趙鴻鑫　儲(chǔ)星星　劉玉蘭

摘要：結(jié)構(gòu)性調(diào)整引致了更多更新的融資需求，政府通常在風(fēng)險(xiǎn)可控的情況下會(huì)嘗試發(fā)行公債以填補(bǔ)資金缺口。充分解析我國(guó)地方政府自發(fā)自還公債的政策優(yōu)勢(shì)，理性透析地方政府嘗債壓力和信用風(fēng)險(xiǎn)等諸多因素，對(duì)于下一步規(guī)范和完善我國(guó)地方公債具有重要意義。

關(guān)鍵詞：地方公債 信用風(fēng)險(xiǎn) 對(duì)策建議

一、地方公債自發(fā)自還的優(yōu)勢(shì)

2014年5月21日，由國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，確定10個(gè)省區(qū)市試點(diǎn)自發(fā)自還地方政府債券，新增了4個(gè)試點(diǎn)。在2014內(nèi)4000億元地方公債發(fā)行規(guī)模內(nèi)，10省市自發(fā)債計(jì)劃發(fā)行總規(guī)模達(dá)到1092億元，其余地區(qū)由財(cái)政部代發(fā)代還。2014年，自發(fā)自還試點(diǎn)的10省市在國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的發(fā)債規(guī)模限額內(nèi)，自行組織本地區(qū)政府債券發(fā)行、利息支付和本金償還。政府債券期限為5年、7年和10年，結(jié)構(gòu)比例4∶3∶3。地方政府自發(fā)自還有其獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)。

（一）地方公債的發(fā)債主體更加明確

政府在之前隱性擔(dān)保的大量“融資平臺(tái)”公司主體不明確，存在多頭舉債和對(duì)融資成本的控制不夠等問(wèn)題。而地方政府作為公債的發(fā)行主體，無(wú)論在償債義務(wù)還是法律責(zé)任方面，都有直接的關(guān)系，使試點(diǎn)區(qū)自覺(jué)承擔(dān)債券發(fā)行和還本付息的責(zé)任。

（二）降低了地方政府的融資成本

地方機(jī)構(gòu)和個(gè)人投資者積極購(gòu)買地方公債，政府可以實(shí)現(xiàn)低成本融資。而且發(fā)行采用承銷和招標(biāo)的方式，單個(gè)承銷團(tuán)成員的最高承銷（或招標(biāo)）限額不得超過(guò)發(fā)行額的30%，有助于杜絕“壟斷”承銷和促進(jìn)市場(chǎng)公平。

（三）地方公債具有品種優(yōu)勢(shì)

一是利率以同期限新發(fā)國(guó)債發(fā)行利率及市場(chǎng)為定價(jià)基準(zhǔn)、采用承銷或招標(biāo)方式確定債券發(fā)行利率，使得自發(fā)自還的地方債券利率水平更加合理；二是還款期限可控，一般都有較充裕的還款時(shí)間；三是實(shí)行年度發(fā)行額管理。再次，引進(jìn)信用評(píng)級(jí)，風(fēng)險(xiǎn)管理能力得到提升。自發(fā)自還地方債信用評(píng)級(jí)體系的建立，采取了更為公開(kāi)透明的運(yùn)作機(jī)制，有助于防控地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

二、地方公債自發(fā)自還面臨的新問(wèn)題

（一）地方償債壓力空前加大

在2014年4000億元地方債發(fā)行規(guī)模內(nèi)，上海等10個(gè)地區(qū)試點(diǎn)地方政府債券自發(fā)自還，自發(fā)自還債券總規(guī)模為1092億元。這是我國(guó)地方公債邁出的巨大一步，也使地方償債壓力增大。據(jù)財(cái)政部副部長(zhǎng)王保安表示，今年也是地方政府性債務(wù)壓力最嚴(yán)重的一年：一是短期內(nèi)償債壓力較大，今年到期需償還的地方政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)占債務(wù)總余額的21.89%；二是化解債務(wù)壓力較大，地方政府舉債融資不規(guī)范，多頭舉債，舉借主體多達(dá)15.4萬(wàn)家，舉債方式有30余種，存在過(guò)多過(guò)濫現(xiàn)象。

（二）各地方政府會(huì)盲目擴(kuò)大預(yù)算額

2011年的自發(fā)代還試點(diǎn)工作，發(fā)債主體和償債主體不完全一致，使地方政府盲目擴(kuò)大預(yù)算額。2014年擬將10個(gè)試點(diǎn)區(qū)進(jìn)行地方政府債券自發(fā)自還，這更有可能導(dǎo)致地方政府會(huì)盲目擴(kuò)大預(yù)算額。如果確立了地方公債的合法地位，地方政府很可能會(huì)借此機(jī)會(huì)進(jìn)一步大量舉債，其結(jié)果可能會(huì)導(dǎo)致地方公債發(fā)行的失控。而且在自發(fā)自還中，簡(jiǎn)化了中央審批環(huán)節(jié)，不受中央控制，道德風(fēng)險(xiǎn)的存在，很可能會(huì)進(jìn)一步助漲地方公債的泛濫。

（三）對(duì)地方公債的評(píng)級(jí)難題待解

地方政府自發(fā)自還中增加了信用評(píng)級(jí)，而對(duì)于評(píng)級(jí)公司和政府的信譽(yù)狀況還有待實(shí)踐的證明。一是我國(guó)有的地方政府有操縱評(píng)級(jí)公司的情況，對(duì)于此次的評(píng)級(jí)公司能否保持公正、獨(dú)立和客觀表示擔(dān)憂；二是政府的行政力量無(wú)處不在，可能會(huì)對(duì)評(píng)級(jí)公司形成一種約束，做出有失偏頗的決策。我國(guó)信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)本身尚處于不斷發(fā)展和完善的過(guò)程中，在短時(shí)間內(nèi)難以充分發(fā)揮信用評(píng)級(jí)的功能，評(píng)級(jí)質(zhì)量的提高和評(píng)級(jí)結(jié)果的檢驗(yàn)都需要時(shí)間。

（四）地方公債的信用風(fēng)險(xiǎn)

地方公債的信用風(fēng)險(xiǎn)是指地方公債發(fā)行人到期不能或不愿履行借款協(xié)議或者由于政府信用水平的變動(dòng)和履約能力的變化，未能如期償還其債務(wù)，致使債權(quán)人遭受損失的可能性。自發(fā)自還中債券資金只能用于城市建設(shè)等公益性基礎(chǔ)設(shè)施資本支出或置換存量債務(wù)，這些建設(shè)項(xiàng)目周期長(zhǎng)、收益低，其效益的產(chǎn)生也是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程，而且在我國(guó)并不完善的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，地方公債的使用效果并不完全是可控的。

三、規(guī)范地方公債自發(fā)自還行為的對(duì)策

（一）規(guī)范、完善地方政府職能

建國(guó)以來(lái)，我國(guó)的地方政府承擔(dān)了很多的經(jīng)濟(jì)建設(shè)職能，舉辦了大量的地方國(guó)營(yíng)企業(yè)，而從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際效果看，近幾年地方國(guó)企紛紛陷入困境，給地方財(cái)政造成很大壓力。目前體制下發(fā)行地方公債，地方政府職能中經(jīng)濟(jì)職能不應(yīng)作為主要職能。如若地方政府仍將大量的資金投到經(jīng)濟(jì)建設(shè)，尤其是企業(yè)建設(shè)、項(xiàng)目投資中去，或者挪用其他款項(xiàng)進(jìn)行項(xiàng)目投資，這樣就很可能會(huì)增大地方金融的風(fēng)險(xiǎn)，造成難以預(yù)料的后果。因此，必須加強(qiáng)對(duì)地方政府官員的監(jiān)督。一是必須加強(qiáng)對(duì)政府官員及政府財(cái)政行為法律制約和民主監(jiān)督。二是在進(jìn)一步完善各級(jí)人大制度的基礎(chǔ)上，切實(shí)代表公民對(duì)公共決策進(jìn)行民主評(píng)議、民主監(jiān)督、民主制約，將政府行為置于公民的管理之中，并以是否符合人民的意愿為標(biāo)準(zhǔn)，衡量政府政策的公平、效率。三是本著局部效益和全局利益、短期目標(biāo)和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展相結(jié)合的原則，建立全面、科學(xué)的地方政府官員政績(jī)考核制度和升遷激勵(lì)機(jī)制。

（二）明確地方債務(wù)的償還主體

在現(xiàn)實(shí)中，一些地方因地方政府的償債能力相當(dāng)?shù)?，很可能到期無(wú)法償還債務(wù)，結(jié)果中央政府最終又成為地方債的“埋單人”。因此，必須根據(jù)實(shí)際情況，運(yùn)用法律或其他強(qiáng)制性的方式來(lái)規(guī)定償債主體。中央應(yīng)該制定合乎實(shí)際經(jīng)濟(jì)狀況的債務(wù)分配辦法，制定相關(guān)的法律和規(guī)章制度，強(qiáng)制性地要求該地區(qū)必須在債務(wù)到期時(shí)能夠自主償還債務(wù)。明確地方政府作為公債的發(fā)行、使用和償還主體，在法律和理論上負(fù)有償還責(zé)任；對(duì)于財(cái)政部代發(fā)代還公債的地方政府，中央可通過(guò)各種手段，包括替換其領(lǐng)導(dǎo)班子，嚴(yán)格制定地方債務(wù)償還機(jī)制。如果地方由于特殊原因，比如基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)或者工程建設(shè)等較長(zhǎng)期的工程項(xiàng)目由于收益率低，投資回收較慢無(wú)法按時(shí)還債時(shí)，可以先由中央代為償還。但中央要規(guī)定地方的還債期限，按期足額返還給中央。endprint

（三）逐步化解地方政府現(xiàn)存?zhèn)鶆?wù)

由于中國(guó)行政考核體系有待健全，缺乏有效的監(jiān)督與制約，造成地方政府債務(wù)不明確。而且以前沒(méi)有明確的信用評(píng)級(jí)制度和信息披露制度，政府容易進(jìn)行暗箱操作，使債務(wù)不透明、結(jié)構(gòu)不合理、風(fēng)險(xiǎn)大。所以在自發(fā)自還的試點(diǎn)區(qū)的政府應(yīng)將限額控制、納入預(yù)算管理來(lái)規(guī)范地方債務(wù)，納入規(guī)范化管理，有利于了解債務(wù)規(guī)模和緩解風(fēng)險(xiǎn)。促進(jìn)地方政府的舉債行為顯性化，這使得地方政府的債務(wù)總量更加透明，更大程度接受監(jiān)管，且剝離地方城投平臺(tái)的政府融資功能，隔斷了地方政府與城投平臺(tái)債務(wù)，防止城投平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的進(jìn)一步擴(kuò)大。

（四）建立科學(xué)合理的信用評(píng)級(jí)制度和信息公開(kāi)披露制度

地方公債籌集的建設(shè)資金應(yīng)納入地方財(cái)政預(yù)算，接受同級(jí)人大監(jiān)督，定期向同級(jí)人大匯報(bào)資金情況。在條件成熟時(shí)，地方公債資金使用情況和公共項(xiàng)目建設(shè)情況應(yīng)實(shí)行強(qiáng)制性的信息公開(kāi)批露割度。地方政府應(yīng)定期向社會(huì)和投資者公開(kāi)地方公債發(fā)行、使用、流通、償還等方面的信息和情況，接受社會(huì)和投資者監(jiān)督。這樣有利于保證地方公債資金用于原定建設(shè)項(xiàng)目，保證地方公債的有效償還，降低投資者的投資風(fēng)險(xiǎn)。與此同時(shí)地方政府對(duì)公開(kāi)披露的信息真實(shí)性負(fù)責(zé)，這會(huì)促使地方政府合理確定發(fā)債規(guī)模，認(rèn)真規(guī)劃使用地方公債資金，提高地方公債資金的使用效率和償還能力，逐步提高地方財(cái)政運(yùn)行狀況的透明度。

結(jié)合《預(yù)算法》，取消對(duì)地方發(fā)行債券的禁令，開(kāi)明渠、堵暗道，建立以政府債券為主體的地方政府舉債融資機(jī)制，剝離融資平臺(tái)公司政府融資職能，對(duì)地方政府債務(wù)實(shí)行限額控制，分類納入預(yù)算管理，是大勢(shì)所趨。但地方政府發(fā)債的安全鎖一定要做得堅(jiān)固。將地方債務(wù)列入預(yù)算接受人大的審議，讓地方政府在債券市場(chǎng)公開(kāi)發(fā)行債券融資，接受市場(chǎng)的制約，給地方債務(wù)總額制定不可逾越的法律紅線，有助于約束和規(guī)范政府債務(wù)，使之既合乎公共需要也確保安全可靠?！?/p>

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（趙鴻鑫，1989年生，云南保山人，云南大學(xué)碩士生。研究方向：財(cái)政學(xué)；儲(chǔ)星星，1990年生，安徽安慶人。云南大學(xué)碩士生。研究方向：金融學(xué)。劉玉蘭，1991年生，四川資陽(yáng)人，云南大學(xué)碩士生。研究方向：財(cái)政學(xué)）endprint