保健部)、內(nèi)政部及原子能委員會、聯(lián)邦放射物管理委員會、環(huán)境質(zhì)量委員會等部門的環(huán)境保護(hù)職能集中在一起，成立了國家環(huán)保局。美國環(huán)保局代表聯(lián)邦政府全面負(fù)責(zé)環(huán)境管理，是各項(xiàng)環(huán)境法案的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，其宗旨是保護(hù)人類健康與環(huán)境。局長由總統(tǒng)提名，經(jīng)國會批準(zhǔn)生效，直接對總統(tǒng)負(fù)責(zé)。為滿足管理聯(lián)邦環(huán)境活動的需要，美國環(huán)保局規(guī)模龐大，獨(dú)立執(zhí)法，權(quán)威很高。*http://www.china.com.cn/tech/zhuanti/wyh/2008-02/04/content_9652112_5.htm，最后訪問日期：2014年1月26日。其二，通過立法限制政府的行政權(quán)。例如，《美國國家環(huán)境政策法》(美國法典第4333條)規(guī)定：“所有聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)均應(yīng)當(dāng)對其現(xiàn)有的法定職權(quán)、行政法規(guī)定以及各項(xiàng)現(xiàn)行政策和程序進(jìn)行一次清理，以確定其是否存在有妨害充分執(zhí)行本法宗旨和規(guī)定的任何缺陷或矛盾，并應(yīng)當(dāng)就清理結(jié)果在不遲于1971年7月1日以前，向總統(tǒng)報(bào)告其職權(quán)和各項(xiàng)政策符合本法所規(guī)定的意圖、宗旨和程序?！痹摋l規(guī)定體現(xiàn)了立法權(quán)對行政權(quán)的控制。國會通過該條規(guī)定對各聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)的行政權(quán)進(jìn)行調(diào)整，使各機(jī)構(gòu)的行政權(quán)符合國家環(huán)境政策法的目標(biāo)。
司法權(quán)對政府行政權(quán)力的控制方式是司法審查或行政訴訟，通常屬于對行政行為事后控制。這種方式主要依靠公民或者環(huán)保團(tuán)體發(fā)動，針對的是政府違法的行為，由法院對政府權(quán)力進(jìn)行糾正或控制。例如，在大陸法系國家中比較有特色的行政訴訟是德國的環(huán)境團(tuán)體行政公益訴訟制度。2002年修改的德國《聯(lián)邦自然保護(hù)法》規(guī)定了該制度。該制度主要是針對政府行政決定侵犯了環(huán)保團(tuán)體章程中表明的自然保護(hù)利益或者政府剝奪環(huán)保團(tuán)體的參與程序的機(jī)會。*參見陶建國：《德國環(huán)境行政公益訴訟制度及其對我國的啟示》，載《德國研究》2013年第2期。
在英美法中，就環(huán)境法治領(lǐng)域而言，通過司法權(quán)對行政權(quán)進(jìn)行制約主要體現(xiàn)在美國的環(huán)境公民訴訟制度以及司法審查。環(huán)境公民訴訟制度的目的是通過公民來督促企業(yè)守法、監(jiān)督政府執(zhí)法。它允許直接受到污染傷害的人，在政府不作為的情況下，通過訴訟揭發(fā)企業(yè)違反法定環(huán)保義務(wù)或者督促行政機(jī)關(guān)積極進(jìn)行環(huán)境執(zhí)法，以保護(hù)他們自己以及家人和社區(qū)的環(huán)保利益。*參見關(guān)麗：《美國的環(huán)境公民訴訟制度》，載《世界環(huán)境》2008年第1期。美國的《清潔空氣法》、《清潔水法》、《海洋保護(hù)、研究、庇護(hù)法》等15部法律規(guī)定了環(huán)境公民訴訟條款。公民訴訟針對的被告有兩類：一類是包括美國私人企業(yè)、美國政府以及各個政府機(jī)關(guān)在內(nèi)的污染源；另一類是以環(huán)境保護(hù)署署長為被告，針對的是在環(huán)境法律規(guī)定的非自由裁量權(quán)上失職的相關(guān)聯(lián)邦環(huán)境機(jī)構(gòu)。司法審查則是基于美國聯(lián)邦《憲法》第3條規(guī)定的三權(quán)分立制度中的“case-controversies limit”條款、1946年《行政程序法》中的司法審查規(guī)則和1969年《國家環(huán)境政策法》中的環(huán)境影響評價(jià)制度，在上述規(guī)則之下，聯(lián)邦政府應(yīng)當(dāng)充分考慮其擬議行動的環(huán)境影響，否則可能面臨提起司法審查的行政訴訟。因此，歐美國家都相當(dāng)?shù)刂匾暛h(huán)境行政訴訟制度，重視發(fā)揮司法權(quán)對行政權(quán)的制約作用。
(二) 環(huán)境程序法治路徑的展開
1、程序制約權(quán)力之路徑。程序法治是通過程序法律制度來建構(gòu)一種法律秩序。其實(shí)現(xiàn)的方式主要是通過“程序制約權(quán)力?！庇姓?quán)威學(xué)者威廉·韋德認(rèn)為：“程序不是次要的事情。隨著政府權(quán)力持續(xù)不斷地急劇增長，只有依靠程序公正，權(quán)力才可能變得讓人能容忍?！?[英]威廉·韋德：《行政法》，徐炳等譯，中國大百科全書出版社1997年版，第93頁。美國大法官弗蘭克弗特曾說，“自由的歷史基本上是奉行程序保障的歷史?！奔拘l(wèi)東先生從四個方面談程序的作用：對恣意的限制、理性選擇的保證、“作繭自縛”的效應(yīng)、反思性整合。*參見季衛(wèi)東：《程序的較論》，載《比較法研究》1993年第1期。而美國著名學(xué)者斯蒂芬·埃爾金在《新憲政論》一書中主張，通過完備和完善的程序設(shè)計(jì)來控制國家權(quán)力，為美好的社會設(shè)計(jì)政治制度。愛德華·索烏坦在《一般的憲政理論》一文中認(rèn)為：有意識地削弱專制的努力首先是針對政府的。它的主要工具是法治和正當(dāng)程序制度，即一系列限制政府專橫地侵犯個人的能力的程序。*參見[美]斯蒂芬·L·埃爾金、愛德華·索烏坦等：《新憲政論》，周葉謙譯，三聯(lián)書店1997年版，第106頁。“程序開始于高度不確定狀態(tài)，但其結(jié)果卻使程序參加者難以抵制，形成一種高度確定化效應(yīng)。因此，如果要實(shí)現(xiàn)有節(jié)度的自由、有組織的民主、有保障的人權(quán)、有制約的權(quán)威、有進(jìn)取的保守這種社會狀態(tài)的話，那么，程序可以作為其制度化的最重要的基石?！?季衛(wèi)東：《法治秩序的建構(gòu)》，中國政法大學(xué)出版社1999年版，第11頁。程序?qū)χ萍s政府權(quán)力具有重要的意義，尤其是正當(dāng)行政程序。正當(dāng)行政程序的基本意涵是政府在行使其行政權(quán)力對公民的權(quán)利和合法利益產(chǎn)生或可能產(chǎn)生不利影響時(shí)所必須遵循的程序正義的要求，其內(nèi)容主要包括避免偏私原則、聽證原則、告知義務(wù)、說明理由義務(wù)、行政公開原則等。在英國，一般認(rèn)為正當(dāng)行政程序源于自然正義原則，該原則的構(gòu)成包括避免偏私和公平地聽取意見。韋德勛爵認(rèn)為：“在行政法上自然正義是一個界定完好的概念，它包括公正程序的兩項(xiàng)根本規(guī)則：一個人不能在自己的案件中作法官；人們的抗辯必須公正地聽取。在法院和法定裁判所可以理所當(dāng)然地認(rèn)為這些原則必須得到遵守。但它們是如此的普遍，如此之‘自然’，以致于不限于司法權(quán)。它們同樣適用于行政權(quán)，有時(shí)也用于合同創(chuàng)設(shè)的權(quán)力?！?[英] 威廉·韋德：《行政法》，徐炳等譯，中國大百科全書出版社1997年版，第95頁。而在美國，隨著《行政程序法》、《信息自由法》、《陽光下政府法》的制定，正當(dāng)行政程序發(fā)展出包括政府信息公開和會議公開等行政公開在內(nèi)的內(nèi)容?！皣鴷谕ㄟ^《信息自由法》時(shí)惟一的目標(biāo)是，確保任何人都能從行政機(jī)關(guān)那里獲取有關(guān)政府運(yùn)轉(zhuǎn)的信息?！薄啊蛾柟庀碌恼ā反嬖诘那疤崾?，不斷增加公開度會提高公眾對政府計(jì)劃的認(rèn)識，鼓勵政府官員完成更高質(zhì)量的工作，刺激公眾對政府的政策進(jìn)行辯論，以及增強(qiáng)公眾對政府行為的信心。”*[美]肯尼思·F·沃倫：《政治體制中的行政法(第三版)》，王叢虎等譯，中國人民大學(xué)出版社2005年版，第193-201頁。在法國，隨著《說明行政行為理由和改善行政機(jī)關(guān)與公眾關(guān)系法》的制定，說明理由義務(wù)也被認(rèn)可為正當(dāng)行政程序的內(nèi)容?！耙?yàn)樽魅魏螞Q定都必然出于某些動機(jī)、理由，也就是說，存在作出該決定的事實(shí)和法律依據(jù)，否則就是十足的專制獨(dú)裁。說明理由就是在決定中解釋清楚作此決定的動機(jī)。”*[法]讓·里韋羅，讓·瓦利納：《法國行政法》，商務(wù)印書館2008年版，第518頁。
2、環(huán)境法與正當(dāng)行政程序之結(jié)合——以美國環(huán)境影響評價(jià)為例。就環(huán)境法治而言，正當(dāng)行政程序是制約政府環(huán)境行政決策的主要手段。環(huán)境程序法律制度包括政府避免偏私、行政公開以及環(huán)境信息公開、告知義務(wù)、聽取意見或者聽證(公眾參與)、說明理由義務(wù)制度。正當(dāng)行政程序與環(huán)境法律融合發(fā)展出最具環(huán)境法特色的環(huán)境影響評價(jià)制度。美國是首個在法律上規(guī)定環(huán)境影響評價(jià)制度的國家。美國的環(huán)境影響評價(jià)制度蘊(yùn)含正當(dāng)行政程序的內(nèi)核，反映出正當(dāng)行政程序之于環(huán)境法的價(jià)值所在。
(圖一)
從圖一中可以看出，美國的環(huán)境影響評價(jià)報(bào)告制度(EIS)蘊(yùn)含正當(dāng)行政程序。在“準(zhǔn)備作EIS”、“作出EIS草案”、“作出最后的EIS”階段都涉及到聽取意見、公告程序、說明理由程序?！白鞒龅谝淮苇h(huán)境影響評價(jià)報(bào)告書(EIS)，提交EPA(國家環(huán)保署)及各有關(guān)部門、州政府、地方自治團(tuán)體等，同時(shí)，公布于眾，必要時(shí)，也可召開群眾大會。”“如群眾或其它有關(guān)的行政機(jī)關(guān)有意見，提出EIS草案的開發(fā)者就應(yīng)對此作出回答，修正其計(jì)劃內(nèi)容，作出最后的EIS，提交EPA?！?[日]山田誠一：《關(guān)于美國的環(huán)境影響評價(jià)》，載《世界科學(xué)譯刊》1979年第8期?！案鶕?jù)《行政程序法》(APA)的關(guān)于非正式規(guī)則制定的規(guī)定，EIS草案在《聯(lián)邦公報(bào)》上公布供公眾評論。除了公民團(tuán)體和商業(yè)利益，許多其他機(jī)構(gòu)，包括EPA，將在這時(shí)提交評論。”*[美]Nancy K. Kubasek, Gray S. Silverman：Environmental Law(Sixth Edition), 影印版，清華大學(xué)出版社2008版，第156頁。從上述關(guān)于EIS的描述中，我們可以看到，美國的環(huán)境影響評價(jià)制度主要是約束聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)的。聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)在進(jìn)行開發(fā)項(xiàng)目時(shí)，如果認(rèn)為有必要作EIS時(shí)，必須將其環(huán)評報(bào)告EIS草案和最后定稿經(jīng)歷公告、評論和答復(fù)，即信息公開、聽取意見或者聽證、說明理由的程序。在這過程中其受到國家環(huán)保署、各有關(guān)部門、州和地方政府、公眾和環(huán)保團(tuán)體、國家環(huán)境質(zhì)量委員會(CEQ)的評論和監(jiān)督。這些正當(dāng)行政程序的規(guī)定是為了防止政府在環(huán)境問題上決策失誤或者發(fā)生錯誤的行為、濫用行政權(quán)的行為，同時(shí)也為公眾參與環(huán)境保護(hù)提供了渠道。正如美國參議員杰克遜(Henry M. Jackson)1969年在制定美國《國家環(huán)境政策法》問題的參議院聽證會上所言，“在這個問題上，重構(gòu)政府一方所需要的是要在法律上創(chuàng)造導(dǎo)致政府部門必須遵守那些‘對行動具有強(qiáng)制力’的程序的局面。在其他方面，這些崇高的宣言僅此而已。”*Lynton Keith Caldwell：the National Environmental Policy Act Agenda For the Future, INDIANA UNINVERSITY PRESS, 1998，48.美國《國家環(huán)境政策法》所規(guī)定的環(huán)境影響評價(jià)制度的最早提出者——美國印第安納大學(xué)戈得維爾教授(Lynton Keith Caldwell)認(rèn)為，環(huán)境影響評價(jià)的戰(zhàn)略是為了糾正聯(lián)邦機(jī)構(gòu)的錯誤做法，即只專注于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而忽視在追求這一目標(biāo)的過程中可能帶來的副作用。環(huán)境影響評價(jià)的最初目的是為了迫使聯(lián)邦機(jī)構(gòu)確定和考慮他們的計(jì)劃、項(xiàng)目和決定的環(huán)境后果。終極目的是使機(jī)構(gòu)政策符合《國家環(huán)境政策法》所宣示的價(jià)值觀。*參見Lynton Keith Caldwell：the National Environmental Policy Act Agenda For the Future, INDIANA UNINVERSITY PRESS, 1998，49.因此，環(huán)境影響評價(jià)制度的本質(zhì)是關(guān)于程序的規(guī)定，其目的是為了在環(huán)境問題上制約政府權(quán)力，保障公眾參與環(huán)境保護(hù)。
三、我國環(huán)境實(shí)體法治實(shí)現(xiàn)之困境
構(gòu)建環(huán)境法治包括環(huán)境實(shí)體法治和環(huán)境程序法治兩條進(jìn)路。從我國環(huán)境實(shí)體法治角度看，一方面，就公民環(huán)境權(quán)而言，我國憲法上并未賦予公民環(huán)境權(quán)，從而使“權(quán)利制約權(quán)力”路徑陷入困境；另一方面，就制約政府環(huán)境行政權(quán)力而言，也面臨諸多困難。立法權(quán)對行政權(quán)的事前監(jiān)督存在局限性；司法權(quán)對行政權(quán)的事后監(jiān)督不力，環(huán)境行政公益訴訟舉步維艱。從程序法治角度看，以公眾參與為本位的程序性環(huán)境權(quán)在興起，但理論上卻有失偏頗。然而，正當(dāng)行政程序符合現(xiàn)代法治的要求。正當(dāng)行政程序有利于監(jiān)督制約行政權(quán)力、有利于保障公眾參與政府環(huán)境決策，因此它是我國環(huán)境法治實(shí)現(xiàn)的必由之路。
(一)“權(quán)利制約權(quán)力”的困境——基于憲法上“公民環(huán)境權(quán)”的缺失
“權(quán)利制約權(quán)力”的路徑是否行得通？關(guān)鍵應(yīng)看公民環(huán)境權(quán)是否在憲法上得到確立。我國《憲法》有關(guān)環(huán)境保護(hù)的規(guī)定是第26條：“國家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害?！蔽覈鴻?quán)威的環(huán)境法學(xué)教材在談到《憲法》第26條時(shí)認(rèn)為，我國憲法不存在公民環(huán)境權(quán)。*該條意味著國家“明確規(guī)定了環(huán)境保護(hù)的任務(wù)、內(nèi)容和范圍，體現(xiàn)了保護(hù)和改善環(huán)境是我國的基本國策，是開展環(huán)境保護(hù)工作，進(jìn)行環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理和環(huán)境保護(hù)司法，制定環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)和規(guī)章的根本依據(jù)。不足的是，在公民的基本權(quán)利和義務(wù)一章尚未設(shè)置公民的環(huán)境權(quán)。”參見韓德培主編：《環(huán)境保護(hù)法教程(第五版)》，法律出版社2007年版，第62頁。目前，學(xué)界對是否需要公民環(huán)境權(quán)入憲有不同觀點(diǎn)。支持的觀點(diǎn)有：蔡守秋先生認(rèn)為應(yīng)當(dāng)在憲法及環(huán)境基本法中規(guī)定環(huán)境權(quán)。2006年他在接受中國法學(xué)會采訪時(shí)表示，我國“在公民環(huán)境權(quán)立法方面明顯滯后。雖然《寧夏回族自治區(qū)環(huán)境保護(hù)條例》(1990年)、《上海市環(huán)境保護(hù)條例》(1994年)和《福建省環(huán)境保護(hù)條例》(1995年)等地方環(huán)保法規(guī)已經(jīng)在公民環(huán)境權(quán)方面取得某些突破，但在強(qiáng)調(diào)中央集權(quán)的中國法律體系下，地方法規(guī)即使對諸如公民環(huán)境權(quán)這類公民基本權(quán)利率先做出規(guī)定，也很難真正取得實(shí)效。因?yàn)閺姆ɡ砩现v，作為公民基本權(quán)利的公民環(huán)境權(quán)應(yīng)該首先由憲法和環(huán)境基本法加以規(guī)定?！?訪問時(shí)間：2014/1/24，http://www.univs.cn/newweb/univs/znufe/law/2007-04-06/745138.html.呂忠梅先生也持相同觀點(diǎn)，她認(rèn)為：“目前我國公民環(huán)境權(quán)立法遭遇的最大問題是憲法中沒有寫入環(huán)境權(quán)條款?！?http://www.people.com.cn/GB/huanbao/1072/2707296.html，2014/1/24.陳泉生先生也認(rèn)為公民環(huán)境權(quán)應(yīng)當(dāng)入憲，并指出：“應(yīng)從立法上明確環(huán)境權(quán)，確立其憲法地位，在《憲法》‘公民的基本權(quán)利和義務(wù)’一章中明確規(guī)定：‘中華人民共和國公民有享用適宜環(huán)境的權(quán)利和保護(hù)環(huán)境的義務(wù)’”。*陳泉生：《環(huán)境時(shí)代與憲法環(huán)境權(quán)的創(chuàng)設(shè)》，載《福州大學(xué)學(xué)報(bào)》2001年第4期。然而，也有學(xué)者并不支持公民環(huán)境權(quán)入法或者入憲。徐祥民先生認(rèn)為，公民環(huán)境權(quán)論自身存在難以克服的矛盾。所謂環(huán)境權(quán)不是具體的環(huán)境利益享有者與其他人之間關(guān)系的概念，而是人類整體與人類個體關(guān)系的概念，人類整體性環(huán)境權(quán)并不包括個體性環(huán)境權(quán)。*參見徐祥民：《對“公民環(huán)境權(quán)論”的幾點(diǎn)疑問》，載《中國法學(xué)》2004年第2期。臺灣學(xué)者葉俊榮先生認(rèn)為，公民環(huán)境權(quán)入憲“雖引起相當(dāng)回響，但學(xué)術(shù)重于規(guī)范意味，得否作為主張憲法位階環(huán)境權(quán)的依據(jù)，頗有疑問?！?葉俊榮：《環(huán)境政策與法律》，中國政法大學(xué)出版社2003年版，第10 頁。還有學(xué)者提出對環(huán)境權(quán)的重要性的質(zhì)疑。*參見鞏固：《環(huán)境權(quán)熱的冷思考》，載《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2009年第4期。另外，在全國“兩會”上，全國人大代表和政協(xié)委員都有提出環(huán)境權(quán)入憲的提案。*在2013年全國“兩會”上，全國人大代表王如松表示，在他領(lǐng)銜、陳敏等代表附議的《關(guān)于將生態(tài)文明建設(shè)和環(huán)境權(quán)入憲的議案》；他與全國政協(xié)委員、湖南省環(huán)保廳副廳長潘碧靈提出，要把環(huán)境權(quán)納入《憲法》，并將《憲法》第33條第3款“國家尊重和保障人權(quán)”后增加 “人人都有在安全、健康的環(huán)境里生活的權(quán)利，同時(shí)也有為當(dāng)今和后代保護(hù)、改善環(huán)境的義務(wù)。”盡管實(shí)務(wù)界和理論界支持環(huán)境權(quán)入憲的呼聲很高，支持者遠(yuǎn)多于質(zhì)疑者。但是國家在憲法修改中并未接受這一理論觀點(diǎn)，使得以確立憲法上環(huán)境權(quán)作為前提基礎(chǔ)的“權(quán)利制約權(quán)力”的路徑走不通。
(二)“權(quán)力制約權(quán)力”的無力——立法與司法的懈怠
環(huán)境法治的“權(quán)力制約權(quán)力”進(jìn)路效果如何？要回答該問題就必須考察我國立法權(quán)對行政權(quán)的授權(quán)與監(jiān)督和司法權(quán)對行政權(quán)的監(jiān)督。盡管“權(quán)力制約權(quán)力”的路徑在西方國家實(shí)現(xiàn)環(huán)境法治中起到了非常重要的作用，但是由于我國不是三權(quán)分立的國家，在權(quán)力劃分和相互作用的機(jī)理上與西方國家有所不同。因此，就西方法學(xué)所指向的“權(quán)力制約權(quán)力”而言，在我國，立法權(quán)和司法權(quán)對行政權(quán)力的監(jiān)督出現(xiàn)了一些現(xiàn)實(shí)困境。目前暫時(shí)尚沒有更好的方法來解決。
1、立法權(quán)對環(huán)境行政權(quán)的授權(quán)與監(jiān)督問題。在我國立法權(quán)屬于作為國家權(quán)力機(jī)關(guān)的人民代表大會(以下簡稱人大)，我國立法機(jī)關(guān)對行政權(quán)的授權(quán)與監(jiān)督問題，事實(shí)上是人大的立法授權(quán)與監(jiān)督問題。目前主要存在以下問題：(1)人大立法授權(quán)不明，環(huán)境行政權(quán)混亂。例如，《環(huán)境保護(hù)法》第7條規(guī)定確立了統(tǒng)一監(jiān)督管理與分級分部門監(jiān)督管理相結(jié)合的我國環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理體制。*《環(huán)境保護(hù)法》第7條規(guī)定：“國務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門，對全國環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理。縣級以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門，對本轄區(qū)的環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理。國家海洋行政主管部門、港務(wù)監(jiān)督、漁政漁港監(jiān)督、軍隊(duì)環(huán)境保護(hù)部門和各級公安、交通、鐵道、民航管理部門，依照有關(guān)法律的規(guī)定對環(huán)境污染防治實(shí)施監(jiān)督管理?？h級以上人民政府的土地、礦產(chǎn)、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利行政主管部門，依照有關(guān)法律的規(guī)定對資源的保護(hù)實(shí)施監(jiān)督管理?！钡牵摋l規(guī)定存在立法交叉的問題。以水管理為例，環(huán)保部門和水利部門的職責(zé)分工以河為界；這看似清楚，卻隱含矛盾。水利部門和環(huán)保部門都有監(jiān)測站，都有發(fā)布水質(zhì)量狀況的權(quán)力。當(dāng)兩個部門發(fā)布的數(shù)據(jù)不一致時(shí)，就容易使公眾產(chǎn)生困惑：應(yīng)當(dāng)相信哪個？直至2008年，國務(wù)院才在環(huán)保部的“三定”方案中規(guī)定由環(huán)保部發(fā)布水環(huán)境信息，水利部發(fā)布水文水資源信息中涉及水環(huán)境質(zhì)量的內(nèi)容應(yīng)與環(huán)保部協(xié)商一致。*參見汪勁：《環(huán)保法治三十年：我們成功了嗎？》，北京大學(xué)出版社2011年版，第244頁。(2)立法并未限制政府及其各部門的行政權(quán)。我國的《環(huán)境保護(hù)法》從某種意義上說是一部“管理法”，即政府環(huán)境行政主管部門監(jiān)督和管理企業(yè)的法律，而不是要求所有政府部門都要受到環(huán)境保護(hù)法律政策目標(biāo)約束的法律。這種“管理法”的性質(zhì)會造成不利于環(huán)保的后果，即片面地強(qiáng)調(diào)環(huán)境保護(hù)是政府環(huán)保部門的事，而忽略了環(huán)境保護(hù)本身是包括經(jīng)濟(jì)發(fā)展部門和規(guī)劃建設(shè)部門在內(nèi)的所有政府部門都應(yīng)當(dāng)考慮的事。由于在環(huán)境法律上缺乏對政府各部門的權(quán)力約束，因此各部門在行使行政權(quán)時(shí)可以不考慮環(huán)境因素或者不進(jìn)行環(huán)評，造成政府各部門可以在未經(jīng)環(huán)評的情形下，審批規(guī)劃或者建設(shè)項(xiàng)目、進(jìn)行立項(xiàng)，導(dǎo)致大量項(xiàng)目未批先建，事后補(bǔ)評。最終造成政府環(huán)保部門單打獨(dú)斗，無法與以發(fā)展經(jīng)濟(jì)為主導(dǎo)的政府及其經(jīng)濟(jì)發(fā)展部門抗衡，導(dǎo)致環(huán)保力量式微，政府無法履行環(huán)保職責(zé)的窘境。(3)人大對環(huán)境行政權(quán)監(jiān)督的缺位。我國《憲法》規(guī)定，人民代表大會是國家權(quán)力機(jī)關(guān)，政府是人大的執(zhí)行機(jī)關(guān)，政府由人大產(chǎn)生對人大負(fù)責(zé)。*《憲法》第96條規(guī)定：“地方各級人民代表大會是地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)。”第105條規(guī)定：“地方各級人民政府是地方各級國家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，是地方各級國家行政機(jī)關(guān)?！钡?10條規(guī)定：“地方各級人民政府對本級人民代表大會負(fù)責(zé)并報(bào)告工作?！比舜蟊O(jiān)督政府環(huán)境保護(hù)履職是其職權(quán)范圍內(nèi)的事。但是，在環(huán)保事件中并未見到人大的身影。據(jù)筆者對近年來所發(fā)生的具有重大影響的一些環(huán)境事件所作的粗略統(tǒng)計(jì)顯示，人大并未認(rèn)真監(jiān)督政府環(huán)保履職。如表一：
(表一)
2、法院對環(huán)境行政權(quán)監(jiān)督的回避態(tài)度。我國法院監(jiān)督政府環(huán)境行政權(quán)存在的問題主要表現(xiàn)在法院不愿受理環(huán)境行政案件?！皳?jù)統(tǒng)計(jì)，我國‘十一五’期間，環(huán)境信訪30多萬件，行政復(fù)議2614件，而相比之下，行政訴訟只有980件，刑事訴訟只有30件。真正通過司法訴訟渠道解決的環(huán)境糾紛不足1%”，“環(huán)保官司難打是環(huán)保問題的主要成因之一?！?原環(huán)境保護(hù)部政策法規(guī)司司長楊朝飛在第十一屆全國人大常委會專題講座時(shí)所做的報(bào)告中提到。http://money.163.com/12/1027/02/8EPP4IHP00253B0H.html。最后訪問日期：2014年1月26日。究其原因主要有兩方面：一方面，群眾不愿意通過司法途徑解決環(huán)境問題。除了人們普遍存在“厭訟”的傳統(tǒng)思想之外，信訪等非訟途徑在群眾中影響力很大。據(jù)調(diào)查，群眾在面臨環(huán)境糾紛問題上，優(yōu)先考慮的解決途徑是信訪或舉報(bào)投訴等，而不選擇司法途徑。另一方面，法院不愿意受理環(huán)境行政案件。由于環(huán)境污染引發(fā)的糾紛往往都是群體性事件，并且相當(dāng)多的環(huán)境污染事件與環(huán)保部門不作為或者不當(dāng)作為有關(guān)，因此政府環(huán)保部門往往會成為群體性環(huán)境行政訴訟的被告。然而，法院對群體性行政訴訟的態(tài)度是：能不受理盡量不受理。*參見汪勁：《環(huán)保法治三十年：我們成功了嗎？》，北京大學(xué)出版社2011年版，第280頁。2006年最高人民法院《關(guān)于妥善處理群體性行政案件的通知》強(qiáng)調(diào)，“對于政治性、政策性強(qiáng)，難以單純通過行政訴訟解決問題的爭議，要慎重對待和處理，盡可能通過當(dāng)?shù)攸h、政府統(tǒng)一協(xié)調(diào)解決?！薄皩τ谥卮髲?fù)雜和有影響的群體性行政案件，要主動及時(shí)地向當(dāng)?shù)攸h委匯報(bào)，在黨委的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)下依法妥善處理?！彼?，法院很大程度上失去了作為解決環(huán)境法律問題最后防線的功能。
(三)對“程序性環(huán)境權(quán)”理論的質(zhì)疑
“公眾參與是解決環(huán)境問題不可替代的力量”。隨著環(huán)保議題的發(fā)展，公眾參與已成為必不可少的要素。為約束政府權(quán)力，強(qiáng)化公眾參與監(jiān)督環(huán)境保護(hù)，在我國學(xué)界提出了一種介于“權(quán)利制約權(quán)力”和“程序制約權(quán)力”的復(fù)合模式，即程序性環(huán)境權(quán)路徑。在《人類環(huán)境宣言》、*《人類環(huán)境宣言》第7條：“為了實(shí)現(xiàn)這一環(huán)境目標(biāo)，將要求公民和團(tuán)體以及企業(yè)和各級機(jī)關(guān)承擔(dān)責(zé)任，大家平等地從事共同的努力?！薄蛾P(guān)于環(huán)境保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展的法律原則建議》、*《關(guān)于環(huán)境保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展的法律原則建議》第6條規(guī)定：“各國應(yīng)將已列入計(jì)劃的活動及時(shí)通知可能受到重大影響的全體有關(guān)的人。給予他們平等地參與行政和司法過程以及通過正常的程序的權(quán)利?！薄独锛s環(huán)境與發(fā)展宣言》、*《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》原則10規(guī)定：“環(huán)境問題最好是在全體有關(guān)市民的參與下，在有關(guān)級別上加以處理。在國家一級，每一個人都應(yīng)能適當(dāng)?shù)孬@得公共當(dāng)局所持有的關(guān)于環(huán)境的資料，包括關(guān)于在其社區(qū)內(nèi)的危險(xiǎn)物質(zhì)和活動的資料，并應(yīng)有機(jī)會參與各項(xiàng)決策進(jìn)程。各國應(yīng)通過廣泛提供資料來便利及鼓勵公眾的認(rèn)識和參與。應(yīng)讓仍然都能有效地使用司法和行政程序，包括補(bǔ)償和補(bǔ)救程序。”《在環(huán)境問題上獲得信息、公眾參與決策和訴諸法律的公約》(簡稱《奧胡斯公約》)*《奧胡斯公約》第4條“獲取環(huán)境信息”、第5條“收集與發(fā)布環(huán)境信息”、第6條“公眾參與相關(guān)具體活動之決策”、第7條“公眾參與環(huán)境方面的計(jì)劃方案與政策”、第8條“公眾參與擬定執(zhí)行規(guī)章即有法律約束力的通用準(zhǔn)則文書”、第9條“司法訴訟”。等許多國際法律文件中都有關(guān)于公眾參與環(huán)境保護(hù)的規(guī)定。我國法律法規(guī)對此也越來越重視公眾參與環(huán)境保護(hù)?！稇椃ā贰?《憲法》第2條第3款規(guī)定：“人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會事務(wù)?！钡?條第1款：“中華人民共和國實(shí)行依法治國，建設(shè)社會主義法治國家?！薄董h(huán)境保護(hù)法》、*《環(huán)境保護(hù)法》第6條規(guī)定：“一切單位和個人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)，并有權(quán)對污染和破壞環(huán)境單位和個人進(jìn)行檢舉和控告?！薄董h(huán)境影響評價(jià)法》、*《環(huán)境影響評價(jià)法》第6條規(guī)定：“國家鼓勵有關(guān)單位、專家和公眾以適當(dāng)方式參與環(huán)境影響評價(jià)?！薄度嫱七M(jìn)依法治國實(shí)施綱要》、*《全面推進(jìn)依法治國實(shí)施綱要》規(guī)定：“程序正當(dāng)。行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政管理，除涉及國家秘密和依法受到保護(hù)的商業(yè)秘密、個人隱私的外，應(yīng)當(dāng)公開，注意聽取公民、法人和其他組織的意見；要嚴(yán)格遵循法定程序，依法保障行政管理相對人、利害關(guān)系人的知情權(quán)、參與權(quán)和救濟(jì)權(quán)。行政機(jī)關(guān)工作人員履行職責(zé)，與行政管理相對人存在利害關(guān)系時(shí)，應(yīng)當(dāng)回避?！薄墩畔⒐_條例》、*《政府信息公開條例》第9條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)對符合下列基本要求之一的政府信息應(yīng)當(dāng)主動公開：(十一)環(huán)境保護(hù)、公共衛(wèi)生、安全生產(chǎn)、食品藥品、產(chǎn)品質(zhì)量的監(jiān)督檢查情況?！薄董h(huán)境信息公開辦法》、《環(huán)境保護(hù)行政許可聽證暫行辦法》、《環(huán)境影響評價(jià)公眾參與暫行辦法》、《環(huán)境保護(hù)法規(guī)制定程序辦法》、《環(huán)境行政處罰辦法》等諸多法律規(guī)章都對公眾參與環(huán)境保護(hù)程序提供了原則性或者具體性的規(guī)定。由此，我國學(xué)者提出了“程序性環(huán)境權(quán)”的理論。有學(xué)者認(rèn)為，環(huán)境權(quán)應(yīng)當(dāng)包括兩個方面的內(nèi)容：實(shí)體上的權(quán)利和程序上的權(quán)利。實(shí)體上的權(quán)利一般包括：清潔空氣權(quán)、清潔水權(quán)、安寧權(quán)、采光權(quán)、通風(fēng)權(quán)、眺望權(quán)、環(huán)境美學(xué)權(quán)等。程序上的權(quán)利是為保障實(shí)體上的權(quán)利而設(shè)立的權(quán)利，主要包括：環(huán)境知情權(quán)、環(huán)境事務(wù)參與權(quán)、環(huán)境請求權(quán)、公眾監(jiān)督權(quán)。*參見金瑞林，汪勁：《20世紀(jì)環(huán)境法學(xué)研究評述》，北京大學(xué)出版社2003年版，第98-100頁。還有學(xué)者提出公民環(huán)境權(quán)概念，內(nèi)容包括：環(huán)境使用權(quán)、環(huán)境知情權(quán)、環(huán)境參與權(quán)、環(huán)境請求權(quán)。*參見呂忠梅：《環(huán)境法新視野》，中國政法大學(xué)出版社2000年版，第124-131頁。另有學(xué)者提出類似的“公眾環(huán)境保護(hù)權(quán)”概念，內(nèi)容包括：公眾環(huán)境知情權(quán)、公眾環(huán)境立法參與權(quán)、公眾環(huán)境行政參與決策權(quán)、公眾環(huán)境公益訴權(quán)四種權(quán)利。*參見朱謙：《公眾環(huán)境保護(hù)的權(quán)利構(gòu)造》，知識產(chǎn)權(quán)出版社2008年版，第50-68頁。筆者認(rèn)為，學(xué)者們所提出的程序性環(huán)境權(quán)存在三點(diǎn)疑問：其一，法律上是否真的存在程序性環(huán)境權(quán)？就權(quán)利內(nèi)部而言，正如上部分所言，實(shí)體上的權(quán)利是與公民的切身利益直接相關(guān)的權(quán)利；程序上的權(quán)利是為保障實(shí)體上的權(quán)利而設(shè)立的權(quán)利。從上述分析可以看出，實(shí)體上的環(huán)境權(quán)在現(xiàn)實(shí)上并不存在，為保障該權(quán)利的程序上的環(huán)境權(quán)當(dāng)然也不可能存在。很簡單的道理，“皮之不存，毛將焉附”？其二，國際上是否有程序性環(huán)境權(quán)的說法？如果法律上存在程序性環(huán)境權(quán)，那么為什么關(guān)于程序性環(huán)境權(quán)的最具代表性的《奧胡斯公約》的公約名稱不使用“Right”而是“Access”？*最典型的例子是《關(guān)于在環(huán)境事務(wù)中獲取信息、公眾參與決策和司法救濟(jì)的公約》(簡稱《奧胡斯公約》)，該公約的英文全稱為Convention on Access to Information， Public Participation in Decision-making and Access to Justice in Environmental Matters?！对沼⒚婪ㄔ~典》對“Access”一詞給出的意思是“接近(或進(jìn)入)的機(jī)會?！睂Α癛ight”一詞的解釋是“權(quán)利，被認(rèn)為是與法律一致的為某一行為或占有某物的自由，或者更嚴(yán)格地說，如果侵犯這種為某一行為或占有某物的自由，則將受法律制裁?！薄杜＝蚍纱筠o典》對“Access”一詞的解釋是“接近，交合，探視；指接近的方法或接近的手段”。對“Right”給出的意思為“在法律背景中，它是個法律概念，是指由特定的法律制度規(guī)定的賦予某人的好處或者利益?！睆纳鲜鼋忉寔砜矗卟町惡艽?，不可劃等號。因此，在我國官方的對此公約的翻譯并未將“Access”翻譯成“權(quán)利”。一般而言，具有正式法律性質(zhì)的權(quán)利用“Right”，因此，如果程序性環(huán)境權(quán)是正式的法律權(quán)利的話，該公約應(yīng)當(dāng)使用“Right”，而不是用“Access”。其三，程序性環(huán)境權(quán)是理論上的概念還是現(xiàn)實(shí)法律權(quán)利？如果程序性環(huán)境權(quán)是公認(rèn)的法律權(quán)利，那么為什么上述不同的學(xué)者可以給出不同的內(nèi)涵與種類？筆者認(rèn)為，公眾參與環(huán)境保護(hù)這一現(xiàn)象是強(qiáng)調(diào)它的權(quán)利屬性還是強(qiáng)調(diào)它的程序?qū)傩?？這應(yīng)當(dāng)是一個值得商榷的問題。
四、 我國環(huán)境程序法治路徑實(shí)現(xiàn)之可能——以正當(dāng)行政程序?yàn)橹匦?/h2>
我國環(huán)境法治實(shí)現(xiàn)路徑選擇是艱難的。一方面，實(shí)體法治障礙重重。在“權(quán)利制約權(quán)力”路徑方面，因?yàn)楣癍h(huán)境權(quán)在我國憲法上得不到確立而走不通。在“權(quán)力制約權(quán)力”方面，由于人大立法授權(quán)不清或環(huán)境立法未將政府及其各部門，特別是經(jīng)濟(jì)發(fā)展部門，作為整體在環(huán)境方面的權(quán)力加以限制，造成政府及其環(huán)境保護(hù)部門或者政府其它部門進(jìn)行有關(guān)環(huán)境的決策時(shí)濫用權(quán)力；另外，人大本身對政府執(zhí)行環(huán)保法律監(jiān)督缺位，導(dǎo)致事前監(jiān)督失效；此外，法院為維穩(wěn)，對環(huán)境行政訴訟案件也抱以回避的態(tài)度，造成公眾往往不愿選擇司法途徑來解決政府的環(huán)保不作為的問題，而是選擇信訪等其他途徑。如果其他途徑無法解決，甚至可能爆發(fā)群體性環(huán)境事件，這將嚴(yán)重影響社會穩(wěn)定，并不能達(dá)成社會和諧。另一方面，在程序法治存在問題，但是有突破空間。雖然程序性環(huán)境權(quán)理論是否符合法理值得質(zhì)疑，但是公眾參與環(huán)境保護(hù)這一事實(shí)應(yīng)當(dāng)獲得法律的保護(hù)。筆者認(rèn)為，通過“程序制約權(quán)力”，利用正當(dāng)行政程序的路徑較為優(yōu)越。理由如下：
首先，正當(dāng)行政程序構(gòu)建優(yōu)于公民環(huán)境權(quán)構(gòu)建，重視正當(dāng)行政程序是有的放矢。我國環(huán)境法治問題的“的”是政府環(huán)境行政決策權(quán)力的濫用或者得不到約束，尤其是得不到程序約束，而并非公民沒有環(huán)境權(quán)。筆者通過對最近幾年發(fā)生的環(huán)境群體性事件的觀察，發(fā)現(xiàn)在這些事件中政府往往在環(huán)境行政決策中未遵守正當(dāng)行政程序，導(dǎo)致環(huán)境事件頻發(fā)，公民對政府環(huán)境行政不滿。我國環(huán)境法治問題很大程度上是政府環(huán)境行政決策的問題。具體言之，我國環(huán)境法治的問題是政府環(huán)境行政決策的程序問題。特別是政府在唯GDP是從，強(qiáng)調(diào)發(fā)展經(jīng)濟(jì)、大規(guī)模招商引資的大背景下，容易超越權(quán)力或者行政不作為，環(huán)境因素通常容易被忽略。正當(dāng)行政程序就是“矢”。它通過政府環(huán)境信息公開程序、告知義務(wù)、說明理由義務(wù)、聽證程序、避免偏私等一系列程序克服政府權(quán)力的濫用。我國有學(xué)者認(rèn)為，規(guī)定法律上的環(huán)境權(quán)是我國環(huán)境法治建設(shè)的當(dāng)務(wù)之急。然而事實(shí)并非如此，環(huán)境權(quán)的設(shè)立問題并不是環(huán)境法治的主要問題。綜觀世界各國，環(huán)境法治成功的國家，未必其法律都設(shè)定了公民環(huán)境權(quán)；換言之，規(guī)定了公民環(huán)境權(quán)的國家也未必是環(huán)境法治成功的國家，但是幾乎可以肯定，環(huán)境法治成功的國家一般規(guī)定了政府環(huán)境行政必須遵守的正當(dāng)行政程序，美國就是一個例證。美國憲法并未規(guī)定公民環(huán)境權(quán)，但是其環(huán)境法律體系規(guī)定了正當(dāng)行政程序。所以，筆者認(rèn)為，要實(shí)現(xiàn)我國環(huán)境法治，構(gòu)建通過正當(dāng)行政程序約束權(quán)力較構(gòu)建公民環(huán)境權(quán)更為關(guān)鍵。
其次，通過正當(dāng)行政程序?qū)φh(huán)境行政決策權(quán)力的事中控制，可以起到預(yù)防作用，較立法的事前控制和司法事后控制優(yōu)越。在我國，立法機(jī)關(guān)人大對環(huán)境法治的作用還有待于加強(qiáng)，人大的環(huán)境立法對政府的環(huán)境行政決策約束不足和可操作性不夠，嚴(yán)重影響了政府環(huán)保履職的有效性。如果人大在環(huán)境立法中規(guī)定正當(dāng)行政程序，必將可以建立政府環(huán)境行政決策機(jī)制，解決政府約束力弱和法律可操作性不強(qiáng)的問題。不過，人大對政府的環(huán)保履職的監(jiān)督不盡如人意，因此，這種立法權(quán)制約行政權(quán)的作用是有限的。同樣，司法監(jiān)督行政的作用也很有限。法院常?；谡慰剂亢袜笥诂F(xiàn)有司法體制的障礙，不愿受理和處理環(huán)境行政案件，致使其監(jiān)督作用難以發(fā)揮。即使法院受理了環(huán)境行政案件或者公民勝訴了，這種事后救濟(jì)對于公民來說往往也是得不償失的。筆者認(rèn)為，在規(guī)范和控制政府環(huán)境行政權(quán)力問題上，環(huán)境行政的正當(dāng)行政程序控制是事中控制，這是克服“政府失靈”的較優(yōu)辦法。因?yàn)楝F(xiàn)代世界各國都已進(jìn)入“行政國家”?！皣业臋?quán)力結(jié)構(gòu)由議會主導(dǎo)和三權(quán)分立模式向行政主導(dǎo)模式轉(zhuǎn)變?！?許崇德、王振民：《由“議會主導(dǎo)”到“行政主導(dǎo)”——評當(dāng)代憲法發(fā)展的一個趨勢》，載《清華大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會科學(xué)版)》1997第3期。對行政權(quán)力的規(guī)范，過去主要是通過行政實(shí)體法的規(guī)制和法院的事后審查來實(shí)現(xiàn)的。當(dāng)行政權(quán)力并不十分強(qiáng)大時(shí)，這兩種規(guī)范方式是有效的。但隨著現(xiàn)代國家進(jìn)入行政國家時(shí)代，兩種傳統(tǒng)的規(guī)范方式由于自身缺陷已難以滿足現(xiàn)實(shí)之需。*參見應(yīng)松年：《行政程序法》，法律出版社2009年版，第32頁。正當(dāng)行政程序約束政府環(huán)境行政決策權(quán)力的作用主要體現(xiàn)在：(1)政府環(huán)境信息公開和告知義務(wù)。要求政府的環(huán)境行政權(quán)力及其運(yùn)行公開，以此防止政府權(quán)力濫用，“陽光是最好的防腐劑”。(2)避免偏私的義務(wù)。要求環(huán)境決策者組織適格、回避等，保證決策者的中立性，“自己不能擔(dān)任自己的法官”。政府決策者的組成最好包括不同的利益代表。(3)聽取意見或者聽證義務(wù)。這是環(huán)境民主的要求，這要求政府在進(jìn)行環(huán)境行政決策時(shí)必須聽取環(huán)境行政相對人和公眾的意見。環(huán)境民主的真正目的是建立一種程序性機(jī)制，以確保國家的環(huán)境政策、環(huán)境目標(biāo)與公眾參與結(jié)合起來，共同注入到政府采取的項(xiàng)目和行動中去。*參見呂忠梅：《環(huán)境法學(xué)(第二版)》，法律出版社2008年版，第57-59頁。(4)說明理由義務(wù)。環(huán)境行政決策說明理由的目的在于防止政府濫用自由裁量權(quán)。自由裁量權(quán)可能導(dǎo)致環(huán)境行政權(quán)專斷、濫用、不確定性以及對隱私的侵犯。要求政府決策者的事實(shí)分析、結(jié)論和理由都必須在作出決定之時(shí)予以說明或者公開。這個原則有助于確保決定是基于提交的證據(jù)做出的，經(jīng)過深思熟慮的、統(tǒng)一的，并且不是專斷的或錯誤的。它還有助于人們了解對他們有重大影響的決定是為什么做出的，如何做出更好的計(jì)劃，或者接受不利決定。*參見[美]邁克爾·D·貝勒斯：《程序正義——向個人分配》，鄧海平譯，高等教育出版社2005年版，第104頁。正當(dāng)行政程序通過上述要求對政府環(huán)境行政決策進(jìn)行過程控制，因此，這種事中控制比事前控制和事后控制更為優(yōu)越。
最后，正當(dāng)行政程序優(yōu)于程序性環(huán)境權(quán)，通過正當(dāng)行政程序保障公眾參與環(huán)境保護(hù)。正當(dāng)行政程序保障比程序性環(huán)境權(quán)設(shè)定更為重要，其理由：其一，“程序先于權(quán)利”。這是英國法的一條古老的準(zhǔn)則，它的意思是指權(quán)利由程序設(shè)定的，并因程序的存在而存在，程序甚至比權(quán)利本身更為重要。*盧云豹：《從程序先于權(quán)利看英國法》，載《現(xiàn)代法學(xué)》1992年第5期。也就是說，如果沒有正當(dāng)行政程序的存在，無論實(shí)體上環(huán)境權(quán)還是程序上環(huán)境權(quán)都是不可能存在的。其二，強(qiáng)調(diào)政府義務(wù)優(yōu)于公民權(quán)利。例如，在《奧胡斯公約》中，之所以不用“Right”一詞，而用“Access”一詞，是因?yàn)楣姭@取環(huán)境信息、參與環(huán)境行政決策等問題更多地是通過在行政程序中貫徹“正當(dāng)法律程序”使然。其只需要通過正當(dāng)法律程序的保障，政府應(yīng)當(dāng)向公眾提供環(huán)境信息，使公眾參與到環(huán)境決策中，舉行聽證聽取公眾的意見，而不需要構(gòu)筑各種所謂的“程序性權(quán)利”。使“權(quán)利”概念泛化，似乎有自然法的意味，而無法成為標(biāo)準(zhǔn)的法律權(quán)利，并且無相對應(yīng)的法律依據(jù)明確界定使其成為具有可操作的權(quán)利，并為這些權(quán)利提供救濟(jì)。歐洲學(xué)者Jonas Ebbesson教授也指出：“該公約不使用權(quán)利導(dǎo)向(right-oriented)的語言，而是課予締約方政府義務(wù)以‘確?！姵蓡T有獲得信息，被允許參與和獲得司法審查的途徑?！?[瑞典]Jonas Ebbesson：Access to Justice in Environmental Matters in the EU，LONDON: KLUWER LAW INTERNATIONAL. 2001，12.其三，正當(dāng)行政程序保障程序性環(huán)境權(quán)實(shí)現(xiàn)。程序性環(huán)境權(quán)與正當(dāng)行政程序二者之間的結(jié)構(gòu)存在某種程度上的“耦合”，見表二：
(表二)
程序性環(huán)境權(quán)主要包括環(huán)境知情權(quán)(公眾環(huán)境知情權(quán))、環(huán)境事務(wù)參與權(quán)(公眾環(huán)境立法參與權(quán))、環(huán)境請求權(quán)(公眾環(huán)境行政參與決策權(quán))、公眾監(jiān)督權(quán)(公眾環(huán)境公益訴權(quán))。將上表中正當(dāng)行政程序與程序上環(huán)境權(quán)對照，可以看出，環(huán)境知情權(quán)(公眾的環(huán)境知情權(quán))對應(yīng)正當(dāng)法律程序中的當(dāng)事人應(yīng)受告知要求和政府信息公開程序要求、說明理由義務(wù)；環(huán)境事務(wù)參與權(quán)(公眾環(huán)境立法公眾參與權(quán))和環(huán)境請求權(quán)(行政決策參與權(quán))對應(yīng)正當(dāng)行政程序中當(dāng)事人和利害關(guān)系人應(yīng)有表達(dá)意見或者獲得聽證的機(jī)會和避免偏私；公眾監(jiān)督權(quán)(公眾環(huán)境公益訴權(quán))對應(yīng)違法正當(dāng)行政程序的司法救濟(jì)，也就是行政程序違法的司法審查或者說行政訴訟。公眾參與環(huán)境保護(hù)的權(quán)利的實(shí)現(xiàn)取決于正當(dāng)行政程序的保障。如果政府不遵循正當(dāng)行政程序，即使法律規(guī)定了公眾參與環(huán)境保護(hù)權(quán)利，也無法保障權(quán)利實(shí)現(xiàn)。
五、結(jié)語
環(huán)境問題產(chǎn)生之根源在很大程度上是來自于環(huán)境問題上的“政府失靈”，即所謂環(huán)境法治中政府環(huán)境行政權(quán)力的濫用或不作為，還有公眾參與環(huán)境保護(hù)的權(quán)利缺失。環(huán)境法治包括環(huán)境程序法治和環(huán)境實(shí)體法治。當(dāng)前，我國學(xué)界一般較為重視環(huán)境實(shí)體法治，要求確立公民環(huán)境權(quán)，通過權(quán)利制約權(quán)力，或者要求人大、法院對政府環(huán)境行政決策進(jìn)行監(jiān)督，通過權(quán)力制約權(quán)力。事實(shí)上，環(huán)境程序法治是更高層次的法治，正當(dāng)行政程序是我國環(huán)境法治實(shí)現(xiàn)路徑之理性選擇。它既可在現(xiàn)實(shí)中規(guī)范和制約政府權(quán)力，亦可在理論上涵蓋程序性環(huán)境權(quán)。因此，應(yīng)當(dāng)認(rèn)真對待正當(dāng)行政程序在環(huán)境法治中的作用。
[責(zé)任編輯：吳巖]
Subject:On Path Choice in the Achievement of Rule of Law in Environmental Protection——Focus on Administrative Due Process
Author&unit:XIE Haibo
(Law School，Shanghai Jiao Tong University，Shanghai 200240，China)
The construction of ecological civilization can not be separated the development of rule of law in environmental protection. Government failure in environmental protection is the crux of dilemma of achieving rule of law in environmental protection. According to the path of checking power with right, structuring environmental rights can not solve the problem of the government failure. And choosing the path of restraining power from power is difficult path. Developing procedural environmental right also has many difficulties in theory and in reality. Administrative due process is a better way of preventing government from abusing power. It not only can check administrative power in reality, but also can theoretically substitute for procedural environmental right. So if rule of law in environmental protection is to be achieved, administrative due process must be taken seriously.
rule of law in environmental protection;administrative due process; path choice; environmental protection
2014-03-15
謝海波(1979-)，男，江西贛州人，上海交通大學(xué)凱原法學(xué)院博士研究生，主要研究方向：環(huán)境法、行政法。
D912.6
：A D912.6
：1009-8003(2014)03-0112-11
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謝海波
(上海交通大學(xué) 凱原法學(xué)院，上海 200240)
論我國環(huán)境法治實(shí)現(xiàn)之路徑選擇——以正當(dāng)行政程序?yàn)橹匦?/p>
謝海波
(上海交通大學(xué) 凱原法學(xué)院，上海 200240)
生態(tài)文明建設(shè)離不開環(huán)境法治發(fā)展。環(huán)境問題上“政府失靈”所導(dǎo)致政府環(huán)境行政決策權(quán)濫用和環(huán)境公眾參與權(quán)利保障缺失是造成環(huán)境法治困境的癥結(jié)所在。利用“權(quán)利制約權(quán)力”路徑，通過確立公民環(huán)境權(quán)解決“政府失靈”行不通；利用“權(quán)力制約權(quán)力”路徑亦有困難，發(fā)展“程序上環(huán)境權(quán)”理論來解決，在理論上仍受質(zhì)疑。環(huán)境程序法治是衡量一個國家環(huán)境法治程度的重要標(biāo)志。環(huán)境程序法治實(shí)質(zhì)上是正當(dāng)程序之治?！罢?dāng)行政程序”是實(shí)現(xiàn)環(huán)境法治的較好路徑。正當(dāng)行政程序在環(huán)境法治中具有權(quán)力控制和權(quán)利保障的功能。因此，在環(huán)境法治建設(shè)中應(yīng)當(dāng)認(rèn)真對待正當(dāng)行政程序。
環(huán)境法治；正當(dāng)行政程序；路徑選擇；環(huán)境保護(hù)
一、問題的提出
中共十七屆四中全會公報(bào)首次提出“生態(tài)文明建設(shè)”，并將之提升為與經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)并列的戰(zhàn)略高度，生態(tài)文明建設(shè)成為“五位一體”建設(shè)目標(biāo)的重要組成部分。中共十八大報(bào)告指出，“建設(shè)生態(tài)文明，建設(shè)美麗中國，實(shí)現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展。生態(tài)文明建設(shè)已經(jīng)成為我國黨和政府的重要奮斗目標(biāo)?！比欢?，生態(tài)文明的建設(shè)離不開環(huán)境法治的發(fā)展。中國環(huán)境法治的發(fā)展，盡管30多年來已經(jīng)取得了巨大的成就，但仍未能取得成功且任重道遠(yuǎn)。*參見汪勁：《中國環(huán)境法治30年：回顧與反思》，載《中國地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會科學(xué)版)》2009年第5期。據(jù)環(huán)境保護(hù)部官員的統(tǒng)計(jì)，中國自1996年以來，環(huán)境群體性事件一直保持年均29%的增速，2012年中國環(huán)境重大事件增長120%。*原環(huán)境保護(hù)部政策法規(guī)司司長楊朝飛在第十一屆全國人大常委會專題講座時(shí)所做的報(bào)告中提到。http://money.163.com/12/1027/02/8EPP4IHP00253B0H.html。最后訪問日期：2014年1月26日。環(huán)境群體性事件反映出我國環(huán)境法治建設(shè)仍存在很多問題，原因是多方面的。學(xué)界和實(shí)務(wù)界已經(jīng)認(rèn)識到環(huán)境問題上“政府失靈”導(dǎo)致環(huán)境行政權(quán)濫用或者不作為、*參見王曦：《論規(guī)范和制約有關(guān)環(huán)境的政府決策之必要性》，載《法學(xué)評論》2013年第2期。政府環(huán)境信息不公開、環(huán)境行政決策缺乏公眾參與等問題已成為環(huán)境法治難以實(shí)現(xiàn)的主要癥結(jié)所在。*同②。如何化解環(huán)境法治發(fā)展的癥結(jié)？中共十八大報(bào)告提出運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定能力。就環(huán)境保護(hù)而言，運(yùn)用什么樣的法治思維和法治方式，規(guī)范和制約政府行使環(huán)境行政權(quán)力、保障公眾參與環(huán)境保護(hù)權(quán)利是一個需要迫切回答的問題。法治道路有兩種模式，即實(shí)體法治和程序法治。程序思維和程序法治是最重要的法治思維和法治方式之一。程序具有限制恣意、反思性整合、理性選擇的保證、“作繭自縛”的效應(yīng)等作用。*參見季衛(wèi)東：《法律程序的意義——對中國法制建設(shè)的另一種思考》，載《中國社會科學(xué)》1993年第1期。程序決定了法治與恣意的人治之間的基本區(qū)別。環(huán)境程序法治是衡量一個國家環(huán)境法治程度的重要標(biāo)志。與實(shí)體法治相比較，程序法治是一種更高層次的法治模式，更強(qiáng)調(diào)個體的價(jià)值、尊嚴(yán)和權(quán)利，更具有理性和公正的內(nèi)涵。*參見薛剛凌：《論實(shí)體法治與程序法治》，載《法制日報(bào)》2007年3月11日。環(huán)境程序法治實(shí)質(zhì)上是環(huán)境法律的正當(dāng)行政程序之治。當(dāng)前我國環(huán)境法學(xué)界在討論環(huán)境法治路徑的選擇方面較多地關(guān)注實(shí)體法治，從實(shí)體視角來研究環(huán)境法治問題。本文試圖分析我國環(huán)境法治實(shí)現(xiàn)的各種路徑，探討程序法治及其正當(dāng)行政程序?qū)σ?guī)范與制約政府依法行使行政權(quán)、保障公眾參與環(huán)境保護(hù)的權(quán)利的作用和對我國環(huán)境法治建設(shè)可能的貢獻(xiàn)。
二、環(huán)境法治實(shí)現(xiàn)之兩種可能路徑分析
從某種意義上說，環(huán)境法的目的是賦予公民環(huán)境權(quán)利，約束政府權(quán)力，實(shí)現(xiàn)環(huán)境法治。實(shí)現(xiàn)環(huán)境法治目標(biāo)的路徑主要有兩個：其一，實(shí)體法治。實(shí)體法治重視實(shí)體法律制度的建設(shè)，是通過預(yù)先進(jìn)行權(quán)利義務(wù)的配置、利益的安排來建構(gòu)一種法律秩序。其核心是賦予公民環(huán)境權(quán)利，制約政府環(huán)境行政權(quán)力。其實(shí)現(xiàn)的方式主要是通過“權(quán)利制約權(quán)力”，即公民實(shí)體性環(huán)境權(quán)制約行政權(quán)。“權(quán)力制約權(quán)力”是指通過立法權(quán)制約行政權(quán)，通過司法權(quán)制約行政權(quán)。其二，程序法治。程序法治是通過程序法律制度來建構(gòu)一種法律秩序。其實(shí)現(xiàn)的方式主要是通過“程序制約權(quán)力?！边@里的程序主要是指正當(dāng)行政程序，另外，程序還涉及所謂的公眾的“程序性環(huán)境權(quán)”問題。
(一)環(huán)境實(shí)體法治路徑的展開
環(huán)境法治中的實(shí)體法治路徑主要指重視環(huán)境實(shí)體法律制度的建設(shè)，通過設(shè)立公民環(huán)境權(quán)和授予國家環(huán)境管理權(quán)的權(quán)利義務(wù)配置以及國家有關(guān)環(huán)境保護(hù)權(quán)力之間的制約來構(gòu)建環(huán)境法律秩序。這種配置和制約又通過“權(quán)利制約權(quán)力”和“權(quán)力制約權(quán)力”兩大“以法制權(quán)”模式的調(diào)整而達(dá)到權(quán)利義務(wù)的平衡。
1、權(quán)利制約權(quán)力之路徑。環(huán)境實(shí)體法治下的“權(quán)利制約權(quán)力”路徑是否可以在環(huán)境保護(hù)問題上，約束政府行政決策權(quán)的濫用呢？答案是肯定的。根據(jù)“權(quán)利制約權(quán)力”的法理，“權(quán)利乃國家權(quán)力止步之處”?！皺?quán)利制約權(quán)力”理論認(rèn)為，如果公民權(quán)利與國家權(quán)力關(guān)系配置合理，公民權(quán)利便可以起到一種約束和遏制國家權(quán)力濫用的作用。這種作用表現(xiàn)在權(quán)利的設(shè)定為權(quán)力行使范圍劃定邊界，政府權(quán)力不得逾越其界限而侵入公民的權(quán)利領(lǐng)域。從而，公民的權(quán)利對于政府濫用權(quán)力起著一種阻礙與制約的作用。*參見侯健：《三種權(quán)力制約機(jī)制及其比較》，載《復(fù)旦學(xué)報(bào)(社會科學(xué)版)》2001年第3期。就環(huán)境法治而言，賦予公民環(huán)境權(quán)的憲法基本權(quán)利地位以防止政府行政權(quán)力的侵入就是該路徑的核心。公民環(huán)境權(quán)是指公民有享有良好適宜的自然環(huán)境的權(quán)利。*參見蔡守秋：《環(huán)境權(quán)初探》，載《中國社會科學(xué)》1982年第3期。公民環(huán)境權(quán)在有關(guān)國際法律文件和許多國家的憲法中獲得承認(rèn)。1972年聯(lián)合國《人類環(huán)境宣言》第1條莊嚴(yán)宣告：“人類有權(quán)在一種能夠過尊嚴(yán)的和福利的生活環(huán)境中，享有自由、平等和充足的生活條件的基本權(quán)利，并且負(fù)有保證和改善這一代和世世代代的環(huán)境莊嚴(yán)的責(zé)任?！睋?jù)統(tǒng)計(jì)，目前在憲法上規(guī)定了個人所享有的清潔、健康的環(huán)境的一般性權(quán)利的國家或地區(qū)有41個，在憲法中規(guī)定把保護(hù)和改善環(huán)境作為國家的目標(biāo)或義務(wù)的有62個。*參見[美]魏伊絲：《公平地對待未來人類：國際法、共同遺產(chǎn)與世代間衡平》，汪勁等譯，法律出版社2000年版，第294-298頁。其中，將公民環(huán)境權(quán)入憲的國家大多數(shù)是發(fā)展中國家。大多數(shù)發(fā)達(dá)國家并未在憲法中規(guī)定環(huán)境權(quán)條款，例如美國、日本、德國。公民環(huán)境權(quán)作為基本權(quán)利被寫入憲法具有重要意義，這主要源于憲法基本權(quán)利的效力。首先，對國家權(quán)力的效力，即公民可以利用公民環(huán)境權(quán)來限制和抵御國家權(quán)力可能帶來的環(huán)境侵害。其從宏觀上劃定國家權(quán)力的活動范圍，并以不同形式拘束國家權(quán)力的具體活動，例如，政府的開發(fā)活動以不侵害公民環(huán)境權(quán)為限。其次，對私人之間活動的效力。隨著社會發(fā)展，其他非權(quán)力主體可能對公民環(huán)境權(quán)造成侵害。作為基本權(quán)利的公民環(huán)境權(quán)，具有“客觀價(jià)值秩序”性質(zhì)，其對私法領(lǐng)域的活動具有指引和規(guī)范作用。例如，將民法中的過錯責(zé)任在環(huán)境侵權(quán)領(lǐng)域中發(fā)展為嚴(yán)格責(zé)任。
2、權(quán)力制約權(quán)力之路徑。環(huán)境實(shí)體法治中還涉及“權(quán)力制約權(quán)力”。孟德斯鳩在關(guān)于權(quán)力分立與制衡理論的經(jīng)典之作《論法的精神》中指出：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇到有界限的地方才休止?！薄耙乐篂E用權(quán)力，就必須以權(quán)力約束權(quán)力?！?[法]孟德斯鳩，《論法的精神(上冊)》，商務(wù)印書館1981年版，第243頁。就環(huán)境法治而言，國家將環(huán)境保護(hù)的權(quán)力主要通過賦予政府環(huán)境行政權(quán)來實(shí)現(xiàn)。環(huán)境行政權(quán)的濫用是環(huán)境法治的主要癥結(jié)所在。所以，這里的“權(quán)力制約權(quán)力”主要是指立法權(quán)和司法權(quán)對行政權(quán)的制約。
根據(jù)傳統(tǒng)行政法理論，立法權(quán)對政府行政權(quán)力的控制方式是明確授權(quán)行政行為的范圍，即通過國會立法建立行政機(jī)構(gòu)，并通過立法對法律所建立之行政機(jī)構(gòu)進(jìn)行相應(yīng)的授權(quán)。這種立法授權(quán)通常屬于事前控制行政行為，包括了授予行政權(quán)力和限制行政權(quán)力兩個方面：其一，授予行政權(quán)力。20世紀(jì)50年代以來世界經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，環(huán)境問題日益嚴(yán)重，環(huán)境運(yùn)動風(fēng)起云涌，各國政府不得不重視生態(tài)環(huán)境保護(hù)問題。各國立法機(jī)關(guān)進(jìn)行大量的環(huán)境立法，設(shè)立環(huán)境管理機(jī)構(gòu)，授予環(huán)境行政權(quán)，要求行政機(jī)關(guān)嚴(yán)格執(zhí)法。在美國，1969年制定《國家環(huán)境政策法》，成立了“國家環(huán)境質(zhì)量委員會”，并規(guī)定了該委員會的性質(zhì)、組成、職責(zé)等內(nèi)容。1970年7月，為適應(yīng)公眾對清潔環(huán)境日益增長的需求，美國總統(tǒng)尼克松發(fā)布了《1970年政府改組計(jì)劃第3號令》，把分散于農(nóng)業(yè)部、健康、教育和福利部(即今日的健康與保健部)、內(nèi)政部及原子能委員會、聯(lián)邦放射物管理委員會、環(huán)境質(zhì)量委員會等部門的環(huán)境保護(hù)職能集中在一起，成立了國家環(huán)保局。美國環(huán)保局代表聯(lián)邦政府全面負(fù)責(zé)環(huán)境管理，是各項(xiàng)環(huán)境法案的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，其宗旨是保護(hù)人類健康與環(huán)境。局長由總統(tǒng)提名，經(jīng)國會批準(zhǔn)生效，直接對總統(tǒng)負(fù)責(zé)。為滿足管理聯(lián)邦環(huán)境活動的需要，美國環(huán)保局規(guī)模龐大，獨(dú)立執(zhí)法，權(quán)威很高。*http://www.china.com.cn/tech/zhuanti/wyh/2008-02/04/content_9652112_5.htm，最后訪問日期：2014年1月26日。其二，通過立法限制政府的行政權(quán)。例如，《美國國家環(huán)境政策法》(美國法典第4333條)規(guī)定：“所有聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)均應(yīng)當(dāng)對其現(xiàn)有的法定職權(quán)、行政法規(guī)定以及各項(xiàng)現(xiàn)行政策和程序進(jìn)行一次清理，以確定其是否存在有妨害充分執(zhí)行本法宗旨和規(guī)定的任何缺陷或矛盾，并應(yīng)當(dāng)就清理結(jié)果在不遲于1971年7月1日以前，向總統(tǒng)報(bào)告其職權(quán)和各項(xiàng)政策符合本法所規(guī)定的意圖、宗旨和程序?！痹摋l規(guī)定體現(xiàn)了立法權(quán)對行政權(quán)的控制。國會通過該條規(guī)定對各聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)的行政權(quán)進(jìn)行調(diào)整，使各機(jī)構(gòu)的行政權(quán)符合國家環(huán)境政策法的目標(biāo)。
司法權(quán)對政府行政權(quán)力的控制方式是司法審查或行政訴訟，通常屬于對行政行為事后控制。這種方式主要依靠公民或者環(huán)保團(tuán)體發(fā)動，針對的是政府違法的行為，由法院對政府權(quán)力進(jìn)行糾正或控制。例如，在大陸法系國家中比較有特色的行政訴訟是德國的環(huán)境團(tuán)體行政公益訴訟制度。2002年修改的德國《聯(lián)邦自然保護(hù)法》規(guī)定了該制度。該制度主要是針對政府行政決定侵犯了環(huán)保團(tuán)體章程中表明的自然保護(hù)利益或者政府剝奪環(huán)保團(tuán)體的參與程序的機(jī)會。*參見陶建國：《德國環(huán)境行政公益訴訟制度及其對我國的啟示》，載《德國研究》2013年第2期。
在英美法中，就環(huán)境法治領(lǐng)域而言，通過司法權(quán)對行政權(quán)進(jìn)行制約主要體現(xiàn)在美國的環(huán)境公民訴訟制度以及司法審查。環(huán)境公民訴訟制度的目的是通過公民來督促企業(yè)守法、監(jiān)督政府執(zhí)法。它允許直接受到污染傷害的人，在政府不作為的情況下，通過訴訟揭發(fā)企業(yè)違反法定環(huán)保義務(wù)或者督促行政機(jī)關(guān)積極進(jìn)行環(huán)境執(zhí)法，以保護(hù)他們自己以及家人和社區(qū)的環(huán)保利益。*參見關(guān)麗：《美國的環(huán)境公民訴訟制度》，載《世界環(huán)境》2008年第1期。美國的《清潔空氣法》、《清潔水法》、《海洋保護(hù)、研究、庇護(hù)法》等15部法律規(guī)定了環(huán)境公民訴訟條款。公民訴訟針對的被告有兩類：一類是包括美國私人企業(yè)、美國政府以及各個政府機(jī)關(guān)在內(nèi)的污染源；另一類是以環(huán)境保護(hù)署署長為被告，針對的是在環(huán)境法律規(guī)定的非自由裁量權(quán)上失職的相關(guān)聯(lián)邦環(huán)境機(jī)構(gòu)。司法審查則是基于美國聯(lián)邦《憲法》第3條規(guī)定的三權(quán)分立制度中的“case-controversies limit”條款、1946年《行政程序法》中的司法審查規(guī)則和1969年《國家環(huán)境政策法》中的環(huán)境影響評價(jià)制度，在上述規(guī)則之下，聯(lián)邦政府應(yīng)當(dāng)充分考慮其擬議行動的環(huán)境影響，否則可能面臨提起司法審查的行政訴訟。因此，歐美國家都相當(dāng)?shù)刂匾暛h(huán)境行政訴訟制度，重視發(fā)揮司法權(quán)對行政權(quán)的制約作用。
(二) 環(huán)境程序法治路徑的展開
1、程序制約權(quán)力之路徑。程序法治是通過程序法律制度來建構(gòu)一種法律秩序。其實(shí)現(xiàn)的方式主要是通過“程序制約權(quán)力?！庇姓?quán)威學(xué)者威廉·韋德認(rèn)為：“程序不是次要的事情。隨著政府權(quán)力持續(xù)不斷地急劇增長，只有依靠程序公正，權(quán)力才可能變得讓人能容忍?！?[英]威廉·韋德：《行政法》，徐炳等譯，中國大百科全書出版社1997年版，第93頁。美國大法官弗蘭克弗特曾說，“自由的歷史基本上是奉行程序保障的歷史?！奔拘l(wèi)東先生從四個方面談程序的作用：對恣意的限制、理性選擇的保證、“作繭自縛”的效應(yīng)、反思性整合。*參見季衛(wèi)東：《程序的較論》，載《比較法研究》1993年第1期。而美國著名學(xué)者斯蒂芬·埃爾金在《新憲政論》一書中主張，通過完備和完善的程序設(shè)計(jì)來控制國家權(quán)力，為美好的社會設(shè)計(jì)政治制度。愛德華·索烏坦在《一般的憲政理論》一文中認(rèn)為：有意識地削弱專制的努力首先是針對政府的。它的主要工具是法治和正當(dāng)程序制度，即一系列限制政府專橫地侵犯個人的能力的程序。*參見[美]斯蒂芬·L·埃爾金、愛德華·索烏坦等：《新憲政論》，周葉謙譯，三聯(lián)書店1997年版，第106頁。“程序開始于高度不確定狀態(tài)，但其結(jié)果卻使程序參加者難以抵制，形成一種高度確定化效應(yīng)。因此，如果要實(shí)現(xiàn)有節(jié)度的自由、有組織的民主、有保障的人權(quán)、有制約的權(quán)威、有進(jìn)取的保守這種社會狀態(tài)的話，那么，程序可以作為其制度化的最重要的基石?！?季衛(wèi)東：《法治秩序的建構(gòu)》，中國政法大學(xué)出版社1999年版，第11頁。程序?qū)χ萍s政府權(quán)力具有重要的意義，尤其是正當(dāng)行政程序。正當(dāng)行政程序的基本意涵是政府在行使其行政權(quán)力對公民的權(quán)利和合法利益產(chǎn)生或可能產(chǎn)生不利影響時(shí)所必須遵循的程序正義的要求，其內(nèi)容主要包括避免偏私原則、聽證原則、告知義務(wù)、說明理由義務(wù)、行政公開原則等。在英國，一般認(rèn)為正當(dāng)行政程序源于自然正義原則，該原則的構(gòu)成包括避免偏私和公平地聽取意見。韋德勛爵認(rèn)為：“在行政法上自然正義是一個界定完好的概念，它包括公正程序的兩項(xiàng)根本規(guī)則：一個人不能在自己的案件中作法官；人們的抗辯必須公正地聽取。在法院和法定裁判所可以理所當(dāng)然地認(rèn)為這些原則必須得到遵守。但它們是如此的普遍，如此之‘自然’，以致于不限于司法權(quán)。它們同樣適用于行政權(quán)，有時(shí)也用于合同創(chuàng)設(shè)的權(quán)力?！?[英] 威廉·韋德：《行政法》，徐炳等譯，中國大百科全書出版社1997年版，第95頁。而在美國，隨著《行政程序法》、《信息自由法》、《陽光下政府法》的制定，正當(dāng)行政程序發(fā)展出包括政府信息公開和會議公開等行政公開在內(nèi)的內(nèi)容?！皣鴷谕ㄟ^《信息自由法》時(shí)惟一的目標(biāo)是，確保任何人都能從行政機(jī)關(guān)那里獲取有關(guān)政府運(yùn)轉(zhuǎn)的信息?！薄啊蛾柟庀碌恼ā反嬖诘那疤崾?，不斷增加公開度會提高公眾對政府計(jì)劃的認(rèn)識，鼓勵政府官員完成更高質(zhì)量的工作，刺激公眾對政府的政策進(jìn)行辯論，以及增強(qiáng)公眾對政府行為的信心。”*[美]肯尼思·F·沃倫：《政治體制中的行政法(第三版)》，王叢虎等譯，中國人民大學(xué)出版社2005年版，第193-201頁。在法國，隨著《說明行政行為理由和改善行政機(jī)關(guān)與公眾關(guān)系法》的制定，說明理由義務(wù)也被認(rèn)可為正當(dāng)行政程序的內(nèi)容?！耙?yàn)樽魅魏螞Q定都必然出于某些動機(jī)、理由，也就是說，存在作出該決定的事實(shí)和法律依據(jù)，否則就是十足的專制獨(dú)裁。說明理由就是在決定中解釋清楚作此決定的動機(jī)。”*[法]讓·里韋羅，讓·瓦利納：《法國行政法》，商務(wù)印書館2008年版，第518頁。
2、環(huán)境法與正當(dāng)行政程序之結(jié)合——以美國環(huán)境影響評價(jià)為例。就環(huán)境法治而言，正當(dāng)行政程序是制約政府環(huán)境行政決策的主要手段。環(huán)境程序法律制度包括政府避免偏私、行政公開以及環(huán)境信息公開、告知義務(wù)、聽取意見或者聽證(公眾參與)、說明理由義務(wù)制度。正當(dāng)行政程序與環(huán)境法律融合發(fā)展出最具環(huán)境法特色的環(huán)境影響評價(jià)制度。美國是首個在法律上規(guī)定環(huán)境影響評價(jià)制度的國家。美國的環(huán)境影響評價(jià)制度蘊(yùn)含正當(dāng)行政程序的內(nèi)核，反映出正當(dāng)行政程序之于環(huán)境法的價(jià)值所在。
(圖一)
從圖一中可以看出，美國的環(huán)境影響評價(jià)報(bào)告制度(EIS)蘊(yùn)含正當(dāng)行政程序。在“準(zhǔn)備作EIS”、“作出EIS草案”、“作出最后的EIS”階段都涉及到聽取意見、公告程序、說明理由程序?！白鞒龅谝淮苇h(huán)境影響評價(jià)報(bào)告書(EIS)，提交EPA(國家環(huán)保署)及各有關(guān)部門、州政府、地方自治團(tuán)體等，同時(shí)，公布于眾，必要時(shí)，也可召開群眾大會。”“如群眾或其它有關(guān)的行政機(jī)關(guān)有意見，提出EIS草案的開發(fā)者就應(yīng)對此作出回答，修正其計(jì)劃內(nèi)容，作出最后的EIS，提交EPA?！?[日]山田誠一：《關(guān)于美國的環(huán)境影響評價(jià)》，載《世界科學(xué)譯刊》1979年第8期?！案鶕?jù)《行政程序法》(APA)的關(guān)于非正式規(guī)則制定的規(guī)定，EIS草案在《聯(lián)邦公報(bào)》上公布供公眾評論。除了公民團(tuán)體和商業(yè)利益，許多其他機(jī)構(gòu)，包括EPA，將在這時(shí)提交評論。”*[美]Nancy K. Kubasek, Gray S. Silverman：Environmental Law(Sixth Edition), 影印版，清華大學(xué)出版社2008版，第156頁。從上述關(guān)于EIS的描述中，我們可以看到，美國的環(huán)境影響評價(jià)制度主要是約束聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)的。聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)在進(jìn)行開發(fā)項(xiàng)目時(shí)，如果認(rèn)為有必要作EIS時(shí)，必須將其環(huán)評報(bào)告EIS草案和最后定稿經(jīng)歷公告、評論和答復(fù)，即信息公開、聽取意見或者聽證、說明理由的程序。在這過程中其受到國家環(huán)保署、各有關(guān)部門、州和地方政府、公眾和環(huán)保團(tuán)體、國家環(huán)境質(zhì)量委員會(CEQ)的評論和監(jiān)督。這些正當(dāng)行政程序的規(guī)定是為了防止政府在環(huán)境問題上決策失誤或者發(fā)生錯誤的行為、濫用行政權(quán)的行為，同時(shí)也為公眾參與環(huán)境保護(hù)提供了渠道。正如美國參議員杰克遜(Henry M. Jackson)1969年在制定美國《國家環(huán)境政策法》問題的參議院聽證會上所言，“在這個問題上，重構(gòu)政府一方所需要的是要在法律上創(chuàng)造導(dǎo)致政府部門必須遵守那些‘對行動具有強(qiáng)制力’的程序的局面。在其他方面，這些崇高的宣言僅此而已。”*Lynton Keith Caldwell：the National Environmental Policy Act Agenda For the Future, INDIANA UNINVERSITY PRESS, 1998，48.美國《國家環(huán)境政策法》所規(guī)定的環(huán)境影響評價(jià)制度的最早提出者——美國印第安納大學(xué)戈得維爾教授(Lynton Keith Caldwell)認(rèn)為，環(huán)境影響評價(jià)的戰(zhàn)略是為了糾正聯(lián)邦機(jī)構(gòu)的錯誤做法，即只專注于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而忽視在追求這一目標(biāo)的過程中可能帶來的副作用。環(huán)境影響評價(jià)的最初目的是為了迫使聯(lián)邦機(jī)構(gòu)確定和考慮他們的計(jì)劃、項(xiàng)目和決定的環(huán)境后果。終極目的是使機(jī)構(gòu)政策符合《國家環(huán)境政策法》所宣示的價(jià)值觀。*參見Lynton Keith Caldwell：the National Environmental Policy Act Agenda For the Future, INDIANA UNINVERSITY PRESS, 1998，49.因此，環(huán)境影響評價(jià)制度的本質(zhì)是關(guān)于程序的規(guī)定，其目的是為了在環(huán)境問題上制約政府權(quán)力，保障公眾參與環(huán)境保護(hù)。
三、我國環(huán)境實(shí)體法治實(shí)現(xiàn)之困境
構(gòu)建環(huán)境法治包括環(huán)境實(shí)體法治和環(huán)境程序法治兩條進(jìn)路。從我國環(huán)境實(shí)體法治角度看，一方面，就公民環(huán)境權(quán)而言，我國憲法上并未賦予公民環(huán)境權(quán)，從而使“權(quán)利制約權(quán)力”路徑陷入困境；另一方面，就制約政府環(huán)境行政權(quán)力而言，也面臨諸多困難。立法權(quán)對行政權(quán)的事前監(jiān)督存在局限性；司法權(quán)對行政權(quán)的事后監(jiān)督不力，環(huán)境行政公益訴訟舉步維艱。從程序法治角度看，以公眾參與為本位的程序性環(huán)境權(quán)在興起，但理論上卻有失偏頗。然而，正當(dāng)行政程序符合現(xiàn)代法治的要求。正當(dāng)行政程序有利于監(jiān)督制約行政權(quán)力、有利于保障公眾參與政府環(huán)境決策，因此它是我國環(huán)境法治實(shí)現(xiàn)的必由之路。
(一)“權(quán)利制約權(quán)力”的困境——基于憲法上“公民環(huán)境權(quán)”的缺失
“權(quán)利制約權(quán)力”的路徑是否行得通？關(guān)鍵應(yīng)看公民環(huán)境權(quán)是否在憲法上得到確立。我國《憲法》有關(guān)環(huán)境保護(hù)的規(guī)定是第26條：“國家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害?！蔽覈鴻?quán)威的環(huán)境法學(xué)教材在談到《憲法》第26條時(shí)認(rèn)為，我國憲法不存在公民環(huán)境權(quán)。*該條意味著國家“明確規(guī)定了環(huán)境保護(hù)的任務(wù)、內(nèi)容和范圍，體現(xiàn)了保護(hù)和改善環(huán)境是我國的基本國策，是開展環(huán)境保護(hù)工作，進(jìn)行環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理和環(huán)境保護(hù)司法，制定環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)和規(guī)章的根本依據(jù)。不足的是，在公民的基本權(quán)利和義務(wù)一章尚未設(shè)置公民的環(huán)境權(quán)。”參見韓德培主編：《環(huán)境保護(hù)法教程(第五版)》，法律出版社2007年版，第62頁。目前，學(xué)界對是否需要公民環(huán)境權(quán)入憲有不同觀點(diǎn)。支持的觀點(diǎn)有：蔡守秋先生認(rèn)為應(yīng)當(dāng)在憲法及環(huán)境基本法中規(guī)定環(huán)境權(quán)。2006年他在接受中國法學(xué)會采訪時(shí)表示，我國“在公民環(huán)境權(quán)立法方面明顯滯后。雖然《寧夏回族自治區(qū)環(huán)境保護(hù)條例》(1990年)、《上海市環(huán)境保護(hù)條例》(1994年)和《福建省環(huán)境保護(hù)條例》(1995年)等地方環(huán)保法規(guī)已經(jīng)在公民環(huán)境權(quán)方面取得某些突破，但在強(qiáng)調(diào)中央集權(quán)的中國法律體系下，地方法規(guī)即使對諸如公民環(huán)境權(quán)這類公民基本權(quán)利率先做出規(guī)定，也很難真正取得實(shí)效。因?yàn)閺姆ɡ砩现v，作為公民基本權(quán)利的公民環(huán)境權(quán)應(yīng)該首先由憲法和環(huán)境基本法加以規(guī)定?！?訪問時(shí)間：2014/1/24，http://www.univs.cn/newweb/univs/znufe/law/2007-04-06/745138.html.呂忠梅先生也持相同觀點(diǎn)，她認(rèn)為：“目前我國公民環(huán)境權(quán)立法遭遇的最大問題是憲法中沒有寫入環(huán)境權(quán)條款?！?http://www.people.com.cn/GB/huanbao/1072/2707296.html，2014/1/24.陳泉生先生也認(rèn)為公民環(huán)境權(quán)應(yīng)當(dāng)入憲，并指出：“應(yīng)從立法上明確環(huán)境權(quán)，確立其憲法地位，在《憲法》‘公民的基本權(quán)利和義務(wù)’一章中明確規(guī)定：‘中華人民共和國公民有享用適宜環(huán)境的權(quán)利和保護(hù)環(huán)境的義務(wù)’”。*陳泉生：《環(huán)境時(shí)代與憲法環(huán)境權(quán)的創(chuàng)設(shè)》，載《福州大學(xué)學(xué)報(bào)》2001年第4期。然而，也有學(xué)者并不支持公民環(huán)境權(quán)入法或者入憲。徐祥民先生認(rèn)為，公民環(huán)境權(quán)論自身存在難以克服的矛盾。所謂環(huán)境權(quán)不是具體的環(huán)境利益享有者與其他人之間關(guān)系的概念，而是人類整體與人類個體關(guān)系的概念，人類整體性環(huán)境權(quán)并不包括個體性環(huán)境權(quán)。*參見徐祥民：《對“公民環(huán)境權(quán)論”的幾點(diǎn)疑問》，載《中國法學(xué)》2004年第2期。臺灣學(xué)者葉俊榮先生認(rèn)為，公民環(huán)境權(quán)入憲“雖引起相當(dāng)回響，但學(xué)術(shù)重于規(guī)范意味，得否作為主張憲法位階環(huán)境權(quán)的依據(jù)，頗有疑問?！?葉俊榮：《環(huán)境政策與法律》，中國政法大學(xué)出版社2003年版，第10 頁。還有學(xué)者提出對環(huán)境權(quán)的重要性的質(zhì)疑。*參見鞏固：《環(huán)境權(quán)熱的冷思考》，載《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2009年第4期。另外，在全國“兩會”上，全國人大代表和政協(xié)委員都有提出環(huán)境權(quán)入憲的提案。*在2013年全國“兩會”上，全國人大代表王如松表示，在他領(lǐng)銜、陳敏等代表附議的《關(guān)于將生態(tài)文明建設(shè)和環(huán)境權(quán)入憲的議案》；他與全國政協(xié)委員、湖南省環(huán)保廳副廳長潘碧靈提出，要把環(huán)境權(quán)納入《憲法》，并將《憲法》第33條第3款“國家尊重和保障人權(quán)”后增加 “人人都有在安全、健康的環(huán)境里生活的權(quán)利，同時(shí)也有為當(dāng)今和后代保護(hù)、改善環(huán)境的義務(wù)。”盡管實(shí)務(wù)界和理論界支持環(huán)境權(quán)入憲的呼聲很高，支持者遠(yuǎn)多于質(zhì)疑者。但是國家在憲法修改中并未接受這一理論觀點(diǎn)，使得以確立憲法上環(huán)境權(quán)作為前提基礎(chǔ)的“權(quán)利制約權(quán)力”的路徑走不通。
(二)“權(quán)力制約權(quán)力”的無力——立法與司法的懈怠
環(huán)境法治的“權(quán)力制約權(quán)力”進(jìn)路效果如何？要回答該問題就必須考察我國立法權(quán)對行政權(quán)的授權(quán)與監(jiān)督和司法權(quán)對行政權(quán)的監(jiān)督。盡管“權(quán)力制約權(quán)力”的路徑在西方國家實(shí)現(xiàn)環(huán)境法治中起到了非常重要的作用，但是由于我國不是三權(quán)分立的國家，在權(quán)力劃分和相互作用的機(jī)理上與西方國家有所不同。因此，就西方法學(xué)所指向的“權(quán)力制約權(quán)力”而言，在我國，立法權(quán)和司法權(quán)對行政權(quán)力的監(jiān)督出現(xiàn)了一些現(xiàn)實(shí)困境。目前暫時(shí)尚沒有更好的方法來解決。
1、立法權(quán)對環(huán)境行政權(quán)的授權(quán)與監(jiān)督問題。在我國立法權(quán)屬于作為國家權(quán)力機(jī)關(guān)的人民代表大會(以下簡稱人大)，我國立法機(jī)關(guān)對行政權(quán)的授權(quán)與監(jiān)督問題，事實(shí)上是人大的立法授權(quán)與監(jiān)督問題。目前主要存在以下問題：(1)人大立法授權(quán)不明，環(huán)境行政權(quán)混亂。例如，《環(huán)境保護(hù)法》第7條規(guī)定確立了統(tǒng)一監(jiān)督管理與分級分部門監(jiān)督管理相結(jié)合的我國環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理體制。*《環(huán)境保護(hù)法》第7條規(guī)定：“國務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門，對全國環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理。縣級以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門，對本轄區(qū)的環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理。國家海洋行政主管部門、港務(wù)監(jiān)督、漁政漁港監(jiān)督、軍隊(duì)環(huán)境保護(hù)部門和各級公安、交通、鐵道、民航管理部門，依照有關(guān)法律的規(guī)定對環(huán)境污染防治實(shí)施監(jiān)督管理?？h級以上人民政府的土地、礦產(chǎn)、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利行政主管部門，依照有關(guān)法律的規(guī)定對資源的保護(hù)實(shí)施監(jiān)督管理?！钡牵摋l規(guī)定存在立法交叉的問題。以水管理為例，環(huán)保部門和水利部門的職責(zé)分工以河為界；這看似清楚，卻隱含矛盾。水利部門和環(huán)保部門都有監(jiān)測站，都有發(fā)布水質(zhì)量狀況的權(quán)力。當(dāng)兩個部門發(fā)布的數(shù)據(jù)不一致時(shí)，就容易使公眾產(chǎn)生困惑：應(yīng)當(dāng)相信哪個？直至2008年，國務(wù)院才在環(huán)保部的“三定”方案中規(guī)定由環(huán)保部發(fā)布水環(huán)境信息，水利部發(fā)布水文水資源信息中涉及水環(huán)境質(zhì)量的內(nèi)容應(yīng)與環(huán)保部協(xié)商一致。*參見汪勁：《環(huán)保法治三十年：我們成功了嗎？》，北京大學(xué)出版社2011年版，第244頁。(2)立法并未限制政府及其各部門的行政權(quán)。我國的《環(huán)境保護(hù)法》從某種意義上說是一部“管理法”，即政府環(huán)境行政主管部門監(jiān)督和管理企業(yè)的法律，而不是要求所有政府部門都要受到環(huán)境保護(hù)法律政策目標(biāo)約束的法律。這種“管理法”的性質(zhì)會造成不利于環(huán)保的后果，即片面地強(qiáng)調(diào)環(huán)境保護(hù)是政府環(huán)保部門的事，而忽略了環(huán)境保護(hù)本身是包括經(jīng)濟(jì)發(fā)展部門和規(guī)劃建設(shè)部門在內(nèi)的所有政府部門都應(yīng)當(dāng)考慮的事。由于在環(huán)境法律上缺乏對政府各部門的權(quán)力約束，因此各部門在行使行政權(quán)時(shí)可以不考慮環(huán)境因素或者不進(jìn)行環(huán)評，造成政府各部門可以在未經(jīng)環(huán)評的情形下，審批規(guī)劃或者建設(shè)項(xiàng)目、進(jìn)行立項(xiàng)，導(dǎo)致大量項(xiàng)目未批先建，事后補(bǔ)評。最終造成政府環(huán)保部門單打獨(dú)斗，無法與以發(fā)展經(jīng)濟(jì)為主導(dǎo)的政府及其經(jīng)濟(jì)發(fā)展部門抗衡，導(dǎo)致環(huán)保力量式微，政府無法履行環(huán)保職責(zé)的窘境。(3)人大對環(huán)境行政權(quán)監(jiān)督的缺位。我國《憲法》規(guī)定，人民代表大會是國家權(quán)力機(jī)關(guān)，政府是人大的執(zhí)行機(jī)關(guān)，政府由人大產(chǎn)生對人大負(fù)責(zé)。*《憲法》第96條規(guī)定：“地方各級人民代表大會是地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)。”第105條規(guī)定：“地方各級人民政府是地方各級國家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，是地方各級國家行政機(jī)關(guān)?！钡?10條規(guī)定：“地方各級人民政府對本級人民代表大會負(fù)責(zé)并報(bào)告工作?！比舜蟊O(jiān)督政府環(huán)境保護(hù)履職是其職權(quán)范圍內(nèi)的事。但是，在環(huán)保事件中并未見到人大的身影。據(jù)筆者對近年來所發(fā)生的具有重大影響的一些環(huán)境事件所作的粗略統(tǒng)計(jì)顯示，人大并未認(rèn)真監(jiān)督政府環(huán)保履職。如表一：
(表一)
2、法院對環(huán)境行政權(quán)監(jiān)督的回避態(tài)度。我國法院監(jiān)督政府環(huán)境行政權(quán)存在的問題主要表現(xiàn)在法院不愿受理環(huán)境行政案件?！皳?jù)統(tǒng)計(jì)，我國‘十一五’期間，環(huán)境信訪30多萬件，行政復(fù)議2614件，而相比之下，行政訴訟只有980件，刑事訴訟只有30件。真正通過司法訴訟渠道解決的環(huán)境糾紛不足1%”，“環(huán)保官司難打是環(huán)保問題的主要成因之一?！?原環(huán)境保護(hù)部政策法規(guī)司司長楊朝飛在第十一屆全國人大常委會專題講座時(shí)所做的報(bào)告中提到。http://money.163.com/12/1027/02/8EPP4IHP00253B0H.html。最后訪問日期：2014年1月26日。究其原因主要有兩方面：一方面，群眾不愿意通過司法途徑解決環(huán)境問題。除了人們普遍存在“厭訟”的傳統(tǒng)思想之外，信訪等非訟途徑在群眾中影響力很大。據(jù)調(diào)查，群眾在面臨環(huán)境糾紛問題上，優(yōu)先考慮的解決途徑是信訪或舉報(bào)投訴等，而不選擇司法途徑。另一方面，法院不愿意受理環(huán)境行政案件。由于環(huán)境污染引發(fā)的糾紛往往都是群體性事件，并且相當(dāng)多的環(huán)境污染事件與環(huán)保部門不作為或者不當(dāng)作為有關(guān)，因此政府環(huán)保部門往往會成為群體性環(huán)境行政訴訟的被告。然而，法院對群體性行政訴訟的態(tài)度是：能不受理盡量不受理。*參見汪勁：《環(huán)保法治三十年：我們成功了嗎？》，北京大學(xué)出版社2011年版，第280頁。2006年最高人民法院《關(guān)于妥善處理群體性行政案件的通知》強(qiáng)調(diào)，“對于政治性、政策性強(qiáng)，難以單純通過行政訴訟解決問題的爭議，要慎重對待和處理，盡可能通過當(dāng)?shù)攸h、政府統(tǒng)一協(xié)調(diào)解決?！薄皩τ谥卮髲?fù)雜和有影響的群體性行政案件，要主動及時(shí)地向當(dāng)?shù)攸h委匯報(bào)，在黨委的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)下依法妥善處理?！彼?，法院很大程度上失去了作為解決環(huán)境法律問題最后防線的功能。
(三)對“程序性環(huán)境權(quán)”理論的質(zhì)疑
“公眾參與是解決環(huán)境問題不可替代的力量”。隨著環(huán)保議題的發(fā)展，公眾參與已成為必不可少的要素。為約束政府權(quán)力，強(qiáng)化公眾參與監(jiān)督環(huán)境保護(hù)，在我國學(xué)界提出了一種介于“權(quán)利制約權(quán)力”和“程序制約權(quán)力”的復(fù)合模式，即程序性環(huán)境權(quán)路徑。在《人類環(huán)境宣言》、*《人類環(huán)境宣言》第7條：“為了實(shí)現(xiàn)這一環(huán)境目標(biāo)，將要求公民和團(tuán)體以及企業(yè)和各級機(jī)關(guān)承擔(dān)責(zé)任，大家平等地從事共同的努力?！薄蛾P(guān)于環(huán)境保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展的法律原則建議》、*《關(guān)于環(huán)境保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展的法律原則建議》第6條規(guī)定：“各國應(yīng)將已列入計(jì)劃的活動及時(shí)通知可能受到重大影響的全體有關(guān)的人。給予他們平等地參與行政和司法過程以及通過正常的程序的權(quán)利?！薄独锛s環(huán)境與發(fā)展宣言》、*《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》原則10規(guī)定：“環(huán)境問題最好是在全體有關(guān)市民的參與下，在有關(guān)級別上加以處理。在國家一級，每一個人都應(yīng)能適當(dāng)?shù)孬@得公共當(dāng)局所持有的關(guān)于環(huán)境的資料，包括關(guān)于在其社區(qū)內(nèi)的危險(xiǎn)物質(zhì)和活動的資料，并應(yīng)有機(jī)會參與各項(xiàng)決策進(jìn)程。各國應(yīng)通過廣泛提供資料來便利及鼓勵公眾的認(rèn)識和參與。應(yīng)讓仍然都能有效地使用司法和行政程序，包括補(bǔ)償和補(bǔ)救程序。”《在環(huán)境問題上獲得信息、公眾參與決策和訴諸法律的公約》(簡稱《奧胡斯公約》)*《奧胡斯公約》第4條“獲取環(huán)境信息”、第5條“收集與發(fā)布環(huán)境信息”、第6條“公眾參與相關(guān)具體活動之決策”、第7條“公眾參與環(huán)境方面的計(jì)劃方案與政策”、第8條“公眾參與擬定執(zhí)行規(guī)章即有法律約束力的通用準(zhǔn)則文書”、第9條“司法訴訟”。等許多國際法律文件中都有關(guān)于公眾參與環(huán)境保護(hù)的規(guī)定。我國法律法規(guī)對此也越來越重視公眾參與環(huán)境保護(hù)?！稇椃ā贰?《憲法》第2條第3款規(guī)定：“人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會事務(wù)?！钡?條第1款：“中華人民共和國實(shí)行依法治國，建設(shè)社會主義法治國家?！薄董h(huán)境保護(hù)法》、*《環(huán)境保護(hù)法》第6條規(guī)定：“一切單位和個人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)，并有權(quán)對污染和破壞環(huán)境單位和個人進(jìn)行檢舉和控告?！薄董h(huán)境影響評價(jià)法》、*《環(huán)境影響評價(jià)法》第6條規(guī)定：“國家鼓勵有關(guān)單位、專家和公眾以適當(dāng)方式參與環(huán)境影響評價(jià)?！薄度嫱七M(jìn)依法治國實(shí)施綱要》、*《全面推進(jìn)依法治國實(shí)施綱要》規(guī)定：“程序正當(dāng)。行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政管理，除涉及國家秘密和依法受到保護(hù)的商業(yè)秘密、個人隱私的外，應(yīng)當(dāng)公開，注意聽取公民、法人和其他組織的意見；要嚴(yán)格遵循法定程序，依法保障行政管理相對人、利害關(guān)系人的知情權(quán)、參與權(quán)和救濟(jì)權(quán)。行政機(jī)關(guān)工作人員履行職責(zé)，與行政管理相對人存在利害關(guān)系時(shí)，應(yīng)當(dāng)回避?！薄墩畔⒐_條例》、*《政府信息公開條例》第9條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)對符合下列基本要求之一的政府信息應(yīng)當(dāng)主動公開：(十一)環(huán)境保護(hù)、公共衛(wèi)生、安全生產(chǎn)、食品藥品、產(chǎn)品質(zhì)量的監(jiān)督檢查情況?！薄董h(huán)境信息公開辦法》、《環(huán)境保護(hù)行政許可聽證暫行辦法》、《環(huán)境影響評價(jià)公眾參與暫行辦法》、《環(huán)境保護(hù)法規(guī)制定程序辦法》、《環(huán)境行政處罰辦法》等諸多法律規(guī)章都對公眾參與環(huán)境保護(hù)程序提供了原則性或者具體性的規(guī)定。由此，我國學(xué)者提出了“程序性環(huán)境權(quán)”的理論。有學(xué)者認(rèn)為，環(huán)境權(quán)應(yīng)當(dāng)包括兩個方面的內(nèi)容：實(shí)體上的權(quán)利和程序上的權(quán)利。實(shí)體上的權(quán)利一般包括：清潔空氣權(quán)、清潔水權(quán)、安寧權(quán)、采光權(quán)、通風(fēng)權(quán)、眺望權(quán)、環(huán)境美學(xué)權(quán)等。程序上的權(quán)利是為保障實(shí)體上的權(quán)利而設(shè)立的權(quán)利，主要包括：環(huán)境知情權(quán)、環(huán)境事務(wù)參與權(quán)、環(huán)境請求權(quán)、公眾監(jiān)督權(quán)。*參見金瑞林，汪勁：《20世紀(jì)環(huán)境法學(xué)研究評述》，北京大學(xué)出版社2003年版，第98-100頁。還有學(xué)者提出公民環(huán)境權(quán)概念，內(nèi)容包括：環(huán)境使用權(quán)、環(huán)境知情權(quán)、環(huán)境參與權(quán)、環(huán)境請求權(quán)。*參見呂忠梅：《環(huán)境法新視野》，中國政法大學(xué)出版社2000年版，第124-131頁。另有學(xué)者提出類似的“公眾環(huán)境保護(hù)權(quán)”概念，內(nèi)容包括：公眾環(huán)境知情權(quán)、公眾環(huán)境立法參與權(quán)、公眾環(huán)境行政參與決策權(quán)、公眾環(huán)境公益訴權(quán)四種權(quán)利。*參見朱謙：《公眾環(huán)境保護(hù)的權(quán)利構(gòu)造》，知識產(chǎn)權(quán)出版社2008年版，第50-68頁。筆者認(rèn)為，學(xué)者們所提出的程序性環(huán)境權(quán)存在三點(diǎn)疑問：其一，法律上是否真的存在程序性環(huán)境權(quán)？就權(quán)利內(nèi)部而言，正如上部分所言，實(shí)體上的權(quán)利是與公民的切身利益直接相關(guān)的權(quán)利；程序上的權(quán)利是為保障實(shí)體上的權(quán)利而設(shè)立的權(quán)利。從上述分析可以看出，實(shí)體上的環(huán)境權(quán)在現(xiàn)實(shí)上并不存在，為保障該權(quán)利的程序上的環(huán)境權(quán)當(dāng)然也不可能存在。很簡單的道理，“皮之不存，毛將焉附”？其二，國際上是否有程序性環(huán)境權(quán)的說法？如果法律上存在程序性環(huán)境權(quán)，那么為什么關(guān)于程序性環(huán)境權(quán)的最具代表性的《奧胡斯公約》的公約名稱不使用“Right”而是“Access”？*最典型的例子是《關(guān)于在環(huán)境事務(wù)中獲取信息、公眾參與決策和司法救濟(jì)的公約》(簡稱《奧胡斯公約》)，該公約的英文全稱為Convention on Access to Information， Public Participation in Decision-making and Access to Justice in Environmental Matters?！对沼⒚婪ㄔ~典》對“Access”一詞給出的意思是“接近(或進(jìn)入)的機(jī)會?！睂Α癛ight”一詞的解釋是“權(quán)利，被認(rèn)為是與法律一致的為某一行為或占有某物的自由，或者更嚴(yán)格地說，如果侵犯這種為某一行為或占有某物的自由，則將受法律制裁?！薄杜＝蚍纱筠o典》對“Access”一詞的解釋是“接近，交合，探視；指接近的方法或接近的手段”。對“Right”給出的意思為“在法律背景中，它是個法律概念，是指由特定的法律制度規(guī)定的賦予某人的好處或者利益?！睆纳鲜鼋忉寔砜矗卟町惡艽?，不可劃等號。因此，在我國官方的對此公約的翻譯并未將“Access”翻譯成“權(quán)利”。一般而言，具有正式法律性質(zhì)的權(quán)利用“Right”，因此，如果程序性環(huán)境權(quán)是正式的法律權(quán)利的話，該公約應(yīng)當(dāng)使用“Right”，而不是用“Access”。其三，程序性環(huán)境權(quán)是理論上的概念還是現(xiàn)實(shí)法律權(quán)利？如果程序性環(huán)境權(quán)是公認(rèn)的法律權(quán)利，那么為什么上述不同的學(xué)者可以給出不同的內(nèi)涵與種類？筆者認(rèn)為，公眾參與環(huán)境保護(hù)這一現(xiàn)象是強(qiáng)調(diào)它的權(quán)利屬性還是強(qiáng)調(diào)它的程序?qū)傩?？這應(yīng)當(dāng)是一個值得商榷的問題。
四、 我國環(huán)境程序法治路徑實(shí)現(xiàn)之可能——以正當(dāng)行政程序?yàn)橹匦?/h2>
我國環(huán)境法治實(shí)現(xiàn)路徑選擇是艱難的。一方面，實(shí)體法治障礙重重。在“權(quán)利制約權(quán)力”路徑方面，因?yàn)楣癍h(huán)境權(quán)在我國憲法上得不到確立而走不通。在“權(quán)力制約權(quán)力”方面，由于人大立法授權(quán)不清或環(huán)境立法未將政府及其各部門，特別是經(jīng)濟(jì)發(fā)展部門，作為整體在環(huán)境方面的權(quán)力加以限制，造成政府及其環(huán)境保護(hù)部門或者政府其它部門進(jìn)行有關(guān)環(huán)境的決策時(shí)濫用權(quán)力；另外，人大本身對政府執(zhí)行環(huán)保法律監(jiān)督缺位，導(dǎo)致事前監(jiān)督失效；此外，法院為維穩(wěn)，對環(huán)境行政訴訟案件也抱以回避的態(tài)度，造成公眾往往不愿選擇司法途徑來解決政府的環(huán)保不作為的問題，而是選擇信訪等其他途徑。如果其他途徑無法解決，甚至可能爆發(fā)群體性環(huán)境事件，這將嚴(yán)重影響社會穩(wěn)定，并不能達(dá)成社會和諧。另一方面，在程序法治存在問題，但是有突破空間。雖然程序性環(huán)境權(quán)理論是否符合法理值得質(zhì)疑，但是公眾參與環(huán)境保護(hù)這一事實(shí)應(yīng)當(dāng)獲得法律的保護(hù)。筆者認(rèn)為，通過“程序制約權(quán)力”，利用正當(dāng)行政程序的路徑較為優(yōu)越。理由如下：
首先，正當(dāng)行政程序構(gòu)建優(yōu)于公民環(huán)境權(quán)構(gòu)建，重視正當(dāng)行政程序是有的放矢。我國環(huán)境法治問題的“的”是政府環(huán)境行政決策權(quán)力的濫用或者得不到約束，尤其是得不到程序約束，而并非公民沒有環(huán)境權(quán)。筆者通過對最近幾年發(fā)生的環(huán)境群體性事件的觀察，發(fā)現(xiàn)在這些事件中政府往往在環(huán)境行政決策中未遵守正當(dāng)行政程序，導(dǎo)致環(huán)境事件頻發(fā)，公民對政府環(huán)境行政不滿。我國環(huán)境法治問題很大程度上是政府環(huán)境行政決策的問題。具體言之，我國環(huán)境法治的問題是政府環(huán)境行政決策的程序問題。特別是政府在唯GDP是從，強(qiáng)調(diào)發(fā)展經(jīng)濟(jì)、大規(guī)模招商引資的大背景下，容易超越權(quán)力或者行政不作為，環(huán)境因素通常容易被忽略。正當(dāng)行政程序就是“矢”。它通過政府環(huán)境信息公開程序、告知義務(wù)、說明理由義務(wù)、聽證程序、避免偏私等一系列程序克服政府權(quán)力的濫用。我國有學(xué)者認(rèn)為，規(guī)定法律上的環(huán)境權(quán)是我國環(huán)境法治建設(shè)的當(dāng)務(wù)之急。然而事實(shí)并非如此，環(huán)境權(quán)的設(shè)立問題并不是環(huán)境法治的主要問題。綜觀世界各國，環(huán)境法治成功的國家，未必其法律都設(shè)定了公民環(huán)境權(quán)；換言之，規(guī)定了公民環(huán)境權(quán)的國家也未必是環(huán)境法治成功的國家，但是幾乎可以肯定，環(huán)境法治成功的國家一般規(guī)定了政府環(huán)境行政必須遵守的正當(dāng)行政程序，美國就是一個例證。美國憲法并未規(guī)定公民環(huán)境權(quán)，但是其環(huán)境法律體系規(guī)定了正當(dāng)行政程序。所以，筆者認(rèn)為，要實(shí)現(xiàn)我國環(huán)境法治，構(gòu)建通過正當(dāng)行政程序約束權(quán)力較構(gòu)建公民環(huán)境權(quán)更為關(guān)鍵。
其次，通過正當(dāng)行政程序?qū)φh(huán)境行政決策權(quán)力的事中控制，可以起到預(yù)防作用，較立法的事前控制和司法事后控制優(yōu)越。在我國，立法機(jī)關(guān)人大對環(huán)境法治的作用還有待于加強(qiáng)，人大的環(huán)境立法對政府的環(huán)境行政決策約束不足和可操作性不夠，嚴(yán)重影響了政府環(huán)保履職的有效性。如果人大在環(huán)境立法中規(guī)定正當(dāng)行政程序，必將可以建立政府環(huán)境行政決策機(jī)制，解決政府約束力弱和法律可操作性不強(qiáng)的問題。不過，人大對政府的環(huán)保履職的監(jiān)督不盡如人意，因此，這種立法權(quán)制約行政權(quán)的作用是有限的。同樣，司法監(jiān)督行政的作用也很有限。法院常?；谡慰剂亢袜笥诂F(xiàn)有司法體制的障礙，不愿受理和處理環(huán)境行政案件，致使其監(jiān)督作用難以發(fā)揮。即使法院受理了環(huán)境行政案件或者公民勝訴了，這種事后救濟(jì)對于公民來說往往也是得不償失的。筆者認(rèn)為，在規(guī)范和控制政府環(huán)境行政權(quán)力問題上，環(huán)境行政的正當(dāng)行政程序控制是事中控制，這是克服“政府失靈”的較優(yōu)辦法。因?yàn)楝F(xiàn)代世界各國都已進(jìn)入“行政國家”?！皣业臋?quán)力結(jié)構(gòu)由議會主導(dǎo)和三權(quán)分立模式向行政主導(dǎo)模式轉(zhuǎn)變?！?許崇德、王振民：《由“議會主導(dǎo)”到“行政主導(dǎo)”——評當(dāng)代憲法發(fā)展的一個趨勢》，載《清華大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會科學(xué)版)》1997第3期。對行政權(quán)力的規(guī)范，過去主要是通過行政實(shí)體法的規(guī)制和法院的事后審查來實(shí)現(xiàn)的。當(dāng)行政權(quán)力并不十分強(qiáng)大時(shí)，這兩種規(guī)范方式是有效的。但隨著現(xiàn)代國家進(jìn)入行政國家時(shí)代，兩種傳統(tǒng)的規(guī)范方式由于自身缺陷已難以滿足現(xiàn)實(shí)之需。*參見應(yīng)松年：《行政程序法》，法律出版社2009年版，第32頁。正當(dāng)行政程序約束政府環(huán)境行政決策權(quán)力的作用主要體現(xiàn)在：(1)政府環(huán)境信息公開和告知義務(wù)。要求政府的環(huán)境行政權(quán)力及其運(yùn)行公開，以此防止政府權(quán)力濫用，“陽光是最好的防腐劑”。(2)避免偏私的義務(wù)。要求環(huán)境決策者組織適格、回避等，保證決策者的中立性，“自己不能擔(dān)任自己的法官”。政府決策者的組成最好包括不同的利益代表。(3)聽取意見或者聽證義務(wù)。這是環(huán)境民主的要求，這要求政府在進(jìn)行環(huán)境行政決策時(shí)必須聽取環(huán)境行政相對人和公眾的意見。環(huán)境民主的真正目的是建立一種程序性機(jī)制，以確保國家的環(huán)境政策、環(huán)境目標(biāo)與公眾參與結(jié)合起來，共同注入到政府采取的項(xiàng)目和行動中去。*參見呂忠梅：《環(huán)境法學(xué)(第二版)》，法律出版社2008年版，第57-59頁。(4)說明理由義務(wù)。環(huán)境行政決策說明理由的目的在于防止政府濫用自由裁量權(quán)。自由裁量權(quán)可能導(dǎo)致環(huán)境行政權(quán)專斷、濫用、不確定性以及對隱私的侵犯。要求政府決策者的事實(shí)分析、結(jié)論和理由都必須在作出決定之時(shí)予以說明或者公開。這個原則有助于確保決定是基于提交的證據(jù)做出的，經(jīng)過深思熟慮的、統(tǒng)一的，并且不是專斷的或錯誤的。它還有助于人們了解對他們有重大影響的決定是為什么做出的，如何做出更好的計(jì)劃，或者接受不利決定。*參見[美]邁克爾·D·貝勒斯：《程序正義——向個人分配》，鄧海平譯，高等教育出版社2005年版，第104頁。正當(dāng)行政程序通過上述要求對政府環(huán)境行政決策進(jìn)行過程控制，因此，這種事中控制比事前控制和事后控制更為優(yōu)越。
最后，正當(dāng)行政程序優(yōu)于程序性環(huán)境權(quán)，通過正當(dāng)行政程序保障公眾參與環(huán)境保護(hù)。正當(dāng)行政程序保障比程序性環(huán)境權(quán)設(shè)定更為重要，其理由：其一，“程序先于權(quán)利”。這是英國法的一條古老的準(zhǔn)則，它的意思是指權(quán)利由程序設(shè)定的，并因程序的存在而存在，程序甚至比權(quán)利本身更為重要。*盧云豹：《從程序先于權(quán)利看英國法》，載《現(xiàn)代法學(xué)》1992年第5期。也就是說，如果沒有正當(dāng)行政程序的存在，無論實(shí)體上環(huán)境權(quán)還是程序上環(huán)境權(quán)都是不可能存在的。其二，強(qiáng)調(diào)政府義務(wù)優(yōu)于公民權(quán)利。例如，在《奧胡斯公約》中，之所以不用“Right”一詞，而用“Access”一詞，是因?yàn)楣姭@取環(huán)境信息、參與環(huán)境行政決策等問題更多地是通過在行政程序中貫徹“正當(dāng)法律程序”使然。其只需要通過正當(dāng)法律程序的保障，政府應(yīng)當(dāng)向公眾提供環(huán)境信息，使公眾參與到環(huán)境決策中，舉行聽證聽取公眾的意見，而不需要構(gòu)筑各種所謂的“程序性權(quán)利”。使“權(quán)利”概念泛化，似乎有自然法的意味，而無法成為標(biāo)準(zhǔn)的法律權(quán)利，并且無相對應(yīng)的法律依據(jù)明確界定使其成為具有可操作的權(quán)利，并為這些權(quán)利提供救濟(jì)。歐洲學(xué)者Jonas Ebbesson教授也指出：“該公約不使用權(quán)利導(dǎo)向(right-oriented)的語言，而是課予締約方政府義務(wù)以‘確?！姵蓡T有獲得信息，被允許參與和獲得司法審查的途徑?！?[瑞典]Jonas Ebbesson：Access to Justice in Environmental Matters in the EU，LONDON: KLUWER LAW INTERNATIONAL. 2001，12.其三，正當(dāng)行政程序保障程序性環(huán)境權(quán)實(shí)現(xiàn)。程序性環(huán)境權(quán)與正當(dāng)行政程序二者之間的結(jié)構(gòu)存在某種程度上的“耦合”，見表二：
(表二)
程序性環(huán)境權(quán)主要包括環(huán)境知情權(quán)(公眾環(huán)境知情權(quán))、環(huán)境事務(wù)參與權(quán)(公眾環(huán)境立法參與權(quán))、環(huán)境請求權(quán)(公眾環(huán)境行政參與決策權(quán))、公眾監(jiān)督權(quán)(公眾環(huán)境公益訴權(quán))。將上表中正當(dāng)行政程序與程序上環(huán)境權(quán)對照，可以看出，環(huán)境知情權(quán)(公眾的環(huán)境知情權(quán))對應(yīng)正當(dāng)法律程序中的當(dāng)事人應(yīng)受告知要求和政府信息公開程序要求、說明理由義務(wù)；環(huán)境事務(wù)參與權(quán)(公眾環(huán)境立法公眾參與權(quán))和環(huán)境請求權(quán)(行政決策參與權(quán))對應(yīng)正當(dāng)行政程序中當(dāng)事人和利害關(guān)系人應(yīng)有表達(dá)意見或者獲得聽證的機(jī)會和避免偏私；公眾監(jiān)督權(quán)(公眾環(huán)境公益訴權(quán))對應(yīng)違法正當(dāng)行政程序的司法救濟(jì)，也就是行政程序違法的司法審查或者說行政訴訟。公眾參與環(huán)境保護(hù)的權(quán)利的實(shí)現(xiàn)取決于正當(dāng)行政程序的保障。如果政府不遵循正當(dāng)行政程序，即使法律規(guī)定了公眾參與環(huán)境保護(hù)權(quán)利，也無法保障權(quán)利實(shí)現(xiàn)。
五、結(jié)語
環(huán)境問題產(chǎn)生之根源在很大程度上是來自于環(huán)境問題上的“政府失靈”，即所謂環(huán)境法治中政府環(huán)境行政權(quán)力的濫用或不作為，還有公眾參與環(huán)境保護(hù)的權(quán)利缺失。環(huán)境法治包括環(huán)境程序法治和環(huán)境實(shí)體法治。當(dāng)前，我國學(xué)界一般較為重視環(huán)境實(shí)體法治，要求確立公民環(huán)境權(quán)，通過權(quán)利制約權(quán)力，或者要求人大、法院對政府環(huán)境行政決策進(jìn)行監(jiān)督，通過權(quán)力制約權(quán)力。事實(shí)上，環(huán)境程序法治是更高層次的法治，正當(dāng)行政程序是我國環(huán)境法治實(shí)現(xiàn)路徑之理性選擇。它既可在現(xiàn)實(shí)中規(guī)范和制約政府權(quán)力，亦可在理論上涵蓋程序性環(huán)境權(quán)。因此，應(yīng)當(dāng)認(rèn)真對待正當(dāng)行政程序在環(huán)境法治中的作用。
[責(zé)任編輯：吳巖]
Subject:On Path Choice in the Achievement of Rule of Law in Environmental Protection——Focus on Administrative Due Process
Author&unit:XIE Haibo
(Law School，Shanghai Jiao Tong University，Shanghai 200240，China)
The construction of ecological civilization can not be separated the development of rule of law in environmental protection. Government failure in environmental protection is the crux of dilemma of achieving rule of law in environmental protection. According to the path of checking power with right, structuring environmental rights can not solve the problem of the government failure. And choosing the path of restraining power from power is difficult path. Developing procedural environmental right also has many difficulties in theory and in reality. Administrative due process is a better way of preventing government from abusing power. It not only can check administrative power in reality, but also can theoretically substitute for procedural environmental right. So if rule of law in environmental protection is to be achieved, administrative due process must be taken seriously.
rule of law in environmental protection;administrative due process; path choice; environmental protection
2014-03-15
謝海波(1979-)，男，江西贛州人，上海交通大學(xué)凱原法學(xué)院博士研究生，主要研究方向：環(huán)境法、行政法。
D912.6
：A D912.6
：1009-8003(2014)03-0112-11
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