◤“應(yīng)盡快對相關(guān)法律法規(guī)、部門規(guī)章進(jìn)行清理，必要時(shí)修改?！?/p>

◤西安市教育局訴苦，今年上半年教育部一家就下達(dá)了5項(xiàng)類似的評比，分別是“全國模范教師”、 “全國優(yōu)秀教師”、 “全國優(yōu)秀教育工作者”、 “全國先進(jìn)教育工作者”、“全國教育先進(jìn)集體”……

南方周末記者 錢昊平 發(fā)自北京

還可以更有靈活性

走了一圈之后，國家行政學(xué)院社會(huì)與文化教研部副主任馬慶鈺發(fā)現(xiàn)，此輪取消下放審批權(quán)，有不少“松了綁、留著絆”的做法。

例如，60萬噸煤礦生產(chǎn)企業(yè)現(xiàn)在可以由省里審批，但用地、環(huán)保手續(xù)仍由國務(wù)院部委審批，等于沒有下放。城市軌道建設(shè)項(xiàng)目的立項(xiàng)目前已經(jīng)下放到地市，但規(guī)劃仍需要國務(wù)院來審批，意義也不大。

調(diào)研評估結(jié)束后，馬慶鈺與行政學(xué)院的李江濤、黃錕等人寫成了一份關(guān)于取消和下放審批權(quán)的建議?！安块T之間要協(xié)同，層級之間要配套?！瘪R慶鈺說，中央不同部門之間的一些改革制度在落地過程中出現(xiàn)“打架”現(xiàn)象，像工商登記制度改革后，企業(yè)注冊登記時(shí)不再需要驗(yàn)資，但文化部門在審批印刷企業(yè)時(shí)仍根據(jù)《印刷業(yè)管理?xiàng)l例》要求企業(yè)出示驗(yàn)資證明。

“公益性捐贈(zèng)稅前扣除資格確認(rèn)”是民政部、財(cái)政部、稅務(wù)總局共同審批的，國務(wù)院提出“各部門的審批權(quán)要削減1/3”后，民政部認(rèn)為這些審批權(quán)應(yīng)該取消，并上報(bào)至國務(wù)院審批改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，但作為共同審批部門，財(cái)政部、稅務(wù)總局就沒有上報(bào)?！翱赡苁抢斫馍系姆制?，也可能是出于部門利益的考量。”馬慶鈺認(rèn)為，在取消下放審批權(quán)時(shí)，中央應(yīng)該有個(gè)標(biāo)準(zhǔn)和方案，并要求各部門嚴(yán)格執(zhí)行。

但審批權(quán)改革“承接落地”留有漏洞的責(zé)任并非全在地方，如城鎮(zhèn)土地使用稅款按減免審批權(quán)已經(jīng)下放，但中央至今沒有出臺(tái)具體的操作指南與規(guī)范要求，導(dǎo)致基層稅務(wù)部門在實(shí)際操作過程中自由裁量權(quán)過大。

由于“上下的不協(xié)同”，在河北還發(fā)現(xiàn)一個(gè)有趣的現(xiàn)象，有些部門出于激活市場的目的，想下放一些權(quán)力，卻無法下放。

簡政放權(quán)后，執(zhí)業(yè)獸醫(yī)的資格認(rèn)定已下放到省級獸醫(yī)主管部門，但實(shí)際情況是，目前的審核主要是在市級，由市級獸醫(yī)主管部門審核材料的真實(shí)性，省里只是蓋個(gè)章而已，“完全沒有必要?！焙颖笔～F醫(yī)主管部門負(fù)責(zé)人告訴調(diào)研組，他們希望將審批權(quán)直接下放到市里，但由于規(guī)定是下放到省級部門，他們想放也不行。

馬慶鈺不否認(rèn)目前行政審批改革力度很大，“但還可以更具有靈活性?！彼J(rèn)為，今后一些下放的權(quán)力，應(yīng)該從“下放到省級主管部門”改為“下放到省級及其以下政府主管部門”，由省級決定是否再下放，以增加省級政府行政審批改革的自主空間。

“與依法行政的矛盾 已非解決不可”

7月15日，國家行政學(xué)院評估組到陜西，對照材料，在座談現(xiàn)場就發(fā)現(xiàn)陜西對國務(wù)院的一些政策進(jìn)行“打折”處理。如國務(wù)院已明確取消對民辦學(xué)校聘任校長的核準(zhǔn)，但陜西各級政府將其改為“省級核準(zhǔn)”。

但他們的理由也不無道理——根據(jù)民辦教育促進(jìn)法第23條規(guī)定，民辦學(xué)校聘任校長，參照同級同類公辦學(xué)校校長的任職條件，需要報(bào)審批機(jī)關(guān)核準(zhǔn)，而國務(wù)院頒發(fā)的只是行政命令。

類似的“打折”還有，過去對于建設(shè)項(xiàng)目施工需要臨時(shí)使用國有土地和集體土地的，需要縣級以上土地部門批準(zhǔn)，但在今年國務(wù)院取消了這一審批權(quán)之后，西安也繼續(xù)保留。他們的理由同樣是“依據(jù)法律”，因?yàn)樽龀鲞@一規(guī)定的土地管理法還沒有修改。

“應(yīng)盡快對相關(guān)法律法規(guī)、部門規(guī)章進(jìn)行清理，必要時(shí)修改?！瘪R慶鈺說，否則，一些審批權(quán)下放、取消后，將面臨法律依據(jù)不充分或者無所適從的情形。

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例如農(nóng)業(yè)部已將“食用菌菌種進(jìn)出口”審批權(quán)下放給省級農(nóng)業(yè)部門，但按照種子法的規(guī)定，這一審批權(quán)應(yīng)屬于農(nóng)業(yè)部，下放目的雖好，法律依據(jù)不足。

馬慶鈺等人的報(bào)告建議，國務(wù)院法制辦抓緊梳理現(xiàn)有法律法規(guī)和規(guī)范性文件，對已確認(rèn)有明顯問題的部委規(guī)范性文件和規(guī)章，由國務(wù)院決定先行停止；對一些明顯落后于時(shí)代、阻礙市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的法律、法規(guī)，在與全國人大協(xié)調(diào)后，先做出暫停執(zhí)行的決定，然后著手進(jìn)行修改。

中編辦也意識到了這個(gè)問題。在評估組到中編辦調(diào)研時(shí)，中編辦相關(guān)人士提到，目前地方政府承擔(dān)的行政審批事項(xiàng)涉及五千余部法律法規(guī)，但目前清理法律法規(guī)的速度太慢，不適應(yīng)改革要求，行政審批制度改革與依法行政之間的矛盾已到了非解決不可的地步。

刪繁就簡 建立標(biāo)準(zhǔn)

各種名目的評比達(dá)標(biāo)本來不是評估重點(diǎn)，但評估組在西安與高校、科研院所座談時(shí)了解到，目前各種先進(jìn)以及人才評審，令他們應(yīng)接不暇，甚至干擾了正常的科研教學(xué)活動(dòng)。

以西北大學(xué)為例，今年上半年就開展了22項(xiàng)中央、省級各類先進(jìn)評審，如教育部的“全國教書育人楷?！薄⑷松绮康摹叭珖艹鰧I(yè)技術(shù)人才”、中國科協(xié)的“全國優(yōu)秀科技工作者”等。

西安市教育局也訴苦，今年上半年教育部一家就下達(dá)了5項(xiàng)類似的評比，分別是“全國模范教師”、“全國優(yōu)秀教師”、“全國優(yōu)秀教育工作者”、“全國先進(jìn)教育工作者”、“全國教育先進(jìn)集體”，單名稱已令人眼花繚亂。馬慶鈺等人認(rèn)為，各種名目評比達(dá)標(biāo)需要徹底清理和規(guī)范。

與評比達(dá)標(biāo)類似的，還有各類資質(zhì)、資格項(xiàng)目，各部門、各地區(qū)私設(shè)情況嚴(yán)重。按照行政許可法，準(zhǔn)入類職業(yè)資格認(rèn)定應(yīng)由人社部認(rèn)定，但目前687項(xiàng)專業(yè)技術(shù)資格認(rèn)定中，屬于人社部認(rèn)定的只有69項(xiàng)。到今年7月，剩余的六百多項(xiàng)不規(guī)范認(rèn)定中，被取消的只有11項(xiàng)。

另一類取消比重過小的就是行政事業(yè)收費(fèi)。截止到7月3日，取消的收費(fèi)項(xiàng)目只有33項(xiàng)，但保留的多達(dá)400多項(xiàng)。

為督促各部門取消下放審批權(quán)，國務(wù)院作出“各部門必須取消下放1/3”的決定的同時(shí)，還要求“與經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域密切相關(guān)的不低于1/2”。但有些部門和國務(wù)院玩起了“躲貓貓”游戲，將取消下放的項(xiàng)目拆解成多個(gè)小項(xiàng)上報(bào)，以量充質(zhì)，而對留下的審批項(xiàng)目則以大項(xiàng)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)。

這種“躲貓貓”背后實(shí)際隱藏著審批沒有“標(biāo)準(zhǔn)化”的問題。此次評估發(fā)現(xiàn)，從部門到地方，最難弄清楚、說明白的就是行政審批事項(xiàng)的數(shù)量。都是行政審批，有的“一項(xiàng)”指大項(xiàng)，包括幾個(gè)甚至幾十個(gè)小項(xiàng)，有的“一項(xiàng)”就是一小項(xiàng)。各地統(tǒng)計(jì)的審批事項(xiàng)也差別懸殊。以目前保留的行政許可來看，河北是493項(xiàng)，云南是467項(xiàng)，青海是389項(xiàng)，浙江是424項(xiàng)。在河北省內(nèi)，石家莊的行政許可事項(xiàng)是66項(xiàng)，承德則是259項(xiàng)。

馬慶鈺覺得，針對各地“大項(xiàng)”、“子項(xiàng)”混亂的問題，國務(wù)院應(yīng)盡快統(tǒng)一行政審批事項(xiàng)目錄，確保各級政府統(tǒng)一口徑、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，解決項(xiàng)目數(shù)量畸高畸低的問題，杜絕一些地方對行政審批事項(xiàng)打捆合并，以及審核混亂的情況發(fā)生。

行政審批事項(xiàng)在“邊減邊增”？

“行政審批改革，要改進(jìn)的地方還有很多?！眹倚姓W(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)部主任張占斌說，現(xiàn)在取消和下放審批權(quán)主要關(guān)注在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，但社會(huì)領(lǐng)域如醫(yī)療、教育、養(yǎng)老關(guān)注得不夠，今后要加大取消下放力度。

2013年國務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》，要求大力發(fā)展居家養(yǎng)老服務(wù)。但《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立許可辦法》只針對專業(yè)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，設(shè)立條件之一就是要具有10張以上床位，但很多居家養(yǎng)老機(jī)構(gòu)是沒有10張床位的，很難拿到營業(yè)執(zhí)照，導(dǎo)致一些新業(yè)態(tài)的發(fā)展受到制約。

在取消和下放一部分審批權(quán)之后，不少部門規(guī)定，相關(guān)的企業(yè)項(xiàng)目要經(jīng)過第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)的評估，尤其是規(guī)劃、土地、環(huán)保、建筑等方面大多已委托給專業(yè)機(jī)構(gòu)。但問題是這些中介評估機(jī)構(gòu)的評估時(shí)間卻在拉長，收費(fèi)也在提高。1億元的投資項(xiàng)目，可行性研究報(bào)告平均就需花費(fèi)50萬元。中編辦認(rèn)為“取消下放審批權(quán)的部分紅利，會(huì)被中介評估機(jī)構(gòu)逐步消解”。也由此衍生了不少皮包公司。

馬慶鈺認(rèn)為解決這個(gè)問題，需要政府出面，規(guī)范評估項(xiàng)目，降低評估成本，壓縮不必要的評估，同時(shí)要以政策杠桿推動(dòng)專業(yè)評估機(jī)構(gòu)的發(fā)展，擴(kuò)大準(zhǔn)入大門。

中國行政體制改革研究會(huì)秘書長王滿傳還指出“一個(gè)不容忽視”的問題，行政審批事項(xiàng)在“邊減邊增”。上個(gè)10年，前兩屆國務(wù)院共取消和下放了2497項(xiàng)行政審批項(xiàng)目，占總數(shù)的70%。但由于在減少的同時(shí)不斷增加新的項(xiàng)目，本屆國務(wù)院產(chǎn)生之初仍有1800多項(xiàng)，有些新增項(xiàng)目看起來匪夷所思，如2012年，教育部、科技部聯(lián)合發(fā)出通知，對高等院校設(shè)立新農(nóng)村發(fā)展研究院進(jìn)行審批，此審批事項(xiàng)已在2014年7月取消。

新一屆國務(wù)院已經(jīng)認(rèn)識到這個(gè)問題，2013年9月19日發(fā)出了關(guān)于嚴(yán)格控制新設(shè)行政許可的通知，從設(shè)定的標(biāo)準(zhǔn)和程序等環(huán)節(jié)從嚴(yán)控制。