北京信息科技大學 牛嬌嬌 贠曉哲

近年來，隨著政府職能轉(zhuǎn)換和公共財政體系的不斷完善，很多改革措施對財政資金的有效使用和監(jiān)督起到了積極作用，如部門預算、政府采購、國庫集中支付等。由于專項支出在公共支出中占有很大比例，專項資金的管理績效會對財政資金使用的整體績效產(chǎn)生直接影響。因此，社會公眾越來越關(guān)注專項資金的使用效率，尤其是行政事業(yè)單位專項資金的管理水平。

一、行政事業(yè)單位專項資金管理概述

（一）專項資金的含義及特點 專項資金是一項政府確保資金正確運用的有效手段，目前對其具體的界定還沒有統(tǒng)一的看法，有學者將其定義為財政分配用于專項事業(yè)的資金，是公共支出的重要組成部分，也有學者認為專項資金是為完成特定工作任務(wù)或?qū)崿F(xiàn)某一事業(yè)發(fā)展目標而安排的具有專門用途的資金。行政事業(yè)單位的專項資金是由財政部門或者上級單位撥付給行政事業(yè)單位，用以完成某一具體的工作或工程，并且該資金要進行單獨報銷和結(jié)算。行政事業(yè)單位的專項資金是推動其發(fā)展的重要資金來源，并且在公共財政支出中占有很大比重。

基于專項資金的含義，其具有三個特點：第一，專項資金主要來源于財政或上級單位撥款，少部分來源于單位自籌款項；第二，專項資金的使用具有轉(zhuǎn)移性，只能用于某一特定事項，在使用過程中，未獲得相應(yīng)批準不得改變專項資金的使用方向；第三，專項資金需要單獨核算。

（二）專項資金的管理 專項資金的管理主要包括預算、使用、項目決算和資金使用效果的績效評價四個環(huán)節(jié)。專項資金的預算環(huán)節(jié)主要包括將專項資金預算納入年度預算，獲得財政撥款，并對未納入預算的突發(fā)項目通過追加申請的方式爭取財政專項。專項資金的使用環(huán)節(jié)主要包括資金授權(quán)審批、支付方式、支付金額等。項目決算環(huán)節(jié)主要包括對結(jié)余資金的管理以及對項目資金使用情況的分析等。對資金使用效果的績效評價環(huán)節(jié)主要包括對專項資金的使用效果進行跟蹤調(diào)查并評價。

二、行政單位專項資金管理存在的問題

隨著我國財政體制改革的不斷深入，專項資金的使用效率已經(jīng)引起行政事業(yè)單位以及社會公眾的廣泛關(guān)注，盡管一些監(jiān)督改善措施已實施，但目前行政事業(yè)單位在對專項資金的管理方面仍然存在很多問題。下面通過分析我國某行政事業(yè)單位專項資金管理的現(xiàn)狀來說明至今我國行政事業(yè)單位在這方面需亟待解決的問題。

該行政事業(yè)單位的主要職責是推動當?shù)芈糜螛I(yè)的發(fā)展，主要開展一些與旅游相關(guān)并符合當?shù)芈糜伟l(fā)展需要的項目。2012年該單位的22個處室共開展153個項目，預算資金約5.46億，其中80萬來自財政直接支付，僅占總預算資金的0.15%，其余均為財政授權(quán)支付。截止到2012年底，預算資金結(jié)余1.79億，占總預算資金的比例約為32.78%，結(jié)余比例較大。2013年該單位的預算資金總額約為3.2億，共178個財政項目?？疾煸搯挝粚ｍ椯Y金管理水平可以按照專項資金管理的四個環(huán)節(jié)對存在的問題進行分析。

（一）專項資金的預算 要考察該單位目前在預算編制上仍存在的問題，可選取該單位2013年的預算編制情況為分析對象。2013年該單位各處室共申報預算資金總額約為3.3億，財政批復金額約為3.2億，總核減金額約為1072萬，核減比例=總核減金額/申報預算資金總額≈3.25%，下面分別從處室和項目兩個層面分析預算編制情況。在該單位的22個處室中，17個處室存在預算資金核減情況，具體情況如表1所示。從這些數(shù)據(jù)可以看出，77%的處室存在預算資金核減情況，在這些處室中絕大部分的核減比例在10%以下，較少部分在10%～20%的范圍內(nèi)，個別處室的預算資金核減比例超出20%。這說明處室在預算編制方面不夠細化，準確性不高。

表1 2013年該單位處室預算資金核減情況

在2013年申報的178個財政項目中，有48個項目存在預算資金核減的情況，核減比例情況如表2所示。從這些數(shù)據(jù)可以看出，預算資金核減的項目占總項目的26.97%，在這48個項目中核減比例在30%以下的項目占81.25%，預算資金核減比例超過30%的項目所占比例較小。

表2 2013年該單位項目預算資金核減情況

通過從處室和項目兩個層面分析該單位2013年預算編制情況，可以看出77%的處室存在預算資金核減問題，說明預算編制準確性不高的問題在處室中普遍存在，并不是由于個別處室存在預算資金核減情況而導致此問題的出現(xiàn)；項目預算資金核減比例的波動范圍遠大于處室預算資金核減比例的波動范圍，并且26.97%的項目存在預算資金核減情況導致77%的處室都存在此問題，說明存在問題的處室并不是對所有項目的預算都把握不準確，而是對個別項目的預算編制不準確。

（二）專項資金的使用 專項資金的使用環(huán)節(jié)主要是在資金的使用過程中對其進行管理，確保資金的使用與預算的計劃執(zhí)行進度保持一致，同時還要保證資金使用的效率。截止2012年底預算結(jié)余資金占總預算資金的比例約為32.78%，下面分別從處室和項目兩個層面來分析該單位預算資金的執(zhí)行情況，用預算執(zhí)行進度來衡量預算的執(zhí)行情況，預算執(zhí)行進度=實際支出數(shù)/預算指標金額。

在該單位22個處室中，預算執(zhí)行進度情況如表3所示。其中預算執(zhí)行進度為0和100%的處室各有1個，在60%～70%和90%～100%兩個范圍內(nèi)的處室數(shù)量居多。整體來看，該單位普遍存在預算執(zhí)行進度緩慢、預算資金結(jié)余量較大的問題，其中預算執(zhí)行進度在50%以下的處室有9個，占處室總量的40.91%，在50%以上的處室有13個，占處室總量的59.09%。

表3 2012年該單位處室預算執(zhí)行進度情況

2012年該單位共開展153個項目，預算資金分配情況如表4所示。從表4數(shù)據(jù)可計算得出，在項目比例方面，約67%的項目為200萬以下的小項目，15%為200萬～500萬的項目，18%為500萬以上的項目；在項目資金總額占總資金的比例方面，200萬以下項目為19%，200萬～500萬項目為14%，500萬以上的項目為67%。因此，500萬以上的項目雖然數(shù)量較少，但資金總額所占比例較大，對這些項目資金使用情況的管理尤為重要，其次是200萬～500萬的項目。

表4 2012年該單位項目預算資金分配情況

該單位的28個500萬以上項目的預算資金的結(jié)余率為2.76%（結(jié)余率=結(jié)余資金總額/預算資金總額），預算執(zhí)行進度情況如表5所示，可計算得出約46.43%的500萬以上大額項目的預算執(zhí)行進度在90%～100%范圍內(nèi)，其中8個項目的預算執(zhí)行進度為100%；25%的項目預算執(zhí)行進度在50%以下，其中2個項目的預算執(zhí)行進度為0。整體來看，大部分大額項目的預算執(zhí)行進度良好。相比之下，該單位的23個200萬～500萬項目的預算資金結(jié)余率為34.22%，預算執(zhí)行進度情況如表6所示。該單位102個200萬以下項目的預算資金結(jié)余率為50.38%。

表5 2012年該單位500萬以上項目預算執(zhí)行進度情況

表6 2012年該單位200萬～500萬項目預算執(zhí)行進度情況

通過以上分析可以看出，雖然大部分500萬以上項目預算執(zhí)行進度良好，但仍存在少數(shù)項目預算執(zhí)行進度極為緩慢，甚至出現(xiàn)預算未得到執(zhí)行的情況。此外，可以看出該單位較為關(guān)注對大額項目的預算執(zhí)行，隨著項目資金規(guī)模的降低，結(jié)余資金整體上呈現(xiàn)增多的趨勢。盡管大額項目是比較重要的項目，在預算執(zhí)行的過程中要給予額外的關(guān)注，但小額項目也不得疏忽，否則會影響單位整體的預算執(zhí)行情況，導致結(jié)余資金較多。

對于專項資金的使用環(huán)節(jié)，除了要關(guān)注預算的執(zhí)行情況外，還要保證資金使用的規(guī)范性，并提高專項資金的使用效益。該單位除存在預算執(zhí)行進度緩慢、資金使用效率性不高的普遍問題外，部分項目還存在預算執(zhí)行隨意調(diào)整、個別費用列支不規(guī)范、在資金上存在多頭管理、個別大額專項資金未按照相關(guān)要求對配套資金和財政大額專項資金分項管理和單獨核算、對部分專項資金的監(jiān)管不到位、資金使用過程缺少跟蹤機制等問題。

（三）項目決算 在項目決算環(huán)節(jié)要對結(jié)余資金進行管理并對項目的資金使用情況進行分析。該單位對2012年各項目的結(jié)余資金都進行了財政撥款結(jié)轉(zhuǎn)，但對各項目資金的使用情況分析不夠深入。由于資金結(jié)余量大、預算執(zhí)行進度緩慢是普遍問題，很多項目結(jié)束后在分析出現(xiàn)這種情況的原因時僅用簡短的幾句話來概括，如資金到位時間較晚、項目未完成還在繼續(xù)、某種客觀原因?qū)е马椖坎荒苋缙谂e辦等，但沒有對根本原因進行分析，如為什么資金到賬的時間較晚，是什么導致項目未完成等。而不存在資金結(jié)余的情況也并不代表資金的使用就是高效率的，由于很多項目要通過政府采購的方式委托給第三方完成，為保證項目完成的質(zhì)量，在項目完成后應(yīng)對項目進行驗收，該單位大部分項目都不是工程類項目，缺乏對項目完成質(zhì)量進行驗收的意識。

（四）對資金使用效果的績效評價 該環(huán)節(jié)要對專項資金的使用效果進行績效評價以了解資金的使用及管理情況如何，并找到現(xiàn)存的問題。雖然該單位各處室和大額項目都有工作總結(jié)，但由于相關(guān)負責人的專業(yè)知識有限并且很難客觀地對自己的處室或項目進行評價，通過工作總結(jié)的方式并不能對資金的使用效果做出真正的評價。在該單位內(nèi)部沒有設(shè)立獨立的部門來對處室及項目的資金使用效果進行衡量，但它通過委托第三方的方式來對單位專項資金的使用效果做出評價，并針對存在的問題進行改進，逐步提高對專項資金的管理水平。

綜上所述，通過分析某行政事業(yè)單位在專項資金管理方面存在的問題，可以看出該單位只是我國行政事業(yè)單位的其中之一，在專項資金管理方面，我國行政事業(yè)單位還存在很多問題，如預算編制準確性不高、不夠細化；預算執(zhí)行進度緩慢、資金結(jié)余比例較大；資金使用的規(guī)范性有待提高；對資金的使用過程缺乏監(jiān)督措施；對項目的驗收意識有待提高；對專項資金的使用情況分析不夠深入等。這些都是我國行政事業(yè)單位在專項資金管理方面亟待解決的問題。

三、行政事業(yè)單位專項資金管理水平提升措施

（一）加強對預算編制的管理，建立完善的預算編制體系 首先要重視項目的立項工作，立項是項目運行工作的起點，也是預算編制的起始環(huán)節(jié)，因此建立可行性的專家評審機制尤為重要。在項目初步確定后，要及時對其進行可行性論證，組織相關(guān)專家對項目的可操作性、項目實施過程的風險、項目的實施方案是否符合相關(guān)規(guī)定等問題進行評審，并出具專家論證意見及建議。其次，要逐步完善預算編制體系。很多項目的預算編制依據(jù)為歷史性資料，但對于無歷史性資料可參考的項目或由于某種原因使歷史性資料的參考價值降低的項目，僅靠項目負責部門編制預算很難做到預算編制的科學化和準確化。因此，需要項目的負責部門和財務(wù)部門相互配合，根據(jù)項目工作內(nèi)容、國家的政策法規(guī)和測算標準，結(jié)合項目實施計劃，對項目支出資金的需求量進行合理預測。如有可能，在預算編制結(jié)束后，可請相關(guān)專家對項目預算的準確性、科學性、精細化和量化水平進行論證，以提高預算編制的科學化水平。

（二）加強對項目預算執(zhí)行的管理，提高預算資金的使用效率如果說預算的編制是行政事業(yè)單位專項資金有效管理的前提，那對預算的執(zhí)行就是專項資金有效管理的關(guān)鍵。目前，我國行政事業(yè)單位普遍存在預算執(zhí)行緩慢、資金結(jié)余量大的問題，在預算的執(zhí)行過程中，對資金的監(jiān)管力度不夠，使預算執(zhí)行進度與項目執(zhí)行進度相分離?？梢詮囊韵聨追矫鎭砑訌妼ｍ椯Y金使用過程的監(jiān)管，第一，根據(jù)項目特點制定項目制度，明確資金的使用要求及相關(guān)管理人員的責、權(quán)、利，將項目的執(zhí)行及資金的使用情況與相關(guān)責任人的個人績效相聯(lián)系；第二，規(guī)范對合同的管理，當行政事業(yè)單位與第三方簽訂合同時，不僅要注意雙方的責任關(guān)系，而且還要注意資金支付的方式、時間以及金額；第三，通過公開行政事業(yè)單位預算及結(jié)余資金的方式來引發(fā)公眾對其專項資金使用情況的監(jiān)督，進而提高資金使用的透明度；第四，完善支出審批程序，專項費用必須按規(guī)定進行層層審批、持真實合法的原始憑證才能報銷，不得列支項目預算明細中沒有的內(nèi)容，嚴格杜絕項目之間相互挪用資金的情況；第五，在項目結(jié)束后，組織第三方對項目完成效果進行驗收，以保證資金的使用效率。

（三）廣泛開展對專項資金使用情況的績效評價 中央應(yīng)及時對行政事業(yè)單位的專項資金使用情況進行評價，并將評價的結(jié)果作為下一年預算安排和資金撥付的依據(jù)，迫使行政事業(yè)單位關(guān)注對專項資金的使用情況，進而減少資金的閑置，提高使用效率。目前，對行政事業(yè)單位專項資金使用績效進行評價的標準的指標體系尚未形成，在不斷開展績效評價的過程中需對此進行完善。此外，行政事業(yè)單位內(nèi)部也要對其績效進行評價，可以分處室和項目兩個層面分別進行評價，采用標桿管理的方法，制定獎懲措施，逐步提高對專項資金的管理水平。

行政事業(yè)單位的專項資金對我國進行經(jīng)濟建設(shè)和打造和諧社會具有重要意義，只有對其進行有效管理和使用，才能體現(xiàn)專項資金的功能和價值。目前，我國行政事業(yè)單位在對專項資金的管理方面還存在很多問題，這些問題能否得到有效解決關(guān)系到我國行政事業(yè)單位專項資金未來的發(fā)展。因此，需要采取各種措施不斷強化對專項資金的管理力度，逐步提高在這方面的管理水平，使專項資金更好地造福于社會。

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