吳傳喜

編者按：隨著信息傳播技術(shù)的發(fā)展，國(guó)內(nèi)媒介生態(tài)環(huán)境已經(jīng)發(fā)生了重大變化。傳統(tǒng)媒體的主流傳播地位，逐漸被新興媒體解構(gòu)。推動(dòng)媒體融合發(fā)展是黨的十八屆三中全會(huì)做出的重大戰(zhàn)略部署，也是傳統(tǒng)媒體適應(yīng)媒體格局和輿論生態(tài)深刻變革的重要舉措。不久前中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第四次會(huì)議審議通過(guò)的《關(guān)于推動(dòng)傳統(tǒng)媒體和新興媒體融合發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》，既提出了媒體融合的發(fā)展方向，又給出了媒體融合應(yīng)該遵循的規(guī)律和原則，還有總體設(shè)計(jì)的措施和途徑。當(dāng)前，大部分傳統(tǒng)媒體業(yè)務(wù)和新媒體業(yè)務(wù)還是“兩張皮”，還沒(méi)有實(shí)現(xiàn)采編業(yè)務(wù)、組織機(jī)構(gòu)和資本方面的全面融合，缺乏具有市場(chǎng)號(hào)召力的傳播平臺(tái)和融合發(fā)展的路徑，沒(méi)有清晰的盈利模式。此次，中央高層對(duì)傳統(tǒng)媒體以及新媒體未來(lái)發(fā)展的重視，并進(jìn)行了“定調(diào)”，這應(yīng)當(dāng)是傳媒產(chǎn)業(yè)大發(fā)展的契機(jī)。傳統(tǒng)媒體和媒體人，如何在這場(chǎng)變革中走出特色之路，引領(lǐng)時(shí)代潮流？本刊從這一期起，陸續(xù)推出一些專(zhuān)家學(xué)者的文章，為媒體走好融合路進(jìn)行解讀和提供建議。

媒介融合是隨著技術(shù)、市場(chǎng)的不斷發(fā)展而出現(xiàn)的，在媒介融合的發(fā)展過(guò)程中，不同媒介實(shí)現(xiàn)了內(nèi)容融合、業(yè)務(wù)融合、運(yùn)營(yíng)主體融合與受眾融合。與此同時(shí)，媒介融合這種自下而上的市場(chǎng)行為對(duì)政府的管理與規(guī)制提出了新的要求與挑戰(zhàn)。

媒介融合中是否需要政府規(guī)制

媒介融合是以技術(shù)為驅(qū)動(dòng)力、市場(chǎng)為主導(dǎo)的行為，在這種行為進(jìn)行的過(guò)程中，政府需要采取什么樣的態(tài)度？政府如何對(duì)媒介融合進(jìn)行管理？這些問(wèn)題也一直處于討論之中。

學(xué)術(shù)界對(duì)是否需要對(duì)媒介融合進(jìn)行規(guī)制存在兩種觀點(diǎn)。一種觀點(diǎn)主張?jiān)诿浇槿诤现?，政府不?yīng)占主導(dǎo)地位，而是維護(hù)公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，盡可能的少干預(yù)或者不干預(yù)媒介融合，是以輕規(guī)制和自我規(guī)制為主。這種觀點(diǎn)認(rèn)為“自我規(guī)制在效率、增長(zhǎng)靈活性、激勵(lì)和減少成本等方面，比政府規(guī)制更有優(yōu)勢(shì)”“社會(huì)參與者與政府機(jī)構(gòu)相比擁有更多的產(chǎn)業(yè)知識(shí)”“自我規(guī)制比產(chǎn)業(yè)規(guī)制更靈活”。①這種觀點(diǎn)突出了媒介本身的作用，更重視市場(chǎng)的作用，而政府更多的作用是維護(hù)市場(chǎng)秩序和公共利益。另一種觀點(diǎn)主張，在媒介融合中，政府規(guī)制是必要的。政府規(guī)制在促進(jìn)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)、反壟斷與促進(jìn)媒介融合的過(guò)程中起到重要的作用。“行業(yè)自律和自我規(guī)制會(huì)在利益面前失效”，②“自我規(guī)制常常將規(guī)制變成為自己服務(wù)的規(guī)制，自我規(guī)制和行業(yè)自治面臨的來(lái)自行業(yè)內(nèi)的壓力遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于來(lái)自行業(yè)外的壓力，自我規(guī)制會(huì)輕視公共利益”。③

上述兩種觀點(diǎn)都有其各自的理由，但是將這個(gè)問(wèn)題帶入到我國(guó)面臨的國(guó)情和問(wèn)題上來(lái)看，就我國(guó)媒介融合的發(fā)展情況而言，媒介融合的政府規(guī)制是必要的。主要原因如下：

一、媒介具有多重屬性。傳媒業(yè)本身不僅僅是一個(gè)單純的產(chǎn)業(yè)，除了生產(chǎn)內(nèi)容和提供服務(wù)之外，傳媒業(yè)還對(duì)意識(shí)形態(tài)領(lǐng)域產(chǎn)生重要影響。媒體兼具“宣傳”和“產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)”兩種功能。傳媒業(yè)的發(fā)展和媒介融合的進(jìn)行，影響著文化安全和意識(shí)形態(tài)領(lǐng)域的安全，進(jìn)而影響廣義上的國(guó)家安全。從歷史沿革來(lái)看，我國(guó)歷來(lái)重視對(duì)媒體的管理，不論是傳統(tǒng)媒體還是數(shù)字媒體，政府不可能采取“不規(guī)制”的管理模式。一方面，傳統(tǒng)媒體本身就是事業(yè)單位，已經(jīng)有一套成熟的規(guī)制制度，從傳統(tǒng)媒體衍生出來(lái)的新媒體業(yè)態(tài)和融合媒體業(yè)態(tài)天然帶有來(lái)自傳統(tǒng)媒體的規(guī)制基因，在組織架構(gòu)和內(nèi)外部流程上與傳統(tǒng)媒體差異不大。另一方面，新興的來(lái)自市場(chǎng)和資本力量的媒體，由于其產(chǎn)品的特殊性，會(huì)對(duì)意識(shí)形態(tài)產(chǎn)生影響，僅僅依靠自我規(guī)制和行業(yè)自律是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，必然需要政府對(duì)其進(jìn)行管理。

二、從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，在媒介融合中進(jìn)行政府規(guī)制是通行的做法。雖然有國(guó)外學(xué)者主張盡可能少地干預(yù)或者不干預(yù)媒介融合，但是在世界范圍內(nèi)，還沒(méi)有哪個(gè)國(guó)家的政府不對(duì)媒介融合進(jìn)行管理。各國(guó)都有對(duì)應(yīng)的規(guī)制機(jī)構(gòu)和規(guī)制制度，特別是對(duì)新興的電信與廣播電視的融合，各國(guó)都進(jìn)行了有針對(duì)性的調(diào)整，在規(guī)制機(jī)構(gòu)、規(guī)制目的和規(guī)制方式上都進(jìn)行了調(diào)整。

在美國(guó)，媒介融合的規(guī)制由美國(guó)聯(lián)邦通訊委員會(huì)（FCC）作為規(guī)制機(jī)構(gòu)，先后發(fā)布了《1996年電信法案》《2004網(wǎng)絡(luò)電話管制自由法案》等法規(guī)法案，促進(jìn)了美國(guó)媒介融合市場(chǎng)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。

以英國(guó)為代表的歐盟國(guó)家，從歐盟和國(guó)家兩個(gè)層面進(jìn)行管理。從2002年3月開(kāi)始，歐盟頒布了一系列文件，包括六個(gè)指令、一個(gè)決定和兩個(gè)行政文件，構(gòu)建了媒介融合規(guī)制的框架，對(duì)“電子通信網(wǎng)絡(luò)”和“電子通信業(yè)務(wù)”實(shí)施統(tǒng)一管理。上述文件在網(wǎng)絡(luò)和業(yè)務(wù)層面對(duì)電信、廣播電視、有線電視等產(chǎn)業(yè)建立了融合的規(guī)制框架。英國(guó)在2003年發(fā)布了《2003年通訊法案》（2003 Act Communication），重構(gòu)了對(duì)英國(guó)廣播電視及新媒體的規(guī)制框架，成立了新的通信管理機(jī)構(gòu)——通訊辦公室（OFCOM）。④OFCOM作為規(guī)制機(jī)構(gòu)規(guī)制英國(guó)的傳媒業(yè)，包括廣播、電視、寬帶、手機(jī)及郵政服務(wù)。⑤OFCOM的主要任務(wù)為“通過(guò)推銷(xiāo)競(jìng)爭(zhēng)來(lái)保證公眾和消費(fèi)者的利益”。

在同為亞洲國(guó)家的韓國(guó)，韓國(guó)放送委員會(huì)（Korea Broadcasting Commission）是媒介融合的規(guī)制機(jī)構(gòu)。1999年韓國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)《文化產(chǎn)業(yè)振興法》，并整合所有傳播相關(guān)法律，統(tǒng)一為《2000廣播法案》，韓國(guó)放送委員會(huì)為媒介融合規(guī)制機(jī)構(gòu)。該機(jī)構(gòu)隸屬總統(tǒng)直接領(lǐng)導(dǎo)，被認(rèn)為是類(lèi)似于英國(guó)OFCOM和美國(guó)FCC的融合性規(guī)制部門(mén)，并開(kāi)始制定如IPTV網(wǎng)絡(luò)電視、DMB數(shù)字多媒體廣播等與融合相關(guān)的法律和政策框架。

三、市場(chǎng)調(diào)節(jié)機(jī)制有固有缺陷。一方面，在媒介融合過(guò)程中，市場(chǎng)發(fā)揮著基礎(chǔ)性的配置作用。媒介融合是以技術(shù)為核心，市場(chǎng)和資本需求產(chǎn)生的，但是市場(chǎng)機(jī)制有缺陷并可能失效。媒介產(chǎn)品和服務(wù)具有公共服務(wù)屬性，為了保護(hù)公眾的利益不被侵害，不能單純依靠市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行調(diào)節(jié)，需要政府進(jìn)行引導(dǎo)、規(guī)范和管理。另一方面，過(guò)度的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)會(huì)導(dǎo)致壟斷。媒介融合包括業(yè)務(wù)融合和機(jī)構(gòu)融合，在媒介融合發(fā)展初期，形成新的媒介機(jī)構(gòu)，新的媒介業(yè)務(wù)和服務(wù)，但是隨著競(jìng)爭(zhēng)的發(fā)展，會(huì)形成壟斷企業(yè)，這種情況在傳統(tǒng)媒介中屢見(jiàn)不鮮。因此，在媒介融合的過(guò)程中，政府通常會(huì)采取相關(guān)措施，防止新的壟斷產(chǎn)生。

媒介融合中政府規(guī)制的特點(diǎn)

媒介融合是在近二十年才出現(xiàn)的新事物，我國(guó)在這個(gè)問(wèn)題上的政府規(guī)制方式及行為落后于媒介融合的發(fā)展，甚至某些做法及規(guī)制阻礙了媒介融合的發(fā)展和市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)。由于受到政治經(jīng)濟(jì)（特別是政治）形勢(shì)的影響，中國(guó)傳媒行業(yè)的政府規(guī)制體制變革呈現(xiàn)出較為明顯的特點(diǎn)，主要表現(xiàn)為：微觀業(yè)務(wù)機(jī)制層面的改革遠(yuǎn)遠(yuǎn)超前于宏觀體制規(guī)則層面的改革；邊緣資訊領(lǐng)域的改革遠(yuǎn)遠(yuǎn)超前于主流資訊領(lǐng)域的改革；增量傳媒（即新增媒介）的改革遠(yuǎn)遠(yuǎn)超前于存量傳媒（歷史上已經(jīng)存在的媒介）的改革。⑥分析我國(guó)對(duì)媒介融合的規(guī)制，我們可以發(fā)現(xiàn)以下特點(diǎn)：

一、對(duì)于媒介融合，并沒(méi)有相關(guān)法律進(jìn)行規(guī)制，而多采用行政手段。首先梳理一下我國(guó)媒介融合的發(fā)展概況。1999年9月17日，國(guó)辦發(fā)〔1999〕82號(hào)文件出臺(tái)，“電信部門(mén)不得從事廣電業(yè)務(wù)，廣電部門(mén)不得從事通信業(yè)務(wù)，雙方必須堅(jiān)決貫徹執(zhí)行”。2001年3月15日通過(guò)的“十五”規(guī)劃綱要，第一次明確提出“三網(wǎng)融合”：“促進(jìn)電信、電視、互聯(lián)網(wǎng)三網(wǎng)融合”。2006年3月14日通過(guò)的“十一五”規(guī)劃綱要，再度提出“三網(wǎng)融合”：積極推進(jìn)“三網(wǎng)融合”。 2009年5月19日，國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)國(guó)家發(fā)展改革委《關(guān)于2009年深化經(jīng)濟(jì)體制改革工作意見(jiàn)》的通知（國(guó)發(fā)〔2009〕26號(hào)），文件指出：“落實(shí)國(guó)家相關(guān)規(guī)定，實(shí)現(xiàn)廣電和電信企業(yè)的雙向進(jìn)入，推動(dòng)‘三網(wǎng)融合取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展（工業(yè)和信息化部、廣電總局、發(fā)展改革委員會(huì)、財(cái)政部負(fù)責(zé)）。2010年1月13日，時(shí)任國(guó)務(wù)院總理溫家寶主持召開(kāi)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，決定加快推進(jìn)電信網(wǎng)、廣播電視網(wǎng)和互聯(lián)網(wǎng)三網(wǎng)融合，會(huì)上明確了三網(wǎng)融合的時(shí)間表。2010年6月底，三網(wǎng)融合12個(gè)試點(diǎn)城市名單和試點(diǎn)方案正式公布，三網(wǎng)融合終于進(jìn)入實(shí)質(zhì)性推進(jìn)階段。

縱觀我國(guó)的媒介融合發(fā)展過(guò)程可以看出，媒介融合的發(fā)展在初期受到了抑制，到2010年才被實(shí)質(zhì)性的認(rèn)可，媒介融合的發(fā)展受政策的影響極大，且政策出現(xiàn)反復(fù)。原因在于缺乏國(guó)家層面的法律支撐與保障，而是政府與相關(guān)部門(mén)通過(guò)行政命令的手段進(jìn)行管理。

在2010年之前，互聯(lián)網(wǎng)視頻網(wǎng)站等新的融合媒介形態(tài)已經(jīng)產(chǎn)生，國(guó)家沒(méi)有從法律層面進(jìn)行規(guī)制，而是多采用《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)管理辦法》《信息網(wǎng)絡(luò)傳播權(quán)保護(hù)條例》《互聯(lián)網(wǎng)視聽(tīng)節(jié)目服務(wù)管理規(guī)定》等行政法規(guī)、規(guī)定、單行條例進(jìn)行規(guī)制。但是這些法規(guī)規(guī)定都是較為微觀層面的規(guī)制，對(duì)于媒介融合的整體方向性規(guī)制并未出現(xiàn)。

二、分行業(yè)規(guī)制。我國(guó)現(xiàn)在依然沿用按照歷史先后產(chǎn)生的分散的傳媒法與分業(yè)規(guī)制的體制框架。從規(guī)制主體、規(guī)制方式、規(guī)制制度等方面來(lái)看，依然按照分行業(yè)規(guī)制，并沒(méi)有針對(duì)媒體融合采用混合規(guī)制制度。國(guó)家新聞出版廣電總局是我國(guó)新聞出版行業(yè)和廣播電影電視業(yè)政府規(guī)制的最高行政部門(mén)。新聞出版業(yè)的規(guī)制方式主要有法律規(guī)制、經(jīng)濟(jì)調(diào)控兩種，基本規(guī)制制度主要有兩項(xiàng)；主管主辦制度與出資人制度。廣播電影電視業(yè)的規(guī)制方式主要包括行政手段和法律手段。行政手段包括行政許可、年檢年審、指令、行政處罰、制定政策、規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)等，法律手段包括廣電行政法規(guī)、廣電部門(mén)規(guī)章、廣電規(guī)范性文件和臨時(shí)性?xún)?nèi)容控制措施。

互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)政府規(guī)制。在當(dāng)前的互聯(lián)網(wǎng)規(guī)制體制中，負(fù)責(zé)對(duì)互聯(lián)網(wǎng)意識(shí)形態(tài)工作的宏觀協(xié)調(diào)和指導(dǎo)職責(zé)的主要是中共中央宣傳部與國(guó)家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室，承擔(dān)互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)規(guī)制主要職責(zé)的是工業(yè)與信息化部。此外，公安部、國(guó)家安全部、文化部、新聞出版廣電總局、國(guó)家保密局等部門(mén)都承擔(dān)著一定的互聯(lián)網(wǎng)專(zhuān)項(xiàng)管理的職責(zé)。對(duì)網(wǎng)絡(luò)媒體的政府規(guī)制主要包括兩個(gè)方面：信息規(guī)制與技術(shù)管制。⑦

互聯(lián)網(wǎng)信息規(guī)制可分為五個(gè)層次。第一，對(duì)從事互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)實(shí)行許可、備案制度。第二，對(duì)開(kāi)辦互聯(lián)網(wǎng)電子公告服務(wù)實(shí)行專(zhuān)項(xiàng)申請(qǐng)、備案制度。第三， 對(duì)互聯(lián)網(wǎng)站從事登載新聞業(yè)務(wù)實(shí)行審批制度。第四，對(duì)網(wǎng)絡(luò)信息傳播禁載內(nèi)容。第五，嚴(yán)格規(guī)定網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供者必須履行的義務(wù)和承擔(dān)的責(zé)任，包括網(wǎng)絡(luò)服務(wù)供應(yīng)商和網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容供應(yīng)商。

互聯(lián)網(wǎng)信息規(guī)制的技術(shù)管制手段主要有三種：阻止進(jìn)入技術(shù)、過(guò)濾技術(shù)以及分級(jí)技術(shù)。目前，我國(guó)普遍采用的是阻止進(jìn)入技術(shù)和過(guò)濾技術(shù)。阻止進(jìn)入技術(shù)是通過(guò)在互聯(lián)網(wǎng)的國(guó)際出口上設(shè)定對(duì)訪問(wèn)某些地址的限制，使得國(guó)內(nèi)網(wǎng)民無(wú)法直接登陸這些國(guó)外網(wǎng)站獲取信息、發(fā)表言論。過(guò)濾技術(shù)分為基于詞的過(guò)濾技術(shù)和基于站點(diǎn)的過(guò)濾技術(shù)。此外，我國(guó)政府還建立了網(wǎng)絡(luò)警察制度。

從媒體規(guī)制的現(xiàn)狀來(lái)看，我國(guó)依然沿用傳統(tǒng)的規(guī)制框架和規(guī)制結(jié)構(gòu)，采用分行業(yè)的規(guī)制的方式，忽視了媒介融合的現(xiàn)狀，融合媒體被分隔成多個(gè)規(guī)制主體進(jìn)行管理，缺少整體性的規(guī)制與管理。雖然在2013年，根據(jù)第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議批準(zhǔn)的《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》和《國(guó)務(wù)院關(guān)于機(jī)構(gòu)設(shè)置的通知》（國(guó)發(fā)〔2013〕14號(hào)），設(shè)立了國(guó)家新聞出版廣電總局，被看作媒介融合規(guī)制機(jī)構(gòu)的整合。但是其職責(zé)被描述為：“統(tǒng)籌規(guī)劃新聞出版廣播電影電視事業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，監(jiān)督管理新聞出版廣播影視機(jī)構(gòu)和業(yè)務(wù)以及出版物、廣播影視節(jié)目的內(nèi)容和質(zhì)量，負(fù)責(zé)著作權(quán)管理等”，⑧融合媒介的規(guī)制仍未列入其工作職責(zé)，只是將新聞出版和廣播影視的規(guī)制職能合并。此次機(jī)構(gòu)改革對(duì)于技術(shù)發(fā)展所造成的媒介融合問(wèn)題的回應(yīng)還明顯不足。媒介融合由誰(shuí)來(lái)規(guī)制，如何規(guī)制這個(gè)核心問(wèn)題仍未解決。未來(lái)行業(yè)規(guī)制改革仍需繼續(xù)推進(jìn)。

三、在規(guī)制過(guò)程中存在行政壟斷問(wèn)題。中國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)，市場(chǎng)化程度不斷提高，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)也在逐步成熟。媒介融合這一市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，同樣處在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的大環(huán)境中。但是我們看到，媒介規(guī)制部門(mén)在媒介融合發(fā)展過(guò)程中，還存在著行政壟斷的問(wèn)題。行政性壟斷是行政機(jī)關(guān)或其授權(quán)的組織濫用行政權(quán)力，限制競(jìng)爭(zhēng)的行為。主要表現(xiàn)為地區(qū)行政性市場(chǎng)壟斷、行政強(qiáng)制交易、行政部門(mén)干涉企業(yè)經(jīng)營(yíng)行為等。在媒介融合的過(guò)程中，一些主要規(guī)制機(jī)構(gòu)都不同程度地動(dòng)用了行政權(quán)力來(lái)保證本部門(mén)內(nèi)部的利益，而不是從市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)的角度來(lái)進(jìn)行規(guī)制。這些規(guī)制行為，一直飽受爭(zhēng)議。

總的來(lái)看，我國(guó)現(xiàn)行的傳媒規(guī)制體制保留了較多的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下管制模式的特征，不能完全匹配市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和媒介融合發(fā)展的需要。而這些問(wèn)題是未來(lái)我國(guó)對(duì)媒介融合政府規(guī)制所應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注和解決的問(wèn)題。

媒介融合中政府規(guī)制的趨勢(shì)

對(duì)于傳媒行業(yè)而言，數(shù)字技術(shù)的出現(xiàn)和受眾需求的發(fā)展極大地改變了媒介的生態(tài)格局，對(duì)傳統(tǒng)政府規(guī)制體系造成了巨大影響。在互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的推動(dòng)下，電信、廣電和報(bào)紙雜志等傳統(tǒng)媒體的邊界逐漸消失，不同媒體在內(nèi)容生產(chǎn)、傳輸平臺(tái)和使用終端上彼此間的交叉性越來(lái)越強(qiáng)。因此，如何構(gòu)建與媒介融合態(tài)勢(shì)相適應(yīng)的傳媒規(guī)制制度成為當(dāng)前行業(yè)規(guī)制面臨的主要問(wèn)題。傳統(tǒng)的政府規(guī)制體系是一種縱向分割的、部門(mén)間相對(duì)封閉的體系。隨著技術(shù)的發(fā)展以及資本力量的增強(qiáng)，這種體制的規(guī)制能力正在逐漸下降。世界各國(guó)已經(jīng)紛紛加入到了傳媒規(guī)制體制改革的行列，這些國(guó)家的規(guī)制行為及規(guī)制取向有以下共性和特點(diǎn)。

一、建立以法治為導(dǎo)向的規(guī)制模式。依法治國(guó)是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求，對(duì)媒介融合的規(guī)制也不例外。現(xiàn)行的規(guī)制模式和方式依然強(qiáng)調(diào)行政審批、計(jì)劃管理，而這些審批和行政命令并沒(méi)有建立在媒介融合法律的基礎(chǔ)上。在媒介融合這個(gè)問(wèn)題上，法律的欠缺和失位造成了管理部門(mén)的規(guī)制多從各自系統(tǒng)、各自部門(mén)的角度和利益出發(fā)，過(guò)多使用行政權(quán)力和行政命令來(lái)干涉市場(chǎng)行為。媒介融合規(guī)制的價(jià)值取向應(yīng)是以法治為導(dǎo)向，由法律本身去承載利益與責(zé)任分配的功能，實(shí)現(xiàn)由“人治”到“法治”的轉(zhuǎn)變，這對(duì)于媒介融合的發(fā)展來(lái)說(shuō)尤為重要。

二、合理定位政府角色，加強(qiáng)對(duì)規(guī)制者的規(guī)制。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，政府的主要職能是：政策調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，要“處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”。⑨政府在媒介融合規(guī)制中的角色不是企業(yè)的內(nèi)部管理，不是維護(hù)系統(tǒng)內(nèi)利益，而是創(chuàng)造良好的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，防止壟斷，維護(hù)公眾利益和國(guó)家安全。為了保證規(guī)制者不越位、不失位，還應(yīng)通過(guò)法律手段和監(jiān)督機(jī)構(gòu)來(lái)對(duì)規(guī)制者進(jìn)行規(guī)制，促使政府處于合理的角色，保證市場(chǎng)公平和公眾利益。

三、規(guī)制方法由分行業(yè)規(guī)制向混業(yè)規(guī)制過(guò)渡。分業(yè)規(guī)制是以產(chǎn)業(yè)分立為基本前提的。而現(xiàn)在的傳媒業(yè)已經(jīng)是媒介融合時(shí)代的傳媒業(yè)，幾大產(chǎn)業(yè)的技術(shù)基礎(chǔ)從專(zhuān)用技術(shù)向具有基于相同技術(shù)架構(gòu)的通用技術(shù)轉(zhuǎn)變，產(chǎn)業(yè)架構(gòu)從縱向一體向橫向一體演化，其規(guī)制方法必須從分行業(yè)規(guī)制向混業(yè)規(guī)制轉(zhuǎn)換。對(duì)服務(wù)或內(nèi)容的規(guī)制，無(wú)論其由何種技術(shù)平臺(tái)提供，凡是有類(lèi)似經(jīng)濟(jì)特征的服務(wù)或內(nèi)容，都應(yīng)將其進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)制。這種體制不僅可以避免分業(yè)多頭規(guī)制的弊端，而且可以精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)管理的集約化。

實(shí)行混業(yè)規(guī)制首先要統(tǒng)一規(guī)制法律，從根本上消除媒介融合的障礙。其次要整合規(guī)制機(jī)構(gòu)，實(shí)行“管辦分離”，讓規(guī)制機(jī)構(gòu)從中立的立場(chǎng)依法對(duì)市場(chǎng)主體實(shí)施外部約束，在同一類(lèi)別的市場(chǎng)，有效實(shí)現(xiàn)一致性規(guī)制，在保證公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、保護(hù)公眾利益的前提下，促進(jìn)媒介融合的有序發(fā)展。

（作者單位：天津財(cái)經(jīng)大學(xué)）

欄目責(zé)編：邵滿春

注釋?zhuān)孩貲ouglas C. Michael， Federal Agency Use of Audited Self-Regulation as a Regulatory Technique， 47 ADMIN. L. REV. 171， 1995

②Donald I. Baker &W. Todd Miller， Privacy， Antitrust and the National Information Infrastructure： Is Self-Regulation of Telecommunications-Related Personal Information a Workable Tool？， in PRIVACY AND SELF-REGULATION IN THE INFORMATION AGE， supra note 10， U.S. DEPARTMENT OF COMMERCE，June， 1997

③Stephen Balkam， Content Ratings for the Internet and Recreational Software， in PRIVACY AND SELF-REGULATION IN THE INFORMATION AGE， U.S. DEPARTMENT OF COMMERCE，June， 1997

④Communications Act 2003， http：//www.legislation.gov.uk/ukpga/2003/21/contents

⑤What Is Ofcom？，http：//www.ofcom.org.uk/about/what-is-ofcom/

⑥喻國(guó)明：《當(dāng)前中國(guó)傳媒業(yè)發(fā)展客觀趨勢(shì)解讀》，《現(xiàn)代傳播》，2004（2）。

⑦韋柳融，王 融：《中國(guó)的互聯(lián)網(wǎng)管理體制分析》，《中國(guó)新通信》，2007（18）。

⑧國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案，http：//politics.people.com.cn/n/2013/0315/c1001-20796789.html

⑨中國(guó)共產(chǎn)黨十八屆三中全會(huì)公報(bào)，http：//www.xinhuanet.com/politics/18szqh/