●胡景乾

高校章程建設(shè)的理論思考與實踐探索

●胡景乾

高校章程建設(shè)是高校依法自主辦學的實現(xiàn)形式，其核心是面向社會依章治校。營造依章治校的文化氛圍，是章程建設(shè)的前提條件；制定體現(xiàn)高校本質(zhì)要求的章程文本，是章程建設(shè)的基礎(chǔ)工程；章程具有法律地位和法律效力，是高校實現(xiàn)面向社會依章自主辦學的根本保障。

高校章程 依章辦學 文化氛圍 文本質(zhì)量 法律地位

章程是設(shè)立社會組織的基本要件之一，它對外向社會昭示該組織的性質(zhì)、功能和使命，對內(nèi)規(guī)范組織結(jié)構(gòu)和組織運行規(guī)則等基本問題。大學章程被稱為高校的“憲章”，是推進現(xiàn)代大學制度建設(shè)，規(guī)范學校辦學行為，保障學校依法自主辦學的重要法律文件，其地位作用不言而喻。然而，章程能否體現(xiàn)高校本質(zhì)要求，高校能否真正實現(xiàn)面向社會依章自主辦學？不少人士仍心存疑慮，本文試圖從理論與實踐兩個層面對此進行一些探討。

一、文化氛圍：高校章程建設(shè)的前提條件

由于歷史的原因，我國大學缺乏依章治校的文化氛圍，特別是建國以來高度集權(quán)的計劃體制，使得高校長期缺乏辦學自主權(quán)，高校已習慣于凡事聽命政府的指令，這種行為習慣和思維定勢更阻礙了依章治校文化氛圍的形成?；仡櫸覈髮W章程建設(shè)的實踐，我們不難發(fā)現(xiàn)，根據(jù)《高等教育法》的規(guī)定，章程作為高校設(shè)立必備的法律文件，自上個世紀90年代末以來，我國陸續(xù)設(shè)立的一批高校都制定了學校章程，而實際上這些章程卻只是一種“擺設(shè)”。一方面，由于高校辦學自主權(quán)沒有得到有效落實，特別是學校與政府舉辦者之間的權(quán)力與義務(wù)關(guān)系尚未得到具有法律意義上的界定，章程變成了高?！白哉f自話”、毫無法律權(quán)威性可言的普通文書；另一方面，政府教育主管部門對高校章程也沒有予以足夠重視。因此，高校章程建設(shè)在抓好文本制定的同時，應當著力營造依章治校的文化氛圍。大學章程一經(jīng)法定機構(gòu)核準公布，政府及其主管部門就應帶頭維護章程的權(quán)威，自覺履行章程規(guī)定的各項義務(wù)，按照章程規(guī)定對高校行使相應的領(lǐng)導監(jiān)督等權(quán)力；高校領(lǐng)導班子應依照章程的規(guī)定對學校進行治理，行使權(quán)力既不缺位，也不越界；各內(nèi)部組織機構(gòu)須依照章程規(guī)定的規(guī)則有序運行；作為高校主體的師生，既用章程來捍衛(wèi)自己的合法權(quán)益不受侵害，又須自覺履行章程規(guī)定的各項義務(wù)。通過上下共同努力，從而形成舉辦者與辦學者之間目標同向，校內(nèi)各利益群體之間關(guān)系協(xié)調(diào)，各內(nèi)部組織機構(gòu)運行有序，黨政權(quán)力、學術(shù)權(quán)力、民主權(quán)力“和而不同”的大學治理新格局。惟其如此，大學章程建設(shè)才能取得實效。

二、章程文本：高校章程建設(shè)的基礎(chǔ)工程

制定章程文本是大學章程建設(shè)的基礎(chǔ)工程。一部高質(zhì)量的大學章程，應當是大學領(lǐng)導和全校教職員工集體智慧的結(jié)晶，它包含了對大學歷史的回顧反思、對大學現(xiàn)實的審視研判、對大學未來的預測展望，既是在科學分析的基礎(chǔ)上對大學優(yōu)秀傳統(tǒng)的總結(jié)概括，又是順應國內(nèi)外高等教育發(fā)展潮流、結(jié)合大學自身實際對學校未來做出的愿景設(shè)計。大學章程不僅應符合《高等教育法》等相關(guān)法律法規(guī)，體現(xiàn)國家對不同類型高校發(fā)展的期待，更應符合高等教育發(fā)展的客觀規(guī)律，反映高校作為人才培養(yǎng)、知識創(chuàng)新組織的本質(zhì)要求；既要在實體內(nèi)容、制定程序上合法，又要彰顯辦學特色；既從現(xiàn)實出發(fā)而又不被現(xiàn)實所困蔽，要立足眼前、著眼長遠，體現(xiàn)前瞻性和創(chuàng)新性。大學章程要明確規(guī)定學校與舉辦者之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，合理界定大學內(nèi)部各種權(quán)利的邊界，有效保障各利益相關(guān)者的合法權(quán)益，科學設(shè)置和安排大學內(nèi)部的組織結(jié)構(gòu)及其運行規(guī)則。筆者認為，制定章程文本應把握好以下幾點。

1.辦學宗旨的鮮明性。有專家認為，大學章程的核心是辦學宗旨和治理結(jié)構(gòu)。所謂辦學宗旨，即辦學的“主意之所在”?！白凇保饕?、根本的；“旨”，旨意、旨趣。辦學宗旨是大學使命的昭示，體現(xiàn)辦學的價值取向，辦學宗旨說明的是要辦一所什么樣的大學。辦學宗旨對外具有標識意義，對內(nèi)起著定向、規(guī)范和整合作用，因此，辦學宗旨必須鮮明、準確，切忌模棱兩可、含糊不清，或自相矛盾；辦學宗旨的文字表述必須準確無誤，力戒產(chǎn)生歧義。辦學宗旨是大學章程的靈魂，但它卻很少外露于“形”，我們很少在大學章程中直接見到稱之為“辦學宗旨”的文字，它往往體現(xiàn)在辦學指導思想、辦學方向和大學愿景的設(shè)計中，體現(xiàn)在對人才培養(yǎng)、科學研究和社會服務(wù)等功能的表述中，體現(xiàn)在大學精神、校風、校訓的文字中。大學章程一經(jīng)核準公布，它就同時向社會做出了莊嚴承諾，意味著一種社會責任的擔當。同時，它又猶如大學形象的代言，一部有特色的大學章程，一經(jīng)面世，就會給社會留下深刻印象，從而顯示出獨特的標識價值。辦學宗旨對內(nèi)規(guī)制著大學辦學方向，可以避免因主要領(lǐng)導人變化而出現(xiàn)的辦學方向的搖擺不定，從而保證大學沿著既定方向前進，使大學少走彎路；辦學宗旨還有利于整合學校各種資源，聚焦既定的目標愿景，引領(lǐng)大學健康發(fā)展。

2.治理結(jié)構(gòu)的平衡性。大學治理涉及兩個層面的問題：第一層面是政府與大學的權(quán)力關(guān)系，具體表現(xiàn)形式可以從大學依法享有充分的自治權(quán)力到政府完全控制大學；隨著《高等教育法》的頒布實施，政府還權(quán)于高校，中國大學第一層面的問題在法律上已基本解決。第二層面是大學自治權(quán)在大學各利益相關(guān)者之間的配置，其表現(xiàn)形式可以從各利益相關(guān)者有序參與的相對分權(quán)形式到某一利益相關(guān)者完全控制的高度集權(quán)形式；大學章程建設(shè)應著力解決的是第二層面的問題，這正是本文所稱的大學治理結(jié)構(gòu)，即大學內(nèi)部權(quán)力配置問題。1998年頒布的《高等教育法》規(guī)定：“校黨委是最高權(quán)力機構(gòu)，負責學校的重大決策，校長在校黨委的領(lǐng)導下具有全面管理教學、科研和行政事務(wù)的權(quán)力；學術(shù)委員會具有學術(shù)事務(wù)的審議權(quán)；教職工代表大會享有對大學管理的監(jiān)督權(quán)。”這是迄今為止國家對高校內(nèi)部治理制度做出的最具權(quán)威性的設(shè)計。根據(jù)這個設(shè)計，我國高校內(nèi)部存在四種權(quán)力，黨委是最高權(quán)力機構(gòu)，行使重大決策權(quán)，校長行使管理權(quán)，學術(shù)委員會行使學術(shù)事務(wù)審議權(quán)，教職工代表大會行使對大學管理的監(jiān)督權(quán)。但從實際操作來看，大學的集權(quán)現(xiàn)象比較嚴重，大學權(quán)力的配置主要局限在校黨委（書記）和校長身上，學術(shù)權(quán)力和教職工的民主權(quán)力沒有得到有效落實。在校、院（系）兩級管理中，權(quán)力集中在學校層面的現(xiàn)象也比較突出。如何保障學術(shù)權(quán)力和教職工民主監(jiān)督、民主管理權(quán)力，如何合理界定校、院（系）之間的權(quán)責界線，擴大院系的辦學自主權(quán)，應該成為大學章程建設(shè)關(guān)注的重點。

3.制定程序的民主性?！陡咝Ｕ鲁讨贫ㄞk法》不僅規(guī)定章程應當載明的事項，提出章程內(nèi)容方面的要求，而且詳細地規(guī)定了章程制定程序，強調(diào)民主公開，保證各利益相關(guān)群體的廣泛參與，廣泛征求各方面意見，深入調(diào)研，充分論證。民主公開、廣泛參與，這不僅是章程合法的前提，而且是章程質(zhì)量的重要保證。在《安康學院章程》制定中，學校堅持民主公開、廣泛參與原則，組成了由學校領(lǐng)導、學術(shù)組織負責人、師生代表、院系和職能部門代表、相關(guān)專家、學校法律顧問組成的章程起草小組。起草小組認真學習相關(guān)法律法規(guī)，廣泛開展調(diào)研，先由牽頭部門拿出初稿，再由小組集體討論修改，形成章程草案。其間，先后兩次就學校辦學宗旨、發(fā)展定位、辦學方向、培養(yǎng)目標、治理結(jié)構(gòu)、管理體制以及師生權(quán)利義務(wù)等重要內(nèi)容向小組的每一位成員書面征求意見，五次舉行起草小組全體成員會議，對草案進行討論、磋商、修改。草案形成后，又分別舉行學生代表座談會、教職工代表座談會以及政府、企業(yè)人士和校友代表座談會，多方征求意見，同時，通過校園網(wǎng)向全校師生公開征求意見，并在此基礎(chǔ)上進一步修改，形成審議稿；然后按照“三審”程序，將其提交教職工代表大會、校長辦公會議審議通過后，由學校黨委會審定，然后上報省教育廳核準。

4.文字繁簡的適度性。章程文字的繁簡看似技術(shù)問題，而實質(zhì)上與文化背景有關(guān)，在一定意義上體現(xiàn)著章程的風格，西方國家大學章程洋洋灑灑數(shù)萬言的不在少數(shù)，而國內(nèi)大學的章程往往言簡意賅，要言不繁，寥寥數(shù)千字而已，至多萬余字即可。是繁是簡，不可一概而論，各有利弊，各有短長。文字的繁簡決定于章程內(nèi)容的細致與粗略，內(nèi)容細微備至，章程篇幅就長，優(yōu)點是操作性強，照章辦事，不易走樣；但過于刻板，不利于創(chuàng)新。內(nèi)容粗略簡約，章程就簡潔，篇幅就短，優(yōu)點是留有較大的制度空間，有利于大學治理者依據(jù)章程的基本精神，根據(jù)具體情勢靈機決斷；但章程的規(guī)制作用易打折扣。實踐中往往存在不同意見，有人主張細微備至，有人則主張宜粗不宜細，而筆者主張粗細適中，簡繁適度，一般不超過萬字為好。過于粗略簡約，大學治理者的“自由裁量”空間過大，容易導致行政權(quán)力濫用，章程的規(guī)范作用被削弱；而章程過于細至，不僅導致章程文本繁復拖沓，而且容易給人留下刻板僵化的印象。特別是當我國各項改革進入深水區(qū)的大背景之下，大學的領(lǐng)導體制、投入體制、人事分配體制與機制、招生體制等尚處于改革探索之中，大學章程制定應該“設(shè)立有限目標，采取重點突破”，把那些可以實現(xiàn)的、能夠規(guī)范的領(lǐng)域先規(guī)范下來，以此帶動學校整體的發(fā)展變革；對于那些來自外部尚不明確的、內(nèi)部有爭論暫時達不成共識的內(nèi)容，不妨暫時擱置或預留接口，留待時機成熟時修改完善。

三、法律效力：高校章程建設(shè)的根本保障

大學章程具有法律性質(zhì)，從舉辦者視角看，它是大學與舉辦者之間的組織性契約,是舉辦者與辦學者和師生員工之間的格式合同；從大學組成者視角看,它是大學的自治法；從大學行政管理相對人的視角看,它具有公法的性質(zhì),可作為大學師生員工提起行政訴訟和司法審查的依據(jù)。但是，大學章程具有法律性質(zhì)，并不代表大學章程就自然具有法律效力；在我國，大學章程的法律效力產(chǎn)生于法定的審核程序并依法公布，未經(jīng)合法主體核準和公布，章程就不具有法律效力。而章程核準主體問題，關(guān)系到章程在現(xiàn)行法律框架中的地位，以及法律效力的等級。《高等教育法》第二十九條規(guī)定：“設(shè)立高等學校由國務(wù)院教育行政部門審批，其中設(shè)立實施?？平逃母叩葘W校，經(jīng)國務(wù)院授權(quán)，也可以由省、自治區(qū)、直轄市人民政府審批。”由此看來，作為設(shè)立高校必備的法律文件，本科高校章程須由教育部核準。而《高校章程制定辦法》第二十三條規(guī)定：“地方政府舉辦的高等學校的章程由省級教育行政部門核準，其中本科以上高等學校的章程核準后，應當報教育部備案?！备鶕?jù)《高等教育法》的規(guī)定，省級教育行政部門不具有審核高校章程的主體資格，《辦法》通過授權(quán)的方式，由教育部授權(quán)各省級教育行政部門審核地方高校章程，從授權(quán)立法的角度看，教育部作為國家教育行政部門，有權(quán)在本部門權(quán)限范圍內(nèi)制定部門規(guī)章，也可將地方高校章程授權(quán)省級教育行政部門審核。同時，《辦法》對地方本科高校的章程，規(guī)定了核準后的備案環(huán)節(jié)，這是一種授權(quán)后的監(jiān)督方式，既有授權(quán)，又有監(jiān)督，很有必要。但問題是，省級教育行政部門對章程的核準權(quán)力來自教育部的授權(quán)，而地方本科高校的舉辦者大多是省級人民政府，是否存在程序權(quán)力與實體權(quán)力的沖突？筆者認為，對地方政府舉辦的高校，可否在章程審核程序中增加一個環(huán)節(jié)，即在省級教育行政部門核準之前，報請地方政府同意，這不僅可以優(yōu)化高校依章治校的外部環(huán)境，也在一定程度上提升了章程的法律效力。

此外，章程解釋權(quán)屬涉及到章程的權(quán)威性，《高校章程制定辦法》對章程解釋權(quán)屬并無明確規(guī)定，在章程建設(shè)實踐中，各校對章程解釋權(quán)的規(guī)定也不盡相同。鑒于我國公立高校實行黨委領(lǐng)導下的校長負責制這一基本事實，筆者認為，公立高校章程的解釋權(quán)應歸屬學校黨委，這樣既可樹立章程的權(quán)威性，又與公立高?，F(xiàn)行領(lǐng)導體制相協(xié)調(diào)；而民辦高校的章程解釋權(quán)則應歸屬于其董事會。

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（作者單位：安康學院高等教育研究中心 陜西安康 725000）

（責編：賈偉）

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陜西省教育廳2013年科學研究計劃項目《高等教育大眾化背景下的新建本科院校內(nèi)涵式發(fā)展研究》（2013JK0401）]