崔成　明曉東

作為人口密度很高、且在亞洲最先實現現代化的國家，日本在大都市圈發(fā)展方面走出了一條與歐美國家完全不同的道路，以高密度及高集中度為主要特征，積累了豐富的經驗，其綜合統籌、規(guī)劃引領、法律約束與保障、交通先行、環(huán)境友好等相關經驗值得我國學習借鑒。

一、日本大都市圈總體狀況

（一）基本情況

日本的大都市圈主要包括以東京為中心的首都圈、以大阪為中心的近畿圈、以名古屋為中心的中部圈。首都圈為1都7縣，即東京都、埼玉縣、千葉縣、神奈川縣、茨城縣、栃木縣、群馬縣和山梨縣?？偯娣e3.67萬平方公里，占日本國土面積的9.76%，2010年人口數為4347萬，占全日本的33.95%。2010年名義GDP189.56萬億日元，為全日本的38.25%，2011年工業(yè)品出廠銷售額78.52萬億日元。2012年銀行貸款占全國比重為54.9%，東京+橫濱海關進出口全國占比分別為47.4%和36.9%。

近畿圈為2府4縣，即大阪府、京都府、奈良縣、和歌山縣、滋賀縣與兵庫縣?？偯娣e2.73萬平方公里，占日本國土面積的7.23%，2010年人口總數為2090萬人，占全日本的16.32%，2010年名義GDP77.17萬億日元，為全日本的15.57%，2011年工業(yè)品出廠銷售額值47.83萬億日元。2012年銀行貸款占全國比重為13.7%，大阪+神戶海關進出口全國占比分別為26.5%和28.9%。

中部圈是以名古屋市為中心的5縣，即愛知縣、三重縣、靜岡縣、岐阜縣與長野縣。總面積4.29萬平方公里，占日本國土面積的11.35%，2010年人口數為1726萬人，占全日本的13.48%，2010年名義GDP69.89萬億日元，為全日本的14.10%，2011年工業(yè)品出廠銷售額71.51萬億日元。2012年銀行貸款占全國比重為8.6%，名古屋海關進出口全國占比分別為12.7%和23.7%。

（二）管理制度及立法情況

日本的首都圈及大都市圈的規(guī)劃與管理均嚴格依法進行，相關法律法規(guī)的制訂與實施是基本前提。1956年就出臺了《首都圈整備法》，1961年和1963年分別出臺了《近畿圈整備法》和《中部圈整備法》，使得日本三大都市圈的規(guī)劃與管理均具備了相應的法律依據。

為與相關法律相配合，日本政府在1958—1988年間，先后出臺了《首都圈近郊整備地帶與城市開發(fā)區(qū)域整備法》、《首都圈近郊綠地保全法》、《首都圈既成市街區(qū)施工限制法》、《多級分散型國土促進法》等，以促進《首都圈整備法》的實施。在1964—1967年間，還先后出臺了《近畿圈近郊整備地帶與城市開發(fā)區(qū)域整備法》、《近畿圈保全區(qū)域整備法》、《近畿圈既成市街區(qū)施工限制法》、《中部圈城市整備區(qū)域、城市開發(fā)區(qū)域及保全區(qū)域整備法》等，強化《近畿圈整備法》和《中部圈整備法》的實行，并于1966年出臺了《首都圈、近畿圈、中部圈近郊整備地帶國家財政特別措施法》，從資金上對三大都市圈的發(fā)展予以支持。

其它有關法律法規(guī)還包括《國土利用規(guī)劃法》、《土地基本法》、《國土調查法》、《都市規(guī)劃法》、《都市再生特別措施法》、《中心市街活力法》、《都市鐵道便利化增進法》、《密集市街放災街區(qū)整備促進法》、《都市公園法》、《都市綠地法》、《水資源開發(fā)促進法》、《汽車排放特定區(qū)域總量削減特別措施法》等。

在大都市圈的規(guī)劃、管理和建設等方面，超越都、府、縣的更宏觀視角上的法律運用是非常必要的，因此，就需要在大都市圈的地域結構基礎上，制訂廣域空間規(guī)劃。日本國土交通省為首都圈、近畿圈、中部圈的規(guī)劃、整備及建設的統籌主管單位?；凇妒锥既φ麄浞ā贰ⅰ督苋φ麄浞ā泛汀吨胁咳φ麄浞ā?，由國土交通省牽頭制訂《首都圈整備計劃》、《近畿圈整備計劃》和《中部圈整備計劃》，確定發(fā)展架構及方向，并在此基礎上由國土交通省牽頭制訂《首都圈建設計劃》，基于修訂后的《國土綜合開發(fā)法》，實現首都圈規(guī)劃與建設的一體化。而《近畿圈建設計劃》與《中部圈建設計劃》則由各府縣知事依據《近畿圈近郊整備地帶與城市開發(fā)區(qū)域整備法》與《中部圈城市整備區(qū)域、城市開發(fā)區(qū)域及保全區(qū)域整備法》等制作完成，并報國土交通大臣審批同意。

國土交通省還根據2000年頒布的《國土審議會令》，于2001年建立了國土審議會，由10名國會議員和20位來自地方政府、金融機構、大公司及大學等的專家組成，并制訂了《國土審議會運行規(guī)則》。國土審議會下設有首都圈整備部會、近畿圈整備部會、中部圈整備部會，各有10位委員，由相關地方知事和工商會所首腦、大學等專家按5∶5比例組成，主要負責審議各都市圈的整備計劃、建設計劃以及相關規(guī)劃。在國土審議會下還設有大都市圈政策工作組，由來自大學及工商會所的6位專家組成，負責大都市圈政策評價、方向性確定、地方分權改革等宏觀政策制訂。在2001年國土交通省組成之前，原國土省中設有國土審議會首都圈整備特別委員會、國土審議會近畿圈整備特別委員會，以及國土審議會中部圈整備特別委員會，負責各大都市圈的規(guī)劃制訂與審查。此外，原建設省中還設有都市計劃中央審議會等部會。

二、日本大都市圈規(guī)劃及政策

（一）整備計劃

首都圈整備計劃（或基本計劃）至今已制訂5次，1958年的第1次計劃以1975年為目標年，對象區(qū)域為以東京中心為半徑的100公里區(qū)域。方向為抑制東京中心區(qū)及近郊街區(qū)的膨脹，促進衛(wèi)星城的工業(yè)開發(fā)，以吸收人口，該計劃還基于《工廠限制法》對東京都區(qū)的工廠及大學等的興建進行了限制。1968年的第2次計劃仍以1975年為目標年，但對象區(qū)域已擴展至1都7縣。以東京中心為半徑50公里的新近郊作為整備對象，開展城市建設并與綠地空間相協調。將生產與物流功能向首都圈全域擴展，并對高速鐵路與公路網、大規(guī)模住宅集中街區(qū)，以及大型水源地進行集中開發(fā)。1976年的第3次計劃期限至1985年，以限制首都圈人口增長、改變單極依存為目標，逐步打造多極結構的廣域城市負荷體，以形成不依賴于通勤的近郊外側城市圈。同時，在東京都內建設多個中心區(qū)，以分散城市中樞功能，將大學遷至都區(qū)以外，并避免工業(yè)在首都圈范圍內的顯著增加。endprint

1986年的第4次計劃期限至2000年，以順應人口自然增長、形成核心業(yè)務自立都市圈為目標，促進核心業(yè)務的集聚，逐步打造多核多圈型區(qū)域架構。多角度開展業(yè)務管理及國際交流，避免工業(yè)、大學等的規(guī)模顯著擴大，創(chuàng)建知識、信心集聚依存的新型產業(yè)和研發(fā)機構。同時，開展交通信息體系的整備，研究推進政府機構向都區(qū)外的遷移和再布局。1999年的第5次計劃期限至2016年（其間2005年《首都圈整備法》修訂后，基本計劃與整備計劃整合為首都圈整備計劃），以從東京都單極依存，向與自立性高的各中心都市之間形成功能相互分擔協作的“分散型網絡結構”轉變?yōu)槟繕耍嘤龔V域業(yè)務核心城市，并強化北部中心城市圈的協作。在實現東京中心與近郊之間城市功能再分配的基礎上，促進城市居住空間的重組、強化各近郊功能區(qū)的相互交流協作，形成環(huán)狀核心城市群。

近畿圈整備計劃至今也已制訂5次，1965年的第1次計劃期限至1980年，對象區(qū)域為2府8縣①。針對產業(yè)和人口集中所帶來的交通難、住房難，經濟發(fā)展差距加大，以及城市的無序擴張等問題，以防止城市過密化、糾正經濟發(fā)展不平衡為目標，在產業(yè)發(fā)展、產業(yè)升級、產業(yè)間收益平衡、區(qū)域經濟平衡等方面做出努力。1971年的第2次計劃期限至1985年，針對產業(yè)與人口過密過疏、基礎設施整治滯后、環(huán)境污染突出等問題，以有計劃地土地利用為突破口，逐步改善居住及生活環(huán)境，力爭在基礎設施建設、生態(tài)保護、產業(yè)結構調整、城市功能完善、交通通信網絡建設等方面取得明顯進展。1978年的第3次計劃期限10年，針對經濟增長鈍化、國際化與信息化遲緩等問題，以建設西日本經濟、教育、文化中心為目標，實現近畿圈在居住、歷史、環(huán)境、國際化和信息化等方面的全面發(fā)展。1988年的第4次計劃期限15年，為改變近畿圈相對下降的地位，以向內需拉動轉變、開拓新機能、建設具有國際功能的都市圈為目標，促進多極化分散型結構發(fā)展、國際經濟文化圈的形成、以及多核協作型圈域結構建設。2000年的第5次計劃期限15年，為扭轉大都市產業(yè)活力與中樞功能低下、南北近畿活力較低的局面，以建設世界城市為目標，強化產業(yè)經濟圈域、情報信息圈域、文化學術中樞圈域的形成，最終實現“多核網格狀圈域體系”。

中部圈整備計劃至今已制訂4次，1968年的第1次計劃期限至1985年，對象區(qū)域以名古屋為中心的9縣。以糾正首都圈、近畿圈的產業(yè)與人口過度集中為目標，努力縮小區(qū)域經濟發(fā)展差距，改變過密與過疏問題，加強交通通信等基礎設施建設，促進土地的合理開發(fā)利用。1978年的第2次計劃期限至1985年，以實現圈域均衡發(fā)展為目標，創(chuàng)建一體化圈域、進行居住環(huán)境整治、促進地區(qū)產業(yè)振興、強化圈域的全國性與國際性功能。1988年的第3次計劃期限15年，針對中部圈高層次功能聚集遲緩等問題，努力培育高層次機能，提高中樞性水平，以形成多樣性、創(chuàng)造性的產業(yè)和技術中樞性圈域結構，促進多核協作型圈域的形成。2000年的第4次計劃期限15年，以促進圈域內新的交流和協作為出發(fā)點，努力建設國際化產業(yè)和技術創(chuàng)新圈域，創(chuàng)建“美麗中部圈”，最終形成“國際化多軸協作圈域結構”。

首都圈、近畿圈、中部圈的整備計劃實施狀況，均由國土交通省牽頭進行年度審核，并以年度報告或年度白皮書的形式對外公布，有效保證了整備計劃的實施，以及相關建設計劃的落實。

（二）政策支持

日本政府對三大都市圈發(fā)展的財政支持主要包括國庫補貼、貼息、允許地方發(fā)行公債三種方式。在1946—1985年的經濟高速成長期間，日本政府給予各大都市圈以國庫補貼為主的相關財政支持，1964年高峰時三大都市圈分別接近300億日元、250億日元和200億日元。為減輕政府負擔，日本政府于1966年出臺《首都圈、近畿圈、中部圈近郊整備地帶國家財政特別措施法》中，給予三大都市圈發(fā)行公債上限提高、公債利息補貼等財政支持，同時給予市、鎮(zhèn)、村提高補助率的優(yōu)惠政策。該法案使得國庫補貼逐步下降，1986年之后轉向以地方發(fā)行公債為主，1995年公債發(fā)行達到高峰年，總額與1964年相近。隨著三大都市圈發(fā)展的逐步成熟，公債發(fā)行額迅速下降，日本政府于2007年廢止了該法案。

三、日本大都市圈發(fā)展的主要經驗

（一）通過法律手段限制工業(yè)過度聚集，以規(guī)劃引領都市圈多核化發(fā)展

為防止工業(yè)的過度聚集，首都圈和近畿圈分別于1959年3月和1964年7月實施了《工業(yè)等限制法》，實施對象為首都圈和近畿圈的已建成市街區(qū)，禁止一定規(guī)模以上的工廠及大學的新建與新設，由都縣知事核準。因人口老齡化和產業(yè)空心化等因素影響，該法案于2002年被廢止。繼《工業(yè)等限制法》之后，日本政府又于1963年5月和1964年7月分別出臺了《新產法》和《工特法》，為產業(yè)由大都市圈外移提供一定比例的財政補貼或地方債貼息，還包括稅收減免、資產置換、特別土地保有稅免除等優(yōu)惠政策，實施對象由國土交通大臣指定，《新產法》實施地域為北海道道央、八戶等15個地域，《工特法》實施地域為茨城縣鹿島、靜岡縣東駿河灣等6個地域。兩法案同時于2001年4月廢止。日本政府還于1972年6月出臺了《工業(yè)再配置促進法》，以進一步誘導產業(yè)外移，實施對象為全國27個道縣的全境，以及首都圈范圍茨城縣、栃木縣的部分市鎮(zhèn)村，主要政策為減免部分地方交付稅。該法案也于2004年被廢止。

在以法律手段限制工業(yè)過度聚集的同時，日本政府還通過大都市圈的規(guī)劃，引導具有核心功能的外圍城市建設與發(fā)展。比較典型的案例是首都圈周邊的筑波、橫濱、川崎等9個外圍新城的建設，以筑波市為例，它位于東京東北50公里，面積284平方公里，人口21.73萬，自1963年政府決定建設“研究學園都市”開始，目前已有32個國家級重要研究機構（占全日本的1/3以上）、300多家民間研究機構集中于此，科研人員總數超過2萬人，為日本最大的科研基地，是名副其實的科學城。

（二）軌道交通先行，打造多個副都心兼交通節(jié)點及快速軌道交通網endprint

在1976年的第3次首都圈整備計劃中，提出了在東京建立7個副都心的設想，其中新宿、涉谷和池袋三個副都心最為重要，加上之后追加的品川，每個副都心均自成一體，有效分散了東京的城市中心區(qū)功能。更為重要的是，以此4個副都心為基點，相繼建設了覆蓋首都圈相關區(qū)域的快速軌道交通系統，使其成為郊外與都心交通連接的骨干節(jié)點。4節(jié)點的日均軌道交通乘降人數都達到數百萬人，其中新宿站的日均乘降人數達到360萬人，成為世界最繁忙的都市軌道交通換乘點。

國土交通省的相關調查顯示：2010年首都圈、近畿圈和中部圈軌道交通通勤與通學的日均單程人數分別達到788.8萬、245萬和72.8萬，通勤與通學的平均時間分別為70.4分鐘、65.8分鐘和64.9分鐘，其中首都圈干線時間為44.5分鐘，平均距離為25公里，通勤與通學早晚高峰時段開行由副都心直達郊外中心城市的軌道列車，對有效降低通勤或通學時間起到了重要作用，更是充分發(fā)揮軌道交通效果、顯著降低私人交通出行的重要保障。

基于首都圈、近畿圈、中部圈整備規(guī)劃，由國家與地方政府合作建設跨區(qū)域的快速軌道交通網，則是實現較長距離人員和產業(yè)分流的重要前提。即使在1986年國鐵改革法案實施后，運輸省和地方政府仍對鐵路和軌道交通縣建設提供補助、無息貸款等財政支持，除國家和地方政府繼續(xù)以2∶1的比例分擔新干線建設費用，并交JR（日本鐵道公司）承租運營外，民營化后公司合營的“第三方公司”仍在軌道交通運營中發(fā)揮骨干性作用。通過相關政策支持，JR東日本公司在車站周邊物業(yè)開發(fā)、非運輸業(yè)經營等利潤占比達到1/3，基本實現了軌道交通系統的市場化運營，大大減輕了國家和地方政府的財政負擔。

（三）環(huán)境整治標準與法律約束并重，充分發(fā)揮民間監(jiān)督作用

在上世紀經濟高速成長時期，日本也經歷過了“先污染后治理”的痛苦階段，發(fā)生過“水俁病”、“痛痛病”等著名公開事件，東京灣曾一度魚蝦絕跡，川崎等重工業(yè)城市大氣污染十分嚴重。以1971年日本環(huán)境廳成立為起點，基于《公害對策基本法》、《環(huán)境基本法》、《自然環(huán)境保護法》等重要法律法規(guī)，通過嚴格的環(huán)境質量標準和污染物排放標準的雙重約束，再加上民間團體的積極參與、政府對節(jié)能環(huán)保技術研發(fā)的大力支持等因素，使日本逐步成為全球環(huán)境標準最為嚴格、治理技術最先進、能源效率最高的環(huán)境友好型國家。

《日本環(huán)境白皮書》的數據顯示：與汽車尾氣排放密切相關的二氧化氮、一氧化碳等，其環(huán)境濃度均在1971年達到高峰后開始逐步下降，目前已分別降至高峰期的1/3和1/10以下，2010年二氧化氮普通監(jiān)測點與機動車尾氣為主的監(jiān)測點達標率分別為100%和99.5%，一氧化碳則全部達標。工業(yè)污染源為主的二氧化硫濃度，則降到1971年的1/10以下，2010年二氧化硫普通監(jiān)測點與機動車尾氣為主的監(jiān)測點達標率分別為99.6%和100%?？蓱腋☆w粒物的環(huán)境狀況仍不容樂觀，達標率分別為69.2%和72.9%，其中細微顆粒物達標率則只有27.6%和29.4%。

為有效治理首都圈、近畿圈、中部圈的環(huán)境污染，關東地區(qū)環(huán)境事務所、近畿地區(qū)環(huán)境事務所、中部地區(qū)環(huán)境事務所成為環(huán)境省下設的7個事務所中最重要的3個，負責區(qū)域環(huán)境保護及污染治理協調管理工作。首都圈方面，以1973年召開的《東京灣周邊城市公害對策會議》為起點，1975年成立《東京灣沿岸地方環(huán)境保全會議》，包括1都2縣16市1鎮(zhèn)及6個特別區(qū)，開始了對東京灣及周邊的大規(guī)模聯合環(huán)境綜合治理工作。后又在1989年的《首都圈環(huán)境宣言》的基礎上，成立了包括東京都、神奈川縣及下轄的橫濱市、川崎市和相模原市、千葉縣及下轄的千葉市、埼玉縣及下轄的埼玉市等9都縣市首腦會議環(huán)境對策委員會，共同制訂區(qū)域環(huán)境保護計劃，協調區(qū)域污染防治及環(huán)境保護行動。

四、啟示與建議

（一）建立高層協調管理機制，促進大都市圈的可持續(xù)發(fā)展

基于日本的成功經驗，在全面深化改革領導小組中設立大都市圈（或城市群）改革專項小組，并依托國家發(fā)改委等機構，做好高層統籌與協調工作。以規(guī)劃引領、交通先行等，增強我國核心經濟區(qū)域的輻射力，促進非核心功能外移，提高相關區(qū)域的總體協調發(fā)展能力，使我國核心經濟區(qū)域的自主創(chuàng)新及產業(yè)發(fā)展再上一個新臺階，產業(yè)與經濟帶動能力得到進一步的提高。同時，借鑒日本的相關經驗，促成各核心經濟區(qū)域直轄市、省、市首腦會議機制的形成，使其成為區(qū)域經濟協調發(fā)展的重要輔助平臺。

（二）順應市場機制，進一步強化大都市圈的基礎設施建設

日本的經驗表明，人口向主要大都市圈聚集是市場機制作用的必然結果，如果過分強調分散發(fā)展，則有可能形成地方基礎設施閑置，而大都市圈基礎設施明顯不足的尷尬格局。為此，應在科學分析及研判的基礎上，在通過類似于日本《工廠限制法》等法律法規(guī)，對大都市圈的產業(yè)聚集進行嚴格限制的同時，基于規(guī)劃引領、交通先行等頂層設計，適當平衡中央財政的傾斜支持力度，進一步強化大都市圈的基礎設施建設，順應未來市場機制發(fā)展需求。

（三）強化技術創(chuàng)新，做好首都圈發(fā)展規(guī)劃工作

我國可借鑒日本的成功經驗，充分依托大興首都第2機場及南水北調工程，可考慮在北京與保定之間建設類似于日本筑波科學城的研究與創(chuàng)新中心城市，將北京的研究機構逐步外移，帶動和輻射周邊地區(qū)發(fā)展。為有效分散北京和天津的非核心功能，進一步強化兩地的協作，可考慮借鑒橫濱市發(fā)展模式，在北京與天津之間建設一個“環(huán)境未來型城市及國際戰(zhàn)略綜合特區(qū)”，使其成為最新的產業(yè)和技術示范基地。同時，充分借鑒日本首都圈“多核網格狀圈域體系”的發(fā)展經驗，在北京四環(huán)的3—5個主要方向，規(guī)劃建設大規(guī)模軌道交通節(jié)點及具有各自特色的副都心，在有效分散首都中心功能的同時，以進一步強化對周邊的輻射與帶動效果，逐步形成可持續(xù)協調發(fā)展格局?！?/p>

注：

①近畿圈與中部圈整備計劃涵蓋范圍均有所拓展，且整備計劃中有3縣相互重疊。

（作者單位：駐日使館經濟部）endprint