摘要：文章從分析地方債務(wù)快速增長(zhǎng)的成因入手，結(jié)合地方債務(wù)膨脹可能引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)因素，分析地方債務(wù)對(duì)于當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的積極作用，以及地方政府過(guò)度依賴投資拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，盲目擴(kuò)大地方負(fù)債，導(dǎo)致債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)集聚的問(wèn)題，在此基礎(chǔ)上建議通過(guò)強(qiáng)化預(yù)算約束、建立預(yù)警機(jī)制等方式化解地方債務(wù)的潛在風(fēng)險(xiǎn)。

關(guān)鍵詞：地方債務(wù)；風(fēng)險(xiǎn)因素；化解途徑

一、 引言

我國(guó)地方債務(wù)是伴隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展逐漸產(chǎn)生并不斷積累，目前的債務(wù)余額已經(jīng)累計(jì)超過(guò)17萬(wàn)億元。從地方債務(wù)的組成結(jié)構(gòu)來(lái)看，根據(jù)世界銀行專家哈納·波拉科瓦（Hana Polackova）的分類方法，地方債務(wù)可以分為直接債務(wù)和或有債務(wù)。直接債務(wù)是地方政府在任何情況下都要負(fù)擔(dān)的債務(wù)，根據(jù)審計(jì)署去年12月公布的第三次地方債審計(jì)結(jié)果，截止2013年6月，這部分債務(wù)總額為10.89萬(wàn)億元?；蛴袀鶆?wù)是指由某一或有事項(xiàng)引發(fā)的債務(wù)，包括地方政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)以及可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)余額，2013年6月地方政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)余額為2.67萬(wàn)億元；可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)余額為4.34萬(wàn)億元。從總體上來(lái)看，我國(guó)地方債的風(fēng)險(xiǎn)處于可控范圍之內(nèi)，然而從2010年底至2013年6月短短的兩年半時(shí)間內(nèi)，地方債務(wù)余額增長(zhǎng)了67.3%，呈現(xiàn)出高速增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)，風(fēng)險(xiǎn)性不斷升高。

在目前我國(guó)經(jīng)濟(jì)下行壓力加大、經(jīng)濟(jì)放緩的背景下，地方債務(wù)的快速膨脹必然導(dǎo)致違約風(fēng)險(xiǎn)的攀升，一旦發(fā)生違約，不僅會(huì)造成銀行大量壞賬的出現(xiàn)、引發(fā)金融動(dòng)蕩，而且會(huì)導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)發(fā)展的停滯和政府信用的喪失，危及經(jīng)濟(jì)社會(huì)的健康發(fā)展，因此急需采取措施抑制地方債務(wù)的快速膨脹的勢(shì)頭。

二、 我國(guó)地方債務(wù)快速膨脹的成因

要遏制地方負(fù)債的快速膨脹的勢(shì)頭，逐步化解地方債務(wù)潛在的風(fēng)險(xiǎn)，首先需要明確地方債務(wù)快速膨脹的原因。從支撐經(jīng)濟(jì)發(fā)展的角度來(lái)看，地方政府債務(wù)快速膨脹有其合理的一面，同時(shí)也包含了盲目舉債等不合理的因素。下面，本文將從地方財(cái)政支出和收入兩個(gè)方面探尋地方債務(wù)快速膨脹的成因。

1. 地方財(cái)政支出增加迅速。從支出的角度來(lái)看，地方債務(wù)迅速膨脹有其支持地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和民生改善的合理的一面。阿道夫·瓦格納（Adolf Wagner）在19世紀(jì)70年代就明確提出，隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的不斷發(fā)展，會(huì)引起社會(huì)進(jìn)步的要求，這種要求不僅體現(xiàn)在對(duì)交通、電力等構(gòu)成一般生產(chǎn)條件的生產(chǎn)性基礎(chǔ)設(shè)施需求的快速增長(zhǎng)，也包含了人們對(duì)醫(yī)療、教育、文化等生活性基礎(chǔ)設(shè)施需求的不斷增長(zhǎng)。馬斯格雷夫（Richard Abel Musgrave）和羅斯托（W·W·Rostow）的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段理論同樣認(rèn)為，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的早期階段，政府投資在社會(huì)總投資中所占的比重較高，這些投資主要是為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供必要的社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施，政府的投資對(duì)于經(jīng)濟(jì)處于“起飛”階段的國(guó)家，乃至進(jìn)入發(fā)展的中期階段都是必不可少的。

同時(shí)，由于政府在投資社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施時(shí)會(huì)遇到的資金期限上不匹配的問(wèn)題，地方政府通過(guò)舉債推動(dòng)當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施建設(shè)具有一定的合理性。社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施的投資的基本特征是投資額大、回收期長(zhǎng)，地方政府難以通過(guò)稅收一次性籌集數(shù)額龐大的資金投入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。而且，除了一部分投資可以在當(dāng)期得到補(bǔ)償之外，其余大部分投資只能隨著這些固定資產(chǎn)的使用以折舊的形式分期收回。因此，通過(guò)舉債發(fā)展興建當(dāng)?shù)氐幕A(chǔ)設(shè)施，并以當(dāng)?shù)刎?cái)政收入分期償還負(fù)債的本金和利息就有了其合理性，使用得當(dāng)不僅不會(huì)引發(fā)債務(wù)危機(jī)，而且可以促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。

因此，通過(guò)負(fù)債來(lái)完善地方的基礎(chǔ)設(shè)施，加快地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展并不是一件壞事。我國(guó)經(jīng)濟(jì)起步于落后的農(nóng)業(yè)國(guó)，工業(yè)基礎(chǔ)差，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，嚴(yán)重制約地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。地方債務(wù)正是在這種情況下逐漸形成的。審計(jì)結(jié)果表明，在地方政府的10.89萬(wàn)億直接債務(wù)中，用于市政、交通、水利、保障房、教科文衛(wèi)等基礎(chǔ)性項(xiàng)目的支出達(dá)到8.78萬(wàn)億元，占直接債務(wù)余額的比重達(dá)到86.77%。這些負(fù)債在加快當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施建設(shè)和推動(dòng)民生改善等方面起到了的重要作用，促進(jìn)了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展。

當(dāng)然，在地方債務(wù)快速膨脹的過(guò)程中，也存在過(guò)度依賴投資拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的問(wèn)題。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展始終延續(xù)了粗放式的發(fā)展模式，表現(xiàn)為主要依靠投資和外需拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。2008年國(guó)際金融危機(jī)以來(lái)，外需持續(xù)低迷，給我國(guó)經(jīng)濟(jì)造成巨大的下行壓力，為保持經(jīng)濟(jì)較快增長(zhǎng)，一些地方政府在未經(jīng)論證的情況下盲目加大政府的投資力度，造成許多項(xiàng)目投資效益較差，無(wú)力償還借款，加重了地方債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)。

2. 地方財(cái)政收入增長(zhǎng)緩慢。從地方財(cái)政的收入方面來(lái)看，地方財(cái)政收入增長(zhǎng)速度相對(duì)緩慢，無(wú)法趕上債務(wù)增長(zhǎng)的速度，導(dǎo)致地方債務(wù)不斷增加，違約風(fēng)險(xiǎn)逐漸積累。地方財(cái)政收入增長(zhǎng)緩慢的原因，一方面是分稅制之后，財(cái)權(quán)上收，事權(quán)下放，地方政府手中掌握的財(cái)力相對(duì)緊張。另一方面，為促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展，營(yíng)造良好的投資環(huán)境從而擴(kuò)大本地區(qū)招商引資的優(yōu)勢(shì)，地方財(cái)政不斷加大稅收優(yōu)惠的力度，導(dǎo)致地方稅收增長(zhǎng)不能滿足支出的增長(zhǎng)。同時(shí)，各地競(jìng)相提高招商引資的優(yōu)惠條件，形成了地區(qū)之間的稅收競(jìng)爭(zhēng)，進(jìn)一步壓縮了地方政府稅收增長(zhǎng)的空間。

地方政府在招商引資領(lǐng)域的無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)，也導(dǎo)致我國(guó)產(chǎn)業(yè)布局的不合理，各地產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同，一方面加大我國(guó)的產(chǎn)能過(guò)剩，降低經(jīng)濟(jì)效益，也減少了地方政府的稅收來(lái)源；另一方面，地方政府面對(duì)較少的稅源，更不愿意淘汰本地的落后產(chǎn)能，成為落后產(chǎn)能的地方保護(hù)勢(shì)力，遲滯了中央政府淘汰落后產(chǎn)能、推廣普及先進(jìn)產(chǎn)能的進(jìn)程，同樣也遲滯我國(guó)工業(yè)化向深度發(fā)展和企業(yè)提高國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的進(jìn)程。雖然在短期內(nèi)地方政府保住一些稅源，緩解了一些財(cái)政壓力；但從長(zhǎng)期來(lái)看，這種保護(hù)主義做法進(jìn)一步惡化地方稅收增長(zhǎng)的潛力，導(dǎo)致地方政府在長(zhǎng)期內(nèi)更加依賴債務(wù)融資，不利于化解地方債務(wù)的潛在風(fēng)險(xiǎn)。

三、 我國(guó)地方債務(wù)快速膨脹的風(fēng)險(xiǎn)

我國(guó)地方債務(wù)在促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，其快速膨脹也埋下了風(fēng)險(xiǎn)的隱患。地方債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)主要來(lái)源不僅有其規(guī)模的不斷擴(kuò)張，還有債務(wù)結(jié)構(gòu)的不合理以及地方政府違規(guī)舉債帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。

1. 規(guī)模性風(fēng)險(xiǎn)。從我國(guó)整體債務(wù)規(guī)模和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的關(guān)系來(lái)看，目前我國(guó)政府性債務(wù)的規(guī)模適中，整體風(fēng)險(xiǎn)可控。據(jù)審計(jì)署2013年12月發(fā)布的《全國(guó)政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》顯示，截至2012年底，全國(guó)政府直接債務(wù)余額為19.07萬(wàn)億元，與2012年GDP（51.89萬(wàn)億元）的比率為36.74%，低于60%的國(guó)際負(fù)債率警戒線；直接債務(wù)的債務(wù)率為105.66%，也處于90%～150%的國(guó)際債務(wù)率控制參考值范圍之內(nèi)；其他如政府外債與GDP的比率、逾期債務(wù)率等指標(biāo)也都處于安全邊界之內(nèi)，爆發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的可能性較低。

但在整體風(fēng)險(xiǎn)可控的同時(shí)，部分地區(qū)的地方債務(wù)也存在一定的風(fēng)險(xiǎn)隱患。首先是部分地區(qū)債務(wù)規(guī)模過(guò)大，直接債務(wù)的債務(wù)率高于100%；還有一些地方出現(xiàn)短期還款困難，其借新債還舊債的比重超過(guò)20%。其次是地方債規(guī)模增長(zhǎng)過(guò)快，截至2013年6月底，全國(guó)地方政府直接債務(wù)余額為10.58萬(wàn)億元，比2010年增加3.87億元，年均復(fù)合增長(zhǎng)率達(dá)到19.97%，遠(yuǎn)高于同期當(dāng)?shù)谿DP的增長(zhǎng)速度，反映出地方債資金利用效率不高。如果任由其快速增長(zhǎng)，未來(lái)會(huì)突破負(fù)債率等警戒線，引發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。

2. 結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)。在規(guī)?？焖倥蛎浀耐瑫r(shí)，地方債務(wù)的結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)也逐漸凸顯出來(lái)，成為短期內(nèi)的主要風(fēng)險(xiǎn)。地方債務(wù)的結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

（1）期限結(jié)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)?，F(xiàn)階段我國(guó)地方債融資以銀行貸款為主，截止2013年6月，地方直接債務(wù)中銀行貸款融資額為5.53萬(wàn)億元，占直接債務(wù)總額的一半以上。由于銀行貸款期限較短，而地方債主要投資于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等回收期較長(zhǎng)的項(xiàng)目，形成期限錯(cuò)配，導(dǎo)致地方政府不得不頻繁的借新債還舊債，不僅推升融資成本，還有可能引發(fā)短期的流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)。

（2）償債能力過(guò)度依賴土地出讓收入。截至2012年底，部分地方政府承諾以土地出讓收入償還的債務(wù)余額占政府直接債務(wù)余額的三分之一以上，顯示地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴。這一方面會(huì)推高房地產(chǎn)價(jià)格，形成較大的金融泡沫和風(fēng)險(xiǎn)，并危及當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)、尤其是制造業(yè)的生存與發(fā)展；另一方面，房地產(chǎn)價(jià)格的上漲不可能長(zhǎng)期維持，目前已經(jīng)出現(xiàn)拐頭的跡象，一旦房地產(chǎn)價(jià)格下跌，可能會(huì)引發(fā)部分地方政府償債能力不足，誘發(fā)違約和金融動(dòng)蕩。

（3）近些年開(kāi)始冒出來(lái)地方政府高成本融資的苗頭。近些年面對(duì)急劇升高的杠桿化率，銀行對(duì)于地方融資平臺(tái)貸款的要求不斷提高，部分地方政府被迫借助信托融資、集資等高成本方式籌集資金，雖然這部分資金占比低于地方債務(wù)余額的10%，仍是一個(gè)不容忽視的潛在風(fēng)險(xiǎn)。由于地方債主要投資于周期較長(zhǎng)、資金回報(bào)率較低的基礎(chǔ)設(shè)施等項(xiàng)目，過(guò)高的融資成本必然加重還款壓力，誘發(fā)違約風(fēng)險(xiǎn)。

3. 違規(guī)性風(fēng)險(xiǎn)。由于地方政府舉債制度不規(guī)范，監(jiān)管體系不健全，部分地方政府違規(guī)融資和違規(guī)使用債務(wù)資金的現(xiàn)象較為嚴(yán)重，表現(xiàn)為部分地方政府違規(guī)向非金融機(jī)構(gòu)和個(gè)人借款，違規(guī)向地方融資平臺(tái)提供擔(dān)保，融資平臺(tái)違規(guī)發(fā)行債券，以及將市政道路、公園等公益性資產(chǎn)以資本金形式違規(guī)注入融資平臺(tái)等問(wèn)題。

地方政府違規(guī)操作，使得地方債的融資和使用非常不透明，不僅降低了資金使用效率，而且將存在的問(wèn)題和潛在的風(fēng)險(xiǎn)隱藏起來(lái)。隱藏起來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)并不等于沒(méi)有風(fēng)險(xiǎn)，反而更加危險(xiǎn)。一方面由于風(fēng)險(xiǎn)的隱藏，缺乏必要的預(yù)警和防范機(jī)制的設(shè)計(jì)和實(shí)施，使得地方借債更加大膽，進(jìn)一步加大了違約的風(fēng)險(xiǎn)；另一方面一旦隱藏的風(fēng)險(xiǎn)集中爆發(fā)，又會(huì)因?yàn)槿鄙賾?yīng)急預(yù)案而措手不及，不能將危機(jī)化解在萌芽階段，從而造成更大的損失。

四、 化解地方債風(fēng)險(xiǎn)的政策體系建設(shè)

面對(duì)地方債務(wù)可能引發(fā)的各種風(fēng)險(xiǎn)，我們不能簡(jiǎn)單的否定地方債務(wù)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的積極作用，用簡(jiǎn)單禁止的方式化解風(fēng)險(xiǎn)；而是要在確保地方債務(wù)運(yùn)行在安全區(qū)間的前提下，充分利用地方債來(lái)加快地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供保障。

1. 保持經(jīng)濟(jì)較快增長(zhǎng)，逐漸化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。從地方債務(wù)與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系來(lái)看，適度負(fù)債是地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然選擇。只要債務(wù)利用的效果提高，當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)得到快速發(fā)展，地方就有充足的財(cái)力保障未來(lái)的還款安全，未來(lái)地方債的負(fù)債率和債務(wù)率都會(huì)伴隨著當(dāng)代經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和地方政府財(cái)力的上升而下降，從而化解地方債風(fēng)險(xiǎn)。

因此，保持地方經(jīng)濟(jì)較快發(fā)展是化解地方債務(wù)的著眼點(diǎn)。為促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，首先在短期內(nèi)要疏通地方急需資金的融資渠道，使其可以借到低成本的資金用于未完工項(xiàng)目的建設(shè)，確保不出現(xiàn)“爛尾”工程和資金沉淀，保障已投資金效率的發(fā)揮和地方經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)增長(zhǎng)。其次，中央政府要站在全局的高度統(tǒng)籌優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，使各個(gè)地區(qū)能夠根據(jù)當(dāng)?shù)氐臈l件引進(jìn)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，建立各地的優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)集群，從而化解各地產(chǎn)業(yè)趨同的問(wèn)題，促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)快速、協(xié)調(diào)發(fā)展，減少地區(qū)之間的稅收競(jìng)爭(zhēng)，保障地方政府財(cái)力的合理增長(zhǎng)，從而為化解地方債務(wù)提供保障。

2. 硬化預(yù)算約束，提高資金使用效率。遏制地方債務(wù)的快速膨脹，離不開(kāi)對(duì)債務(wù)資金用途的有限管理，同時(shí)遏制不必要的資金需求。這就需要將地方債務(wù)納入地方預(yù)算管理，嚴(yán)格把控債務(wù)資金的使用方向。

（1）要適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新常態(tài)，不選用大規(guī)模經(jīng)濟(jì)刺激政策盲目促進(jìn)經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)。要將注意力集中在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整方面，加快地方經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型發(fā)展，是地方經(jīng)濟(jì)逐漸從依賴大規(guī)模投資驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)向依靠?jī)?nèi)需拉動(dòng)和創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的發(fā)展模式上來(lái)，從而減緩地方政府負(fù)債的增長(zhǎng)速度。

其次，要將地方政府債務(wù)納入預(yù)算管理，硬化舉債的預(yù)算約束。經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，今年將在廣東、深圳、北京、上海、青島、江西、浙江、江蘇、山東、寧夏10個(gè)地區(qū)試點(diǎn)發(fā)行地方政府債券，試點(diǎn)地區(qū)發(fā)行的地方債券將不再由中央代還，而是自發(fā)自還。這就要求進(jìn)一步提高地方預(yù)算的約束力，嚴(yán)格管理地方負(fù)債的發(fā)行和使用。一方面，要硬化舉債規(guī)模指標(biāo)控制體系，設(shè)立債務(wù)率、負(fù)債率、擔(dān)保債務(wù)比重等強(qiáng)制性指標(biāo)并嚴(yán)格執(zhí)行，對(duì)超出地方政府承受能力的負(fù)債堅(jiān)決不予審批，將風(fēng)險(xiǎn)控制在萌芽狀態(tài)。另一方面，在地方債的用途方面要嚴(yán)格管理，原則上只能用于基礎(chǔ)設(shè)施和民生等公益性項(xiàng)目支出，不得用于消費(fèi)性支出。同時(shí)在地方債資金使用前要進(jìn)行充分的可行性和風(fēng)險(xiǎn)性論證，充分權(quán)衡資金使用的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)效益和可能出現(xiàn)的潛在風(fēng)險(xiǎn)，在論證的基礎(chǔ)上挑選最急需、經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益最好的項(xiàng)目?jī)?yōu)先實(shí)施，并將項(xiàng)目的責(zé)任具體到個(gè)人，從而將地方債風(fēng)險(xiǎn)控制具體化。

（2）引導(dǎo)民資進(jìn)入地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，降低經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)地方債務(wù)資金的需求壓力。進(jìn)一步拓寬民間資本投資基礎(chǔ)設(shè)施的渠道，創(chuàng)新民資投資和運(yùn)營(yíng)道路、橋梁等基礎(chǔ)設(shè)施的途徑，不僅有利于降低地方政府發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)的資金壓力，也有利于充分發(fā)揮政府資金的引領(lǐng)作用，提高地方債務(wù)資金的使用效率。

3. 建立地方債風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。地方債務(wù)在運(yùn)行過(guò)程中往往會(huì)產(chǎn)生“道德風(fēng)險(xiǎn)”問(wèn)題，即地方政府官員認(rèn)為無(wú)論借多少債，最終上級(jí)政府都會(huì)買單，所以在借債的過(guò)程中傾向于擴(kuò)大負(fù)債規(guī)模、濫用債務(wù)資金。在我國(guó)，這種傾向始終存在，尤其是基層地方政府更為嚴(yán)重。審計(jì)報(bào)告顯示，2010年底至2013年6月，全國(guó)省級(jí)、市級(jí)、縣級(jí)年均直接債務(wù)增長(zhǎng)率分別為14.41%、17.36%和26.59%，越是基層地方政府直接債務(wù)增速越快，債務(wù)的自我約束能力越弱，“道德風(fēng)險(xiǎn)”問(wèn)題越嚴(yán)重。因此，有必要建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制以應(yīng)對(duì)這種“道德風(fēng)險(xiǎn)”問(wèn)題。

預(yù)警機(jī)制的主要內(nèi)容包括：上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的債務(wù)規(guī)模與債務(wù)結(jié)構(gòu)等情況進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控，并根據(jù)下級(jí)政府的債務(wù)利息支出與經(jīng)常性盈余之比以及債務(wù)余額與經(jīng)常性收入之比等指標(biāo)給下級(jí)政府的債務(wù)情況打分，依據(jù)打分的情況設(shè)立“綠燈”、“黃燈”、“紅燈”三個(gè)級(jí)別：處于“綠燈”區(qū)間可以允許下級(jí)政府自行管理自身的債務(wù)；進(jìn)入到“黃燈”區(qū)間，則要給與警告，并責(zé)令提出整改意見(jiàn)，限期整改；如果進(jìn)入到“紅燈”區(qū)間，上級(jí)政府要依照事先設(shè)立的預(yù)案直接干預(yù)下級(jí)政府的債務(wù)管理，利用禁止舉新債、動(dòng)用地方政府性償債基金、撤換下級(jí)政府官員等措施及早化解下級(jí)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

由于預(yù)警機(jī)制賦予上級(jí)政府實(shí)時(shí)監(jiān)控下級(jí)政府負(fù)債的權(quán)利，并可以在下級(jí)政府債務(wù)進(jìn)入“紅燈”區(qū)間時(shí)撤換下級(jí)政府主管官員，就迫使下級(jí)官員重視本級(jí)政府債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)程度，從而減少“道德風(fēng)險(xiǎn)”，提高地方政府預(yù)算對(duì)負(fù)債的約束力，同時(shí)也有利于提高地方債務(wù)資金的使用效率。

4. 建立地方債務(wù)的評(píng)級(jí)制度。隨著自發(fā)自還地方債券試點(diǎn)工作的展開(kāi)，建立地方債務(wù)評(píng)級(jí)制度的工作被提到議事日程上來(lái)。如果說(shuō)地方債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制是將上級(jí)政府引入地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管，那么地方債務(wù)的評(píng)級(jí)制度是將社會(huì)力量引入地方債務(wù)的監(jiān)管，從而強(qiáng)化對(duì)地方債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)控制。

評(píng)級(jí)的一個(gè)重要功能是用統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)地方政府的財(cái)政狀況進(jìn)行評(píng)估。一方面評(píng)級(jí)制度有利于地方政府主動(dòng)公布自身的財(cái)務(wù)狀況，推動(dòng)地方債務(wù)更加透明，及早發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)隱患；另一方面，地方政府為使自身的債券順利發(fā)行，能以較低的成本進(jìn)行融資，會(huì)提高自身遵守財(cái)政紀(jì)律的主動(dòng)性，以求獲得較高的評(píng)級(jí)，這有利于強(qiáng)化地方債務(wù)的預(yù)算約束，并提高債務(wù)資金的使用效率。

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作者簡(jiǎn)介：杜強(qiáng)，中國(guó)人民大學(xué)財(cái)政金融學(xué)院博士生。

收稿日期：2014-07-19。