李慧鳳

制度結(jié)構(gòu)、行為主體與基層政府治理*

李慧鳳

基層政府治理面臨的問題和風(fēng)險(xiǎn)主要來(lái)自兩個(gè)方面:一是制度結(jié)構(gòu)，既有的單一、固化的制度安排已不能適應(yīng)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的要求;一是行為主體，既包含縱向?qū)用娴幕鶎诱c地方政府、中央政府，也包含橫向?qū)用娴幕鶎诱c市場(chǎng)企業(yè)、社會(huì)組織等。制度結(jié)構(gòu)和行為主體對(duì)基層政府治理的影響是互構(gòu)的，并且嵌入到治理過程中，共同推進(jìn)基層政府治理改革與創(chuàng)新。從制度結(jié)構(gòu)來(lái)看，以權(quán)利和產(chǎn)權(quán)為核心的正式制度始終是最為重要的和最具決定性的，而非正式制度的影響已逐漸開始凸顯;從行為主體來(lái)看，頂層設(shè)計(jì)與基層實(shí)踐間的互動(dòng)越來(lái)越多，政府與市場(chǎng)、社會(huì)行為主體之間的關(guān)系也愈發(fā)緊密。當(dāng)前我國(guó)基層治理模式更傾向于是一種參與治理或是協(xié)同治理，而發(fā)展趨勢(shì)必將是互動(dòng)治理和合作治理。

制度結(jié)構(gòu);行為主體;基層政府

一、新時(shí)期基層政府治理面臨的新挑戰(zhàn)

近年來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和城鎮(zhèn)化的不斷推進(jìn)，我國(guó)基層社會(huì)逐漸成為利益沖突多發(fā)場(chǎng)域。基層社會(huì)結(jié)構(gòu)和運(yùn)行方式以及人們生活方式都發(fā)生了深刻的改變?；鶎诱鳛榛鶎由鐣?huì)管理的重要主體，客觀上需要構(gòu)建有效的新型治理體系，以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)變革的需要，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步。政府履行社會(huì)管理職能的過程也是自身調(diào)整、改革、再建構(gòu)的過程，是轉(zhuǎn)變治理角色、結(jié)構(gòu)和方式以獲至合法性的過程①。從這個(gè)意義上說(shuō)，政府治理改革是推進(jìn)社會(huì)管理改革和創(chuàng)新的前提條件和基本保障。

新時(shí)期我國(guó)基層社會(huì)問題層出不窮，突出表現(xiàn)在社會(huì)管理和公共服務(wù)領(lǐng)域。在基層社會(huì)管理領(lǐng)域，隨著大量公共事務(wù)下沉基層，文化管理、環(huán)境管理、人口管理、衛(wèi)生醫(yī)療管理、社會(huì)保障等一系列社會(huì)管理問題在基層社會(huì)日益凸顯，基層社會(huì)已逐漸成為多元利益碰撞的焦點(diǎn)。公共事務(wù)問題的多樣性和復(fù)雜性以及公共財(cái)政支持有限而產(chǎn)生的事權(quán)與財(cái)權(quán)間的矛盾，在一定程度上增加了基層政府社會(huì)管理的難度。此外，由于脫胎于傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的單位制，基層社會(huì)管理仍是一種政府主導(dǎo)的管理模式，中國(guó)的政府過程在縱向上的“末梢”不是基層的一級(jí)地方政府，而是基層政府的非政府“延伸”，這就使本應(yīng)是自治的社區(qū)領(lǐng)域仍然存在政府的身影，甚至完全成為政府行政末梢的延伸，突出表現(xiàn)在，社區(qū)自治事務(wù)被行政事務(wù)大量擠壓，社區(qū)工作者每天必須應(yīng)付來(lái)自上級(jí)政府千頭萬(wàn)緒的行政任務(wù)，而無(wú)暇顧及社區(qū)本身的自治事務(wù)，社區(qū)居民需求得不到及時(shí)回應(yīng)，社區(qū)自身發(fā)展也受到影響。在公共服務(wù)領(lǐng)域，基層政府是社會(huì)需求最前沿和最直接的感知者和回應(yīng)者。在基層社會(huì)，居民的需求具有多元化、差異化和分散化特點(diǎn)，這種需求很難通過政府剛性的、規(guī)?；驼R劃一的服務(wù)供給來(lái)滿足。而居民的需求又與其日常生活息息相關(guān)，直接影響到他們的生活水平和幸福程度，這必然要求基層政府要重視并予以回應(yīng)。對(duì)基層政府而言，一方面要完成國(guó)家基本公共服務(wù)均等化建設(shè)的任務(wù)，一方面要提供小型的、個(gè)性化的服務(wù)，這不僅會(huì)增加政府服務(wù)供給的成本，也會(huì)影響服務(wù)提供的效率。與此同時(shí)，基層政府公共服務(wù)一方面要受到來(lái)自上級(jí)政府的績(jī)效考核，一方面還要受到來(lái)自居民的滿意度考核，在雙重考核體系下，基層政府不得不充分考量權(quán)重并進(jìn)行平衡。

概括而言，我國(guó)基層政府治理正面臨著一系列新的問題，這些新問題也帶來(lái)了前所未有的新挑戰(zhàn)，主要表現(xiàn)在:

利益主體數(shù)量激增且趨于多元:單位制解體后，社會(huì)成員不再僅僅區(qū)分為“單位人”和“社會(huì)閑雜人員”，而是隨著合同制、聘任制等經(jīng)濟(jì)契約轉(zhuǎn)變?yōu)椤笆袌?chǎng)人”，隨著工作場(chǎng)合和居住空間的分離轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧鐣?huì)人”。以原有階層的“再形成”和新階層的崛起為標(biāo)志的社會(huì)分層結(jié)構(gòu)變革②，使得利益主體數(shù)量激增且利益目標(biāo)趨于多元化，由于利益多元化導(dǎo)致的利益沖突在基層社會(huì)中時(shí)常發(fā)生。

基層社會(huì)管理風(fēng)險(xiǎn)增大:隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，人員流動(dòng)性空前加大，原本的“熟人社會(huì)”已逐漸變?yōu)椤澳吧松鐣?huì)”、處于體制真空的“流動(dòng)的共同體”在城市中的“融入”、“半融入”甚至是“不融入”，泄憤式群體性事件不斷出現(xiàn)，信訪規(guī)模居高不下，勞動(dòng)糾紛的利益訴求呈現(xiàn)出“從底線型”向“增長(zhǎng)型”③轉(zhuǎn)變等特征，這都給當(dāng)前的基層社會(huì)管理帶來(lái)了巨大的風(fēng)險(xiǎn)。

發(fā)展與穩(wěn)定的權(quán)衡:快速的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和急劇的社會(huì)變革，使已有基層社會(huì)管理模式在很大程度上難以發(fā)揮功效?；鶎诱环矫嬉瓿缮霞?jí)政府(地方政府、中央政府)下達(dá)的任務(wù)，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展;一方面還要解決當(dāng)?shù)匕l(fā)生的各種問題，維持社會(huì)穩(wěn)定。為此，基層政府必須努力探尋新的治理模式，最終實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)共同發(fā)展。

二、制度結(jié)構(gòu)、行為主體與基層政府治理:一個(gè)分析框架

總的來(lái)說(shuō)，基層政府治理面臨的問題和風(fēng)險(xiǎn)主要來(lái)自兩個(gè)方面:一是制度結(jié)構(gòu)方面，既有的單一、固化的制度安排已不能適應(yīng)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的要求，它忽視了制度的復(fù)雜性、多樣性和動(dòng)態(tài)性特點(diǎn)以及制度環(huán)境對(duì)制度安排的影響④;一是行為主體方面，行為主體既包含縱向?qū)用娴幕鶎诱c地方政府、中央政府，也包含橫向?qū)用娴幕鶎诱c市場(chǎng)企業(yè)、社會(huì)組織等，行為主體間關(guān)系和互動(dòng)都會(huì)受到各主體的行為邏輯影響。隨著制度環(huán)境的日趨復(fù)雜和行為主體數(shù)量的不斷增多，既有的制度安排和治理模式難以有效解決所有問題，而治理強(qiáng)調(diào)情境化和實(shí)用性，因此，我們需要發(fā)展一個(gè)理解基層政府治理的分析框架，探討制度結(jié)構(gòu)、行為主體與基層政府治理間的影響關(guān)系和復(fù)雜互動(dòng)。

一般而言，制度的基本功能是節(jié)約交易費(fèi)用，降低社會(huì)運(yùn)行成本。在制度結(jié)構(gòu)分析中，通常將制度結(jié)構(gòu)區(qū)分為正式制度結(jié)構(gòu)和非正式制度結(jié)構(gòu)。正式制度結(jié)構(gòu)以權(quán)利和產(chǎn)權(quán)為核心要素，而非正式制度結(jié)構(gòu)則注重習(xí)俗和道德的約束效力，這就決定了二者在功能上是互補(bǔ)的且不可替代的。正如有學(xué)者指出，政治制度結(jié)構(gòu)表現(xiàn)為權(quán)力結(jié)構(gòu)和法律結(jié)構(gòu)，因此是相對(duì)正式的制度結(jié)構(gòu)，而社會(huì)制度結(jié)構(gòu)是相對(duì)非正式的，但往往卻是新制度安排的來(lái)源⑤。正式制度激勵(lì)對(duì)法治化社會(huì)所有運(yùn)作中的組織及其治理者發(fā)揮主導(dǎo)效用，而非正式制度激勵(lì)對(duì)變遷社會(huì)的所有組織及其治理者起著推動(dòng)作用，因此，非正式制度激勵(lì)是正式制度激勵(lì)的有機(jī)補(bǔ)充⑥。權(quán)力結(jié)構(gòu)是政治制度結(jié)構(gòu)的重要組成，權(quán)力結(jié)構(gòu)關(guān)注兩個(gè)基本問題:誰(shuí)擁有權(quán)力以及權(quán)力如何被使用。經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求加強(qiáng)公共部門的制度能力以實(shí)現(xiàn)有效的、透明的、公正的、負(fù)責(zé)任的公共價(jià)值，不同權(quán)力結(jié)構(gòu)下的公共部門的制度能力也不同，世行指出，在發(fā)展中國(guó)家，為了使市場(chǎng)能夠充分發(fā)揮功能，首先要關(guān)注有效治理能力，而不是民主和善治⑦。在一些發(fā)展中國(guó)家，善治不僅被根深蒂固的權(quán)力結(jié)構(gòu)所質(zhì)疑，且被認(rèn)為是基于西方價(jià)值的基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)而備受爭(zhēng)議。爭(zhēng)論的焦點(diǎn)在于，是否繼續(xù)嘗試將政治制度結(jié)構(gòu)調(diào)整以適應(yīng)西方模式，亦或是改革或建立新的政治制度結(jié)構(gòu)并在治理領(lǐng)域中彌補(bǔ)政府功能的缺失⑧。研究者逐漸認(rèn)識(shí)到政策領(lǐng)域的更加開放以及擁有不同資源的行為主體間的松散連結(jié)，有助于形成和發(fā)展包羅萬(wàn)象的政策網(wǎng)絡(luò)⑨。參與民主更多出現(xiàn)在地方和區(qū)域?qū)用?，通過改善國(guó)家與公民的關(guān)系來(lái)增強(qiáng)國(guó)家制度的合法性，構(gòu)建新的公民身份來(lái)擴(kuò)大公民參與和增強(qiáng)民主責(zé)任，以此彌補(bǔ)長(zhǎng)期存在的權(quán)力結(jié)構(gòu)導(dǎo)致的民主缺失。從民主意義上說(shuō)，參與民主是民主概念的延伸，它包含了持續(xù)的公眾參與能力⑩。

與正式制度強(qiáng)調(diào)權(quán)力結(jié)構(gòu)不同，非正式制度更注重習(xí)俗、道德、文化所構(gòu)成的意識(shí)形態(tài)。非正式制度通常被視為正式制度的補(bǔ)充，有學(xué)者認(rèn)為，非正式制度始終與它所依附的正式制度相適應(yīng)，當(dāng)正式制度不足以維持自身的時(shí)候，非正式制度即習(xí)俗慣例也就缺乏推動(dòng)人們踐行某種正式規(guī)則的動(dòng)力效能（11）。與此相對(duì)，有學(xué)者則指出，在關(guān)鍵時(shí)刻的制度變遷中，非制度性觀念甚至引導(dǎo)著正式制度的創(chuàng)新并改變著非正式規(guī)則（12）。盡管非正式制度在多大程度上影響著正式制度還有待于考證，但毋庸置疑的是，非正式制度在治理過程中的功能和效用遞增趨勢(shì)愈來(lái)愈明顯，并逐漸得到治理者的認(rèn)可和親睞，并將柔性治理作為治理發(fā)展的方向。需要指出，無(wú)論是正式制度還是非正式制度，都無(wú)法忽略制度環(huán)境的影響，由于制度環(huán)境會(huì)決定制度選擇的空間和成本（13），因此，需要建立適合制度生長(zhǎng)和發(fā)展的制度環(huán)境和土壤，使制度結(jié)構(gòu)能夠適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)變革的要求，進(jìn)而推動(dòng)政府治理改革與創(chuàng)新。

傳統(tǒng)的系統(tǒng)論和控制論忽視了對(duì)行為主體的研究。隨著政策問題復(fù)雜性增加，社會(huì)功能不斷分化和組織功能不斷專業(yè)化（14），政府與社會(huì)的依賴性逐漸增強(qiáng)。學(xué)者們開始重新關(guān)注在一定制度環(huán)境下社會(huì)行為主體和政治行為主體間的關(guān)系和互動(dòng)。互動(dòng)提供了這樣一種視角，即它關(guān)注行為主體間基于自身規(guī)則和資源的相互依賴和自主運(yùn)作。在政策領(lǐng)域，互動(dòng)已不是一個(gè)新話題，多元主義就曾提出政策互動(dòng)問題，并考察了不同利益群體如何獲得公共政策制定的權(quán)力以及如何給政府施加壓力。在治理領(lǐng)域，治理的互動(dòng)形式也逐漸被不同層級(jí)的核心決策層接受，他們將互動(dòng)視為一種有效合法的治理途徑來(lái)治理日趨復(fù)雜和碎片化的經(jīng)濟(jì)社會(huì)，認(rèn)為互動(dòng)有助于提升民主合法性（15）。

在基層治理中，行為主體間關(guān)系可以分為兩個(gè)維度:水平維度和垂直維度。(1)水平維度表現(xiàn)為基層政府與市場(chǎng)、企業(yè)、社會(huì)行為主體之間的關(guān)系。在水平維度上，沒有一個(gè)行為主體有絕對(duì)權(quán)力(威)給其他主體施加壓力以解決互動(dòng)中的沖突和爭(zhēng)斗，因此，水平特征經(jīng)常被誤認(rèn)為是所有的行為主體在資源和戰(zhàn)略能力上完全平等。實(shí)際上，水平維度上的各主體間并不是權(quán)力中立的，而是進(jìn)行著復(fù)雜的權(quán)力博弈。在公共管理中，尤其是公共服務(wù)供給中，公共部門、私人和NGO組織數(shù)量的急劇增加要求建立一種新型的網(wǎng)絡(luò)和合作伙伴關(guān)系，并重新界定規(guī)則以修復(fù)由于過度競(jìng)爭(zhēng)所造成的信任危機(jī)。水平維度強(qiáng)調(diào)行為主體間關(guān)系不再是單向的命令和控制（16），而是以共同信念、相互依賴和合作為特征，通過建立網(wǎng)絡(luò)關(guān)系來(lái)交換經(jīng)驗(yàn)、想法和資源，以減少交易費(fèi)用，避免盲目競(jìng)爭(zhēng)，它體現(xiàn)了從政府單一控制轉(zhuǎn)向多中心治理的趨勢(shì)。(2)垂直維度表現(xiàn)為基層政府與地方政府、中央政府之間的關(guān)系。衡量政府間關(guān)系的一個(gè)重要指標(biāo)是不同制度層級(jí)間政府權(quán)限的重疊程度。具體而言，在某一特定的政策領(lǐng)域，如果中央政府和地方政府、基層政府的權(quán)限存在大量重疊，那么地方政府和基層政府的自由裁量權(quán)就會(huì)很少，從而限制了地方政府和基層政府自主治理的能力。這表明，高度的權(quán)限重疊會(huì)降低低層級(jí)政府的自治水平，但卻能夠增加他們的垂直影響力，而當(dāng)權(quán)限很少重疊時(shí)，低層級(jí)政府基本上沒有影響政策的能力，但在水平治理上卻會(huì)有很大的自治權(quán)。多層級(jí)治理是政府間關(guān)系的一種非科層制模式，即各層級(jí)政府間互動(dòng)并不是源于政治制度結(jié)構(gòu)的特定層次，而是由它們的共同目標(biāo)推動(dòng)，這意味著網(wǎng)絡(luò)和伙伴關(guān)系可以跨越制度層級(jí)，也即是說(shuō)，在多層級(jí)治理中，政策觀點(diǎn)、資源、知識(shí)和影響在制度系統(tǒng)中會(huì)同時(shí)向上和向下流動(dòng)，有時(shí)也會(huì)繞開一些特殊的層級(jí)，因此，強(qiáng)調(diào)“權(quán)限、隸屬關(guān)系和控制”的傳統(tǒng)的政府間關(guān)系分析方法就不再完全適用。多層級(jí)治理的特征并不是它包含了來(lái)自不同制度層級(jí)的行為主體，而是科層制被討價(jià)還價(jià)所弱化，治理過程更加注重情境化。由于互動(dòng)直接在低層級(jí)和高層級(jí)行為主體間發(fā)生，制度本身就可能會(huì)成為進(jìn)入更高或更低制度層級(jí)的阻礙，因此，我們需要思考政府間關(guān)系會(huì)在多大程度上受到制度結(jié)構(gòu)的影響。

治理過程之所以復(fù)雜，是因?yàn)樗吮姸嗟男袨橹黧w，這些行為主體間并不是離散的，而是處于持續(xù)不斷的討價(jià)還價(jià)、學(xué)習(xí)和調(diào)整過程中。治理不僅僅限于工具和技術(shù)層面，它更是一種調(diào)動(dòng)資源、協(xié)調(diào)行為和解決集體行動(dòng)問題的戰(zhàn)略。在治理中，制度結(jié)構(gòu)和行為主體是兩個(gè)重要因素。制度具有常年不變性，而行為主體的行動(dòng)邏輯則取決于他們對(duì)特定問題或事件的評(píng)價(jià)和興趣。關(guān)注行為主體的行動(dòng)邏輯會(huì)增加情境分析的重要性，因?yàn)椴煌那榫硾Q定了哪些行為主體將參與其中以及形成何種治理模式。因此，分析制度結(jié)構(gòu)和行為主體如何影響基層政府治理就顯得尤為關(guān)鍵?；诖?，本文將嘗試構(gòu)建一個(gè)基層政府治理的分析框架，探討制度結(jié)構(gòu)、行為主體與基層政府治理間的影響關(guān)系和復(fù)雜互動(dòng)。

圖1 分析框架圖

從上圖中可以看到，制度結(jié)構(gòu)和行為主體會(huì)共同影響基層政府治理。以權(quán)力和產(chǎn)權(quán)為核心的正式制度結(jié)構(gòu)對(duì)基層政府治理中的行為主體，尤其是垂直關(guān)系的行為主體(基層政府、地方政府和中央政府)具有剛性約束，而以道德和習(xí)俗為特征的非正式制度結(jié)構(gòu)有助于水平關(guān)系的行為主體(政府、市場(chǎng)與社會(huì))間形成互動(dòng)合作。另一方面，多層級(jí)間政府的互動(dòng)反過來(lái)也會(huì)影響正式制度結(jié)構(gòu)，如分權(quán)放權(quán)以及頂層設(shè)計(jì)與基層實(shí)踐的結(jié)合都會(huì)在某種程度上影響既有權(quán)力結(jié)構(gòu)。多元主體間的互動(dòng)也會(huì)促進(jìn)非正式制度結(jié)構(gòu)對(duì)基層政府治理的影響，因?yàn)槎嘣黧w在互動(dòng)過程中會(huì)相互習(xí)得原本自身并不具備的一些特征，如政府在與市場(chǎng)和社會(huì)組織互動(dòng)過程中，會(huì)習(xí)得社會(huì)組織和市場(chǎng)企業(yè)的一些功能和特點(diǎn)，即關(guān)注公民的滿意度，基于公民的需求導(dǎo)向，促進(jìn)社區(qū)公平發(fā)展，提高網(wǎng)絡(luò)治理能力，增強(qiáng)透明性、有效性和責(zé)任性等，從而使政府結(jié)構(gòu)變得越來(lái)越靈活，滲透性也越來(lái)越強(qiáng)，在一定程度上推進(jìn)了政府治理改革?？梢哉f(shuō)，制度結(jié)構(gòu)和行為主體對(duì)基層政府治理的影響是互構(gòu)的，并且嵌入到治理過程中，共同推進(jìn)基層政府治理改革與創(chuàng)新。

三、基層政府治理的模式選擇及發(fā)展趨勢(shì)

隨著治理研究的興起，公共治理已逐漸成為當(dāng)今最為熱門的話題之一。公共治理作為對(duì)傳統(tǒng)公共行政和新公共管理的反思和超越，在理論基礎(chǔ)、政府角色、關(guān)注焦點(diǎn)、資源配置以及價(jià)值基礎(chǔ)上都與前兩者有極大不同（17）。目前對(duì)于治理模式的研究主要聚焦參與治理、合作治理、協(xié)同治理、互動(dòng)治理等四種模式，這些治理模式體現(xiàn)了公共管理者對(duì)于行政管理和社會(huì)管理改革與創(chuàng)新的有益探索。本部分將結(jié)合治理的四種模式，基于上文提出的分析框架，探討我國(guó)基層政府治理的模式選擇與發(fā)展趨勢(shì)。

隨著參與民主的提出，參與治理引起了人們?cè)絹?lái)越多的關(guān)注。參與治理蘊(yùn)含了有限政府、民主參與、社會(huì)公正等理念，因此也被認(rèn)為是公共管理的最佳模式。然而，參與治理的體系中一直存在著中心的和主導(dǎo)的要素，這就使其治理體系成為由政府主導(dǎo)以及社會(huì)力量參與的中心——邊緣結(jié)構(gòu)（18）。由于參與治理建立在官僚制組織模式及其運(yùn)行機(jī)制條件下，最終的決策還是取決于決策者的權(quán)威，因此政府能夠開放公眾參與的領(lǐng)域和事項(xiàng)都是極其有限，正如約翰·克萊頓·托馬斯指出，界定公民參與的適宜度主要取決于最終決策中政策質(zhì)量要求和政策可接受性要求之間的相互限制。對(duì)政策質(zhì)量期望越高的公共問題，對(duì)公民參與的需求程度就越小，而對(duì)政策可接受性期望越高的公共問題，對(duì)吸納公民參與的需求程度和分享決策權(quán)力的需求程度就越大（19）。

作為對(duì)參與治理的反思與超越，合作治理被認(rèn)為是一種更好的治理模式。有學(xué)者指出，合作治理在行為模式上超越了政府過程的公眾參與，它以平等主體的自愿行為打破了公眾參與政府過程的中心主義結(jié)構(gòu)，因此他認(rèn)為，參與治理屬于民主建構(gòu)的范疇，而合作治理是一種真正的共同治理（20）。由于合作治理強(qiáng)調(diào)主體平等和自愿行為，拒絕政府中心取向，因此，在大多數(shù)發(fā)展中國(guó)家，合作治理受到了制度環(huán)境的束縛而難以實(shí)現(xiàn)，在這一背景下，衍生出協(xié)作/協(xié)同治理模式。協(xié)同治理將公共管理定義為政府、社會(huì)組織、社區(qū)單位、企業(yè)、個(gè)人等所有利益攸關(guān)者共同參與、協(xié)同行動(dòng)的過程，認(rèn)為“善治”意味著國(guó)家與社會(huì)良性互動(dòng)、協(xié)同治理（21）。有學(xué)者指出，所謂的社會(huì)協(xié)同治理模式，就是在政府治理能力較高而社會(huì)發(fā)育程度較低的現(xiàn)實(shí)情形下，政府在社會(huì)治理中發(fā)揮主導(dǎo)作用，但出于有效治理需要，政府同時(shí)保護(hù)并尊重社會(huì)的主體地位以及社會(huì)自身的運(yùn)作機(jī)制和規(guī)律，并通過建立健全各種制度化的溝通渠道和參與平臺(tái)，推動(dòng)落實(shí)各項(xiàng)相應(yīng)的制度建設(shè)和政策措施，直至將其納入已有法律體系，從而充分發(fā)揮社會(huì)力量在社會(huì)治理中的作用（22）。從這個(gè)定義出發(fā)，協(xié)同治理的基礎(chǔ)和前提是要培育社會(huì)力量不斷成長(zhǎng)成熟，只有社會(huì)力量不斷壯大，協(xié)同治理才能更好地實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)。

協(xié)同治理主張社會(huì)的協(xié)同功能，即社會(huì)對(duì)政府管理的協(xié)同，它更傾向于是一種從政府向社會(huì)的單向互動(dòng)，為了更加準(zhǔn)確地描述政府與社會(huì)的互動(dòng)方式，學(xué)者們開始討論互動(dòng)治理模式。由于互動(dòng)治理強(qiáng)調(diào)互動(dòng)雙方是力量均等的雙向互動(dòng)，因此，它常與公民社會(huì)相連，在公民社會(huì)中，社會(huì)互動(dòng)是一個(gè)相互認(rèn)知、規(guī)范整合、形成共識(shí)的過程，這也是為什么在政治信任相對(duì)較低和公民社會(huì)發(fā)展較弱的地區(qū)互動(dòng)治理較少會(huì)被提及的原因。Torfing等將互動(dòng)治理定義為具有不同利益的多元社會(huì)和政治主體，為了形成、促進(jìn)、實(shí)現(xiàn)共同的目標(biāo)，對(duì)不同理念、規(guī)則和資源進(jìn)行交換和互動(dòng)的復(fù)雜過程（23）。這個(gè)定義強(qiáng)調(diào)了互動(dòng)治理的三個(gè)重要特征，第一，互動(dòng)治理是一個(gè)復(fù)雜的過程，即在不同制度領(lǐng)域中的政府和非政府主體基于動(dòng)態(tài)交換和反饋來(lái)促進(jìn)組織間的互動(dòng);第二，互動(dòng)治理中的各主體有著共同的目標(biāo)，盡管他們存在著多元利益和不同偏好;第三，互動(dòng)治理的過程是去中心化的?？梢?，互動(dòng)治理的重要標(biāo)志是互動(dòng)行為的情境化和非正式化，即互動(dòng)治理是在一定的制度環(huán)境下集體進(jìn)行決策的模式，它并不是運(yùn)用國(guó)家權(quán)威，而是通過基于雙方同意的協(xié)商以及對(duì)信息、知識(shí)和資源的相互依賴和交換，從這個(gè)意義上說(shuō)，與合作治理、協(xié)同治理一樣，互動(dòng)治理也體現(xiàn)了后政治觀點(diǎn)強(qiáng)調(diào)“通過協(xié)商的政策互動(dòng)和伙伴關(guān)系促進(jìn)每個(gè)公民的日常生活境況”的主張。

在我國(guó)基層治理中，政府主導(dǎo)色彩依然濃厚，社會(huì)發(fā)育還不健全。從制度結(jié)構(gòu)來(lái)看，以權(quán)利和產(chǎn)權(quán)為核心的正式制度始終是最為重要的和最具決定性的，然而，非正式制度的影響已開始逐漸凸顯，并呈現(xiàn)遞增的趨勢(shì)，尤其在社區(qū)治理中，以共同體理念、公共價(jià)值、道德習(xí)俗為核心的非正式制度發(fā)揮著重要作用。從行為主體來(lái)看，盡管基層政府在一定程度上仍會(huì)受到來(lái)自地方政府和中央政府的指令和約束，且要面對(duì)來(lái)自上級(jí)政府的各種考核，自主權(quán)非常有限，但是，頂層設(shè)計(jì)與基層實(shí)踐間的互動(dòng)也越來(lái)越多。政府創(chuàng)新能力尤為凸顯，加快創(chuàng)新政府職能與行政方式轉(zhuǎn)變，調(diào)整與之不相適應(yīng)的行政機(jī)制，這其中至關(guān)重要和基礎(chǔ)性的在于政府創(chuàng)新能力的提升（24）。而且，政府與市場(chǎng)、社會(huì)行為主體之間的關(guān)系也愈發(fā)緊密，越來(lái)越多的市場(chǎng)和社會(huì)行為主體參與到社會(huì)管理和公共服務(wù)中，創(chuàng)新了社會(huì)管理理念和服務(wù)供給方式，并增強(qiáng)了社會(huì)自主管理和自我服務(wù)的能力?；谝陨戏治?，我們可以得出，目前我國(guó)的基層治理模式更傾向于是一種參與治理或是協(xié)同治理，也即是說(shuō)，是一種政府主導(dǎo)、社會(huì)參與或社會(huì)協(xié)同的治理模式，但是，隨著社會(huì)的不斷成長(zhǎng)，非正式制度的影響會(huì)越來(lái)越強(qiáng)，社會(huì)力量的壯大也會(huì)使政府與社會(huì)的互動(dòng)增強(qiáng)，各行為主體也能夠真正實(shí)現(xiàn)主體平等和自愿合作，即基層治理的發(fā)展趨勢(shì)必將是互動(dòng)治理和合作治理。

四、結(jié)論與討論

在上文中，我們討論了制度結(jié)構(gòu)與行為主體對(duì)基層政府治理的影響，我們指出，由于制度環(huán)境的日趨復(fù)雜和行為主體數(shù)量的不斷增多，既有的制度安排難以有效解決所有問題，因而，需要建立適宜的制度環(huán)境，使制度結(jié)構(gòu)能夠適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)變革的要求，從而使其有利于推動(dòng)政府的治理改革與創(chuàng)新。行為主體間的水平關(guān)系和垂直關(guān)系縱橫交錯(cuò)，增加了治理過程的復(fù)雜性和動(dòng)態(tài)性，由于制度是常態(tài)的，即具有常年不變性，而行為主體的行動(dòng)邏輯則取決于他們對(duì)特定問題或事件的關(guān)注度和自我評(píng)價(jià)，因此，關(guān)注行為主體的行動(dòng)邏輯就必須重視對(duì)治理情境的分析。

一般而言，政府治理成敗的一個(gè)重要測(cè)量維度是過程。過程不僅包括輸入和輸出，還包括行為主體在整個(gè)治理過程中的各種行動(dòng)。制度結(jié)構(gòu)和政府政策是重要的輸入因素，它們直接影響了治理的全過程。由于正式制度結(jié)構(gòu)相對(duì)是剛性的，對(duì)于社會(huì)情境變遷的靈敏度總顯得略為滯后，因此，非正式制度結(jié)構(gòu)在社會(huì)治理中的作用就愈加突出，非正式的規(guī)范和規(guī)則，如可靠性和信任、相互性等，和正式規(guī)則一樣重要，就公共價(jià)值而言，何艷玲指出，公共價(jià)值管理是一個(gè)公民集體偏好形成的過程，它主張關(guān)注集體偏好、重視政治的作用、推行網(wǎng)絡(luò)治理;重新定位民主與效率的關(guān)系;全面應(yīng)對(duì)效率、責(zé)任與公平問題（25），是一個(gè)新的公共行政學(xué)范式。可見，將公共價(jià)值、道德習(xí)俗等非正式制度結(jié)構(gòu)納入治理過程，不僅可以彌補(bǔ)正式制度的不足，還有助于提高治理水平。

治理的輸出主要是制度結(jié)構(gòu)和行為主體在治理過程中共同形成的政治秩序和社會(huì)規(guī)則，即治理過程的制度化。建立制度的合法性和公共信任是制度化的重要方面。制度是一套行為規(guī)制，制度化生成的機(jī)制能夠減少參與者之間的摩擦和交易費(fèi)用。塞爾茲尼克認(rèn)為，“制度化并不僅僅是簡(jiǎn)單地履行其基本功能，更是對(duì)行為主體產(chǎn)生意義，因此，制度化是一個(gè)充滿價(jià)值的結(jié)構(gòu)”（26）。需要指出的是，治理制度并不是一旦生成就可以長(zhǎng)久持續(xù)的，它們需要在不斷的制度化和非制度化過程中形成。制度本身具有造成過度制度化的傾向，過度制度化會(huì)限制治理過程的創(chuàng)新，降低有效治理的能力，因此，制度化和非制度化必須在可預(yù)測(cè)性和剛性間平衡。在治理過程中，由于存在多個(gè)行為主體，也就存在多元利益目標(biāo)，行為主體在特定情境下的行動(dòng)邏輯不僅與其利益目標(biāo)相關(guān)，更離不開所處的制度環(huán)境，（27）因此，探討制度結(jié)構(gòu)和行為主體對(duì)政府治理的影響，有助于我們更加深刻地理解復(fù)雜治理過程背后的行動(dòng)邏輯和制度安排。

注:

①孫柏瑛:《基層政府社會(huì)管理中的適應(yīng)性變革》，《中國(guó)行政管理》2012年第5期。

②李路路:《社會(huì)分層結(jié)構(gòu)的變革:從“決定性”到“交易性”》，《社會(huì)》2008年第3期。

③蔡禾:《利益訴求與社會(huì)管理》，《廣東社會(huì)科學(xué)》2012年第1期。

④⑤（13）李文釗、蔡長(zhǎng)昆:《政治制度結(jié)構(gòu)、社會(huì)資本與公共治理制度選擇》，《管理世界》2012年第8期。

⑥任劍濤:《在正式制度激勵(lì)與非正式制度激勵(lì)之間——國(guó)家治理的激勵(lì)機(jī)制分析》，《浙江大學(xué)學(xué)報(bào)》2012年第2期。

⑦The World Bank，2000，Can Africa Claim the 21st Century?，Washington D.C.:The World Bank.

⑧Grindle，M.S.2004，“Good enough governance:Poverty reduction and reform in developing countries”，Governance，17(4)，pp.525-548.Lund，C.(Ed.)，2008，Local Politics and the Dynamics of Property in Africa，Cambridge:Cambridge University Press.

⑨Marsh，D.，Rhodes，R.A.W.(Eds)(1992)，Policy Network in British Government，Oxford:Oxford University Press.

⑩Sorensen，E.，Torfing，J.(Eds)(2007)，Theories of Democratic Network Governance，Basingstoke:Palgrave Macmillan.

（11）楊光斌:《諾斯制度變遷理論的貢獻(xiàn)與問題》，《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)》2007年第5期。

（12）Koppenjan，J.F.M.，Klijn，E.-H.2004，Managing Uncertainties in Networks:A Network Approach to Problem Solving and Decision Making，London:Routledge.

（14）Skelcher，C.，and Torfing，J.2010，“Improving democratic governance through institutional design:Civic participation and democratic ownership in Europe”，Regulation and Governance，4 (1)，pp.71-91.

（15）Lake，D.A.，and Wong，W.H.，2009，“The politics of network:Interest，Power and human rights norms”，in M.Kahler (Ed.)，Networked Politics:Agency，Power and Governance，Ithaca:Cornell University press，pp.127-150.

（16）（27）金太軍、袁建軍:《政府與企業(yè)的關(guān)系模式及其演變規(guī)律——觀察腐敗深層機(jī)制的微觀視角》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2011年第1期。

（17）Osborne，S.2010.The New Public Governance?Emerging perspectives on the theory and practice of public governance，London:Routledge.

（18）張康之:《對(duì)“參與治理”理論的質(zhì)疑》，《吉林大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)》2007年第1期。

（19）約翰·克萊頓·托馬斯:《公共決策中的公民參與》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2005年版，第32頁(yè)。

（20）張康之:《合作治理是社會(huì)治理變革的歸宿》，《社會(huì)科學(xué)研究》2012年第3期。

（21）燕繼榮:《協(xié)同治理:社會(huì)管理創(chuàng)新之道——基于國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的理論思考》，《中國(guó)行政管理》2013年第2期。

（22）郁建興、任澤濤:《當(dāng)代中國(guó)社會(huì)建設(shè)中的協(xié)同治理:一個(gè)分析框架》，《學(xué)術(shù)月刊》2012年第8期。

（23）Torfing，J.，B.G.Peters，J.Pierre and E.Sorensen.Interactive Governance:Advancing the Paradigm，Oxford:Oxford University Press.2012.

（24）金太軍:《政府創(chuàng)新能力影響因素分析》，《政治學(xué)研究》2008年第2期。

（25）何艷玲:《公共價(jià)值管理”一個(gè)新的公共行政學(xué)范式》，《政治學(xué)研究》2009年第6期。

（26）Selznick，P.1984，“Foundations of the theory of organization”，American Sociological Review，13(1)，pp.25-35.

〔責(zé)任編輯:寧 巖〕

Institutional Structure，Behavior Subject and Grass-roots Governance

Li Huifeng

Grass-roots governance is facing two aspects of problems and risks:one aspect is the institutional structure，the existing single，curing institution has been unable to meet the requirements of economic and social development.The other aspect is behavior subject，which includes both the longitudinal levels of grass-roots government，local government and central government，and the horizontal dimension of grass-roots government，market enterprise and social organization.The influence of institutional structure and behavior subject on grass-roots governance is mutual，and embedded into the governance process to advance the grass-roots governance reformation and innovation.From the view of institutional structure，the formal institution is the most important and decisive，but the influence of informal institution is becoming prominent.From the view of behavior subject，the interaction between the top design and grass-roots practice are becoming more and more. The relationship between government，market and social actors is also increasingly close.

institutional structure;behavior subject;interactive governance;grass-roots government

D63-3

A

1001-8263(2014)02-0093-07

* 本文是國(guó)家社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目“新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中地方政府社會(huì)管理創(chuàng)新研究”(13AZD018)，江蘇省高校哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究重大項(xiàng)目“公民社會(huì)視野下鄉(xiāng)村社區(qū)治理路徑研究——基于蘇南、蘇中、蘇北的比較分析”(sk10200411)的階段性成果。

李慧鳳，蘇州大學(xué)政治與公共管理學(xué)院講師、博士 蘇州215006