譚羚雁

(中國刑事警察學(xué)院，遼寧·沈陽 110000)

警務(wù)理念與警務(wù)實踐的沖突
——以美國公民警校為視角

譚羚雁

(中國刑事警察學(xué)院，遼寧·沈陽 110000)

公民警校作為美國社區(qū)警務(wù)戰(zhàn)略的重要執(zhí)法工具，其價值訴求是構(gòu)建警察與社區(qū)的合作伙伴關(guān)系，推動警察與社區(qū)維護(hù)公共安全的共同責(zé)任。然而，公民警校在實踐運行中被主觀性地偏向了社區(qū)政治內(nèi)涵，過度強調(diào)警察政治形象的改善和公眾對警察的政治支持，背離了社區(qū)警務(wù)哲學(xué)的基本精神。

公民警校;社區(qū)警務(wù);哲學(xué);分析

自20世紀(jì)80年代以來，公民警校逐漸發(fā)展成為美國警察機構(gòu)重要的執(zhí)法工具。作為一種社區(qū)教育機制，公民警校不僅能夠讓公眾更全面認(rèn)知警察工作及行為，改變公眾對警察傳統(tǒng)的質(zhì)疑與偏見，而且有利于建立起警察與公眾之間的合作關(guān)系，能夠讓公眾更有意愿參與犯罪調(diào)查，如報案、作證、與警察合作辦案等，實現(xiàn)犯罪預(yù)防與控制，構(gòu)建更安全的社區(qū)環(huán)境。然而，在公民警校正面價值不斷被認(rèn)可的同時，其運行實踐中存在的問題或局限性也需要認(rèn)真解讀與思考。

一、公民警校蘊含的社區(qū)警務(wù)哲學(xué)分析

在美國，社區(qū)警務(wù)不僅僅是實踐戰(zhàn)略，更被界定為一種警務(wù)哲學(xué)。臺灣大學(xué)哲學(xué)系教授傅佩榮先生認(rèn)為，哲學(xué)可以用三句話來描述，即“哲學(xué)是培養(yǎng)智慧;哲學(xué)是發(fā)現(xiàn)真理;哲學(xué)是印證價值①傅佩榮．哲學(xué)與人生．北京:東方出版社，2005:13．”。社區(qū)警務(wù)哲學(xué)的理念訴求就在于探尋警務(wù)善治之道。

早在20世紀(jì)90年代初，美國學(xué)者Trojanowicz就將社區(qū)警務(wù)界定為一種新的警務(wù)哲學(xué)，并用“3P”解釋了社區(qū)警務(wù)的內(nèi)涵，即分權(quán) (personalized)、合作 (partnership)、問題 (problem)②Allender D．M．Community policing:Exploring the philosophy．FBI law enforcement bulleting，2004．。分權(quán)，指的是一種組織變革，即社區(qū)警務(wù)不同于傳統(tǒng)官僚集權(quán)式警務(wù) (bureaucratic policing)，是通過官僚層級扁平化、授權(quán)于基層警察、團(tuán)隊合作、信息資源共享等新型組織結(jié)構(gòu)與管理方式，實現(xiàn)公共警務(wù)服務(wù)方式的轉(zhuǎn)變。合作，即增加社區(qū)關(guān)注，構(gòu)建警察與社區(qū)的合作伙伴關(guān)系。問題，即公共安全，包括鄰里關(guān)系瓦解、秩序混亂、犯罪、犯罪恐懼感等與社區(qū)相關(guān)問題的解決。

Wasserman和Moore曾指出， “警務(wù)模式是一個組織價值觀的體現(xiàn)③Jihong Zhao，Quint C．Thurman．Community policing:Where are we now?．Crime＆Delinquency，43(3)，1997．”。社區(qū)警務(wù)哲學(xué)本質(zhì)上則是對傳統(tǒng)官僚集權(quán)式警務(wù)的價值反思與價值重塑。傳統(tǒng)官僚集權(quán)式警務(wù)以馬克思·韋伯的理想的官僚層級管理為準(zhǔn)則，重視嚴(yán)密的法律、制度與程序管理，強調(diào)結(jié)構(gòu)化的秩序和正式的權(quán)力控制;嚴(yán)格按照科學(xué)化與標(biāo)準(zhǔn)化管理法則，追求效率至上;重視警察本身在警務(wù)事務(wù)中的角色定位與作用發(fā)揮。這種管理模式以“技術(shù)/工具理性①所謂“技術(shù)/工具理性”，是通過精確計算功利的方法最有效達(dá)至目的的理性，是一種以工具崇拜和技術(shù)主義為生存目標(biāo)的價值觀。行動者純粹從利益最大化角度出發(fā)，忽視價值因素。在古典管理理論時期，技術(shù)/工具理性構(gòu)成了管理思想體系的核心，代表人物有馬克思·韋伯、泰勒、法約爾等?！睘楦驹V求，最終促成了大范圍增加警力、提升技術(shù)防范能力為主題的警務(wù)現(xiàn)代化改革。毋庸置疑，在應(yīng)對公共安全問題上，傳統(tǒng)警務(wù)模式因單純強調(diào)“技術(shù)/工具理性”而失效②傳統(tǒng)警務(wù)強調(diào)社會控制的正式機制，如警力的增加、現(xiàn)代化車巡、接處警時間的縮短等，但并沒有實質(zhì)上減少犯罪數(shù)量。數(shù)據(jù)研究顯示，犯罪率與警務(wù)科學(xué)化程度呈正比例關(guān)系。1987年，在逾百萬人口的美國城市中，警民比例最高 (32:10000)的城市往往具有最高的犯罪率。以達(dá)拉斯和堪薩斯為例，兩個城市的警民比例幾乎接近，分別為23:10000和24:10000，然而犯罪率懸殊明顯，分別為16282:100000和3789:100000。以芝加哥和圣地亞哥為例，兩個城市的警民比例分別為41:10000和15:10000，然而犯罪率卻極為接近，分別為8638和8483。1970－1990年間，美國警察數(shù)量增長70.7%，嚴(yán)重犯罪增長78.8%，暴力犯罪增長147%;澳大利亞警民比例提升25%，犯罪率增長115%;加拿大警民比例提升16%，犯罪率增長34%;1977－1990年間，英國警民比例提升12%，犯罪率增長67%。。與傳統(tǒng)警務(wù)不同，社區(qū)警務(wù)基于對傳統(tǒng)警務(wù)失效的反思，更關(guān)注“價值理性”。Cooper認(rèn)為，價值是公共行政的靈魂，任何公共行政的理論和實踐都關(guān)乎價值的分配。按照弗雷德里克森關(guān)于新公共行政的思考和闡述，以馬克思·韋伯為代表的傳統(tǒng)公共行政把有效率地、經(jīng)濟地、協(xié)調(diào)地管理公共事務(wù)作為其目標(biāo)，而新公共行政強調(diào)政府對公眾的責(zé)任與回應(yīng)性、公共服務(wù)的公平與正義以及公民精神在公眾參與中的重要性③【美】H·喬治·弗雷德里克森．公共行政的精神．北京:中國人民大學(xué)出版社，2012．。因此，社區(qū)警務(wù)根本改變了傳統(tǒng)警務(wù)模式對技術(shù)手段的依賴，而是轉(zhuǎn)向?qū)ι鐓^(qū)公眾需求的回應(yīng)，強調(diào)警察與社區(qū)的集體行動，追求警察與社區(qū)公眾維護(hù)社會安全的共同責(zé)任感。就如同Alderson所總結(jié)的，“社區(qū)內(nèi)的所有官方與非官方主體應(yīng)當(dāng)形成共同的利益設(shè)想，合力營造一種共同致力于秩序穩(wěn)定與公眾幸福感的社會氣候④Alderson，J．Communal Policing，Exeter:Devon and Cornwall Constabulary，1978．?！?/p>

美國著名科學(xué)哲學(xué)家托馬斯·庫恩在《科學(xué)革命的結(jié)構(gòu)》一書中提出并系統(tǒng)闡述了“范式⑤庫恩范式理論的邏輯為:前科學(xué) (沒有范式)－常規(guī)科學(xué) (建立范式) －科學(xué)革命 (范式動搖) －新常規(guī)科學(xué) (建立新范式)。前科學(xué)時期，科學(xué)家之間存在意見分歧，并未形成一個被共同接受的范式。不同范式之間通過競爭和選擇使得其中一種范式得到多數(shù)支持，形成被公認(rèn)的范式，從而進(jìn)入常規(guī)科學(xué)時期。常規(guī)科學(xué)時期，主要任務(wù)是在范式指導(dǎo)下從事釋疑活動，即解難題。然而在釋疑過程中，新問題或反?，F(xiàn)象不斷產(chǎn)生，原有范式遭遇危機并受到動搖，建立新范式的科學(xué)革命隨之產(chǎn)生。革命的結(jié)果是新范式經(jīng)由意見分歧、競爭與選擇，最終代替舊范式，即進(jìn)入新常規(guī)科學(xué)時期。庫恩認(rèn)為，任何一種科學(xué)都是在常規(guī)科學(xué)和科學(xué)革命的循環(huán)交替中發(fā)展的，呈現(xiàn)出一種階段革命性的科學(xué)發(fā)展圖式?！备拍睢＿@一概念作為庫恩整個科學(xué)哲學(xué)觀的核心，即一種公認(rèn)的模型或模式。當(dāng)一個穩(wěn)定的范式不能提供解決問題的適當(dāng)方式，它就會變?nèi)?，從而出現(xiàn)范式轉(zhuǎn)移，形成一種新范式。借用庫恩的范式理論，社區(qū)警務(wù)堪稱繼為時半個多世紀(jì)警務(wù)科學(xué)化管理之后的一次重大“范式革命”。社區(qū)警務(wù)不僅是對警務(wù)科學(xué)化管理舊范式在解決犯罪預(yù)防和控制問題上出現(xiàn)失效的深刻反思，同時也是對未來警務(wù)發(fā)展理念的重新構(gòu)建。

二、公民警校實踐對社區(qū)警務(wù)哲學(xué)的背離

作為美國社區(qū)警務(wù)戰(zhàn)略的執(zhí)法工具之一，公民警校成為踐行社區(qū)警務(wù)哲學(xué)、發(fā)展警察與社區(qū)共同責(zé)任感和集體行動的重要平臺。然而，西方學(xué)者批判性指出，公民警校在實踐運行中實際上背離了社區(qū)警務(wù)基本精神，成為社區(qū)政治范疇;公民警校也并未帶來社區(qū)警務(wù)哲學(xué)所強調(diào)的警察與社區(qū)之間的平等合作關(guān)系，而是成為提升警察公共形象的一種“櫥窗裝飾”。某種程度上，公民警校被異化為“警察公共關(guān)系”的范疇。

公共關(guān)系，英文全稱為public relations，《韋伯斯特20世紀(jì)新辭典》(1976年版)這樣界定:公共關(guān)系是“通過宣傳與一般公眾建立的關(guān)系;是公司、組織或軍事機構(gòu)向公眾報告它的活動、政策等情況，企圖建立有利的公眾輿論的職能。”國內(nèi)學(xué)者毛經(jīng)權(quán)認(rèn)為:“公共關(guān)系是一個組織運用各種傳播手段，在組織與社會公眾之間建立相互了解和信賴的關(guān)系，并通過雙向的信息交流，在社會公眾中樹立起良好的形象和聲譽，以取得理解、支持和合作，從而有利于促進(jìn)組織本身目標(biāo)的實現(xiàn)①毛經(jīng)權(quán)．公共關(guān)系學(xué)．浙江:浙江教育出版社，1987．。”公共關(guān)系通常被看做是組織面向公眾的一種單向的溝通過程，而警察公共關(guān)系則是以提升政治形象、獲取公眾贊譽和政治支持為目的的“自我營銷”手段。因此，警察公共關(guān)系被認(rèn)為含有更多的政治意圖，給予公眾的需求反饋與參與空間極為有限。毫無疑問，警察公共關(guān)系完全不能等同于社區(qū)警務(wù)哲學(xué)理念。社區(qū)警務(wù)鼓勵警察與公眾的雙向溝通，要求警察在“自我營銷”的同時，必須有效回應(yīng)社區(qū)需求，并鼓勵社區(qū)認(rèn)知和承諾的表達(dá)，以及社區(qū)在項目計劃與執(zhí)行中的參與。因此，公民警校應(yīng)包含更深層次的社會合作和公共治理內(nèi)涵，而非狹隘的政治活動。

然而事實是，“公民警校過于強調(diào)其公共關(guān)系方面的價值②Greenberg，M．A．Citizen police academies．FBI law enforcement bulleting，Vol．60，No．8，1991．”，“公民警校僅僅是在暗示公眾去實現(xiàn)警察所認(rèn)為的最理想的狀態(tài)③Jordan，W．T．Citizen police academies:Community policing or community politics．American Journal of Criminal Justice，25(1)，2000．”。美國學(xué)者Jordan的觀點更具批判性，認(rèn)為“警察機構(gòu)更大程度上把公民警校變成了其提升公共關(guān)系或推動政治議程的舞臺，而忽略了警察與社區(qū)之間真正意義上的伙伴關(guān)系的建立④Jordan，W．T．Citizen police academies:Community policing or community politics．American Journal of Criminal Justice，25(1)，2000．?！惫窬Ｔ趯嵺`中是如何背離社區(qū)警務(wù)哲學(xué)成為提升警察政治形象的公共關(guān)系范疇的?結(jié)合美國公民警校的若干數(shù)據(jù)統(tǒng)計，可從以下三方面做出分析。

(一)公民警校管理者對畢業(yè)學(xué)員行為變化的期待

以Jordan對美國多個州的調(diào)查為例，公民警校管理者對畢業(yè)學(xué)員各方面的行為變化具有不同預(yù)期 (見表1)。

表1 公民警校管理者對畢業(yè)學(xué)員行為變化的期待⑤ Jordan，W．T．Citizen police academies:Community policing or community politics．American Journal of Criminal Justice，25(1)，2000．

表中1－5項數(shù)據(jù)顯示，公民警校管理者期待培訓(xùn)學(xué)員畢業(yè)后更為積極地與警察互動，參與犯罪預(yù)防與控制活動。但6－10項的數(shù)據(jù)明顯呈現(xiàn)出管理者極高的政治意圖。在被進(jìn)一步問及期待公民警校能夠帶來其他哪些方面的積極效果時，受訪者最為普遍的回應(yīng)是“獲取更多的社區(qū)支持”，對于“警察與社區(qū)關(guān)系構(gòu)建”方面的關(guān)注卻非常有限 (見表2)。

表2 項目管理者對公民警校其他價值作用的期待⑥Jordan，W．T．Citizen police academies:Community policing or community politics．American Journal of Criminal Justice，25(1)，2000．

(二)公民警校學(xué)員的招募與篩選

通過對公眾參與公民警校培訓(xùn)前與參與培訓(xùn)后的態(tài)度、觀念、行為等方面的對比分析，研究者普遍發(fā)現(xiàn)，公眾在參與培訓(xùn)后對警察有更高的正面評價，與警察溝通合作的意愿有極大提升，而且對生活質(zhì)量、犯罪預(yù)防以及警察服務(wù)有更高的滿意度。然而有學(xué)者批判性地指出，一系列樂觀的調(diào)查結(jié)果需要認(rèn)真反思，因為公民警校在學(xué)員招募中往往選擇的是培訓(xùn)前就對警察一貫持支持態(tài)度的群體 (見表3)。表3顯示，公民警校學(xué)員在參加培訓(xùn)后對警察的態(tài)度的確有了積極改善，可問題在于學(xué)員培訓(xùn)前對警察的態(tài)度平均值并不低，甚至有5項 (表中帶＊項)培訓(xùn)前的平均分值＞4。

表3 公民警校學(xué)員培訓(xùn)前后對警察態(tài)度的對比① Joanne Brewster．Effectiveness of citizen police academies in changing the attitudes，beliefs，and behavior of citizen participants．American Journal of Criminal Justice，30(1)，2005．

除此，為維護(hù)警察機構(gòu)的聲譽和形象，盡管公民警校積極鼓勵公眾報名，然而多類群體被主觀限制了參與資格。一般來講，有犯罪記錄的過往犯罪人被嚴(yán)格排除在培訓(xùn)者之外，每個申請者都必須通過美國聯(lián)邦調(diào)查局所屬的國家犯罪信息中心進(jìn)行的犯罪信息審查。凡有先前犯罪記錄的申請者都必須做出相關(guān)信息調(diào)查，如犯罪或受處罰的次數(shù)、先前被逮捕的時間以及過往犯罪人申請參與警校培訓(xùn)的理由等。有些地方甚至還要求申請者提供兩位品德見證人。年輕群體、低收入群體、白人除外的其他種族、與警察持反面觀點的群體對警察的執(zhí)法理念或行為存在更多的質(zhì)疑和不滿，往往也不被接受參與警校培訓(xùn)。以德克薩斯州為例，僅有15%的警察機構(gòu)接受21歲以下的學(xué)員②Hilson，J．Citizen Police Academies．Telemasp Bulletin，1(2)，1994．，年輕群體比例極度受限。而且，公民警校學(xué)員的年均收入水平普遍較高，低收入群體一般沒有機會參與培訓(xùn)③Palmiotto，M．J＆ Unninthan，N．P．The Impact of Citizen Police Academies on Participants:An Exploratory Study．Journal of Criminal Justice，30(2)，2002．。有研究者也指出，有些公民警校61%的培訓(xùn)學(xué)員的家屬或朋友是警察①Joanne Brewster．Effectiveness of citizen police academies in changing the attitudes，beliefs，and behavior of citizen participants．American Journal of Criminal Justice，30(1)，2005．。另外，公民警校更傾向于接受具有重要政治與社會影響力的群體，如社區(qū)精英等 (見表4)。上述對警察持支持態(tài)度的群體也往往是公民警校校友協(xié)會的主要成員，他們通過頻繁與政治家接觸、與社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)者對話、與當(dāng)?shù)孛襟w溝通等方式給予警察強有力的政治支持，并向公眾傳遞各種關(guān)于警察的正面信息。

表4 公民警校培訓(xùn)學(xué)員的優(yōu)選群體比例分配②Jordan，W．T．Citizen police academies:Community policing or community politics．American Journal of Criminal Justice，25(1)，2000．

(三)公民警校課程內(nèi)容與培訓(xùn)過程

Greenberg研究指出，有些公民警校教員在課程講授中主觀性縮減關(guān)于警務(wù)現(xiàn)實情勢、刑事司法體系的執(zhí)法能力等相關(guān)內(nèi)容，將公民警校轉(zhuǎn)變成警察公共關(guān)系論壇③Greenberg，M．A．Citizen police academies．FBI law enforcement bulleting，Vol．60，No．8，1991．。同時，有些課程教員自始至終都在講授警察在執(zhí)法中的趣聞軼事。這種教學(xué)方式盡管能夠更大程度上吸引學(xué)員的關(guān)注，然而卻偏離主題，沒有傳遞真正有用的培訓(xùn)信息。除此之外，公民警校會甄選合適的市民志愿者承擔(dān)課程教授任務(wù)，這種方法一定程度上能拉近講授者與培訓(xùn)學(xué)員之間的距離，然而卻無助于公民警校所強調(diào)的警察與公眾互動關(guān)系的構(gòu)建。

三、對公民警校未來發(fā)展方向的思考

作為社區(qū)警務(wù)哲學(xué)的一種實踐體現(xiàn)，公民警校并未真正踐行社區(qū)警務(wù)哲學(xué)的核心價值，構(gòu)建起警察與社區(qū)的合作伙伴關(guān)系，而是偏向了維護(hù)警察形象、獲取公眾支持的政治航道，成為提升警察公共關(guān)系的重要手段。這種批評和質(zhì)疑的背后需要審慎思考公民警校的未來發(fā)展方向。

首先，社區(qū)警務(wù)所關(guān)注的警察－社區(qū)關(guān)系項目是要幫助社區(qū)更好的理解警察角色，通過溝通以應(yīng)對警察與社區(qū)間的緊張關(guān)系。然而，警察－社區(qū)關(guān)系項目的構(gòu)建卻面臨諸多障礙，如執(zhí)法機構(gòu)對警察－社區(qū)關(guān)系與警察公共關(guān)系兩個概念的混淆、警察的角色及行為預(yù)期難以具體化、警察－社區(qū)關(guān)系部門的合法性受到質(zhì)疑等。因此，執(zhí)法機構(gòu)需要澄清社區(qū)警務(wù)與警察公共關(guān)系兩個概念，明確公民警校應(yīng)當(dāng)符合社區(qū)警務(wù)哲學(xué)所強調(diào)的溝通、合作與互動理念，而非社區(qū)政治的體現(xiàn)，構(gòu)建起公民警校與社區(qū)警務(wù)之間的邏輯理性關(guān)系。

其次，既然公民警校強調(diào)警察與社區(qū)之間的無障礙溝通與合作，就需要確保培訓(xùn)學(xué)員的多元性與廣泛代表性，尤其是要積極鼓勵有犯罪記錄者、年輕群體、低收入群體等容易對警察持反面態(tài)度的邊緣群體的參與。一般認(rèn)為，公眾對警察越尊重，與警察的合作意愿越強，警察執(zhí)法工作就越簡單，警察與社區(qū)合作關(guān)系實現(xiàn)的可能性就越大。實際上，警察執(zhí)法目標(biāo)的實現(xiàn)更需要那些對警察持反對態(tài)度群體的支持。如果執(zhí)法機構(gòu)只考慮自身形象和聲譽，把那些對警察持反對態(tài)度的群體排除在培訓(xùn)行列之外，只會進(jìn)一步加深警察與邊緣群體之間的對立感，無益于警察的執(zhí)法工作。

再次，在培訓(xùn)過程中，培訓(xùn)者需要確保講授內(nèi)容的合理性，確保培訓(xùn)內(nèi)容符合社區(qū)警務(wù)哲學(xué)的宗旨，避免將公民警校轉(zhuǎn)變?yōu)樽晕倚麄鞯墓碴P(guān)系舞臺。以美國邁阿密公民警校為例，執(zhí)法機構(gòu)對公民警校的運行過程實施嚴(yán)格控制。如:要求課程教員公開自己的課程內(nèi)容體系，并嚴(yán)格按照內(nèi)容體系進(jìn)行講授;培訓(xùn)者還會出席每次培訓(xùn)課程，對授課人給予監(jiān)督等。

20世紀(jì)80年代至今，社區(qū)警務(wù)以它創(chuàng)新性的哲學(xué)理念已指導(dǎo)全球警務(wù)實踐30余年。然而，在肯定社區(qū)警務(wù)對維護(hù)公共安全的重要作用的同時，西方學(xué)者又進(jìn)入了新一輪的對社區(qū)警務(wù)價值的再評估階段。有學(xué)者甚至認(rèn)為: “社區(qū)警務(wù)‘換湯不換藥’，只是一場精心設(shè)計的為改善警察公共形象的‘舞臺控制劇’①Manning，P．K．，Singh，M．P．Violence and hyperviolence:the rhetoric and practice of community policing．Sociological spectrum，17(3)，1997．?！比绱丝磥恚鐓^(qū)警務(wù)的真正價值仍需要不斷接受實踐的考驗。除此，我國上海、北京兩地已相繼成立了公民警校組織，并成為我國警務(wù)改革的重要創(chuàng)新模式。結(jié)合西方公民警校發(fā)展中存在的若干問題，我國公民警校的預(yù)期發(fā)展成果也需要做出評估與總結(jié)。總之，如果公民警校在未來仍按照公共關(guān)系的邏輯發(fā)展運行，那么公民警校只能成為維護(hù)執(zhí)法機構(gòu)政治利益的工具，僅僅是一種形式大于內(nèi)容的形象工程，社區(qū)警務(wù)的真正價值內(nèi)涵只會漸行漸遠(yuǎn)。

(責(zé)任編輯 蔣凌燕)

D631.19

A

1672—6057(2014)04－20－06

2014－06－27

本文系2012年度遼寧省社會科學(xué)規(guī)劃基金項目《我國和諧警民關(guān)系的構(gòu)建研究》(項目編號:L12DGL039)的階段性研究成果之一。

譚羚雁，女，中國刑事警察學(xué)院公安基礎(chǔ)教研部講師，管理學(xué)博士，研究方向為公共管理與公安管理。