喬春華

(南京審計(jì)學(xué)院 會(huì)計(jì)學(xué)院,江蘇 南京 210029）

目前已有的研究高校預(yù)算的文獻(xiàn),幾乎都是從財(cái)務(wù)學(xué)和會(huì)計(jì)學(xué)角度進(jìn)行闡述。2001年3月,馬駿、葉娟麗在《公共預(yù)算中的政治:收入與支出,借貸與平衡》的“譯者前言”中指出:“對(duì)于國(guó)內(nèi)政治學(xué)和公共行政學(xué)界來(lái)說(shuō),公共預(yù)算都是一個(gè)很少問(wèn)津的領(lǐng)域。經(jīng)濟(jì)學(xué)家?guī)缀鯄艛嗔斯差A(yù)算的有關(guān)研究。這的確是一個(gè)令人困惑的現(xiàn)象。因?yàn)?預(yù)算權(quán)力是各種政治權(quán)力中非常重要的一種,預(yù)算政治也是政治活動(dòng)中非常重要的組成部分,各種預(yù)算制度是政治制度的重要組成部分。同時(shí),對(duì)于政府公共管理來(lái)說(shuō),預(yù)算也是一種極其重要的管理工具和職能?！盵1]由此可見(jiàn),忽視公共預(yù)算中對(duì)政治的研究,這勢(shì)必影響研究高校預(yù)算的深度和廣度。

一、高校預(yù)算應(yīng)有多學(xué)科作為理論支撐

(一）預(yù)算具有多張面孔,服務(wù)于不同的目的

Donald Axelrod認(rèn)為,由于預(yù)算具有多張面孔,在有關(guān)優(yōu)先權(quán)、支出、收入和債務(wù)償還方面包括八種相互關(guān)聯(lián)的功能[2]7,因此預(yù)算需要認(rèn)真考慮“誰(shuí)為了何種目標(biāo)獲得多少以及誰(shuí)來(lái)支付”這些重要的政治問(wèn)題。從這個(gè)意義上而言,“預(yù)算是政府的神經(jīng)中樞,它是為了高效、經(jīng)濟(jì)地實(shí)現(xiàn)政府優(yōu)先權(quán)和目標(biāo)而進(jìn)行分配資金和利用資源的一種決策制度,一種主要的政治決策制度”[2]1。而David Niee的觀點(diǎn)更具一般化色彩,他認(rèn)為預(yù)算一般被希望做以下工作:確定目標(biāo)和優(yōu)先權(quán)、將目標(biāo)付諸行動(dòng)、管理經(jīng)濟(jì)、提高責(zé)任感、控制公共資源的使用、提高效率和效益、用于社會(huì)規(guī)劃和改革、保持過(guò)程的可管理性[3]。

阿倫·威爾達(dá)夫斯基指出:“公共預(yù)算服務(wù)于不同的目的”[4]9。David Nice也指出:“我們希望它肩負(fù)許多不同的、有時(shí)甚至是矛盾的任務(wù)”[3]2。懷爾達(dá)夫斯基也認(rèn)為,由于預(yù)算服務(wù)于多種不同的目的,因而它可能是指很多的事物:一項(xiàng)政治行動(dòng),一項(xiàng)工作計(jì)劃,一次未來(lái)預(yù)測(cè),一個(gè)啟蒙源泉,一次愚昧舉動(dòng),一個(gè)控制機(jī)制,一種對(duì)限制的逃避,一種行動(dòng)的手段,一個(gè)進(jìn)步的障礙,甚至可以是一種祈禱:愿當(dāng)權(quán)者能夠溫和對(duì)待具有良好愿望而能力有限的人們[5]1。

由于預(yù)算具有多張面孔,服務(wù)于不同的目的,肩負(fù)的是矛盾的任務(wù),因此,應(yīng)有多學(xué)科作為理論支撐。

(二）預(yù)算應(yīng)有多學(xué)科作為理論支撐

在公共預(yù)算研究領(lǐng)域,早有學(xué)者從多視角研究,并提出了公共預(yù)算的學(xué)科支撐。如:

1.A Premchand提出四門(mén)學(xué)科

A Premchand認(rèn)為早期的預(yù)算旨在控制公共支出,具體有三種控制途徑,即責(zé)任控制、效率控制和經(jīng)濟(jì)控制。預(yù)算控制涉及經(jīng)濟(jì)學(xué)、會(huì)計(jì)學(xué)、公共行政學(xué)和政治學(xué)四門(mén)學(xué)科,每門(mén)學(xué)科對(duì)于預(yù)算的研究領(lǐng)域和視角均有差異(見(jiàn)表1）[6]35。

2.休思提出二門(mén)學(xué)科

歐文·E·休思指出:“支撐公共管理學(xué)科的理論基礎(chǔ)就是經(jīng)濟(jì)學(xué)和管理學(xué)的復(fù)合物。”[7]77

3.林奇提出五門(mén)學(xué)科

美國(guó)路易斯安納州立大學(xué)教授托馬斯·D·林奇博士指出:“公共管理學(xué)=政治學(xué)+經(jīng)濟(jì)學(xué)+會(huì)計(jì)學(xué)+行為科學(xué)+財(cái)務(wù)學(xué)+……”[8]7

休思和林奇指的是“公共管理學(xué)”,但我國(guó)兩位學(xué)者認(rèn)為:“預(yù)算管理是公共管理的核心和關(guān)鍵。”如:

馬駿指出:“在公共管理領(lǐng)域,政府預(yù)算的地位十分重要。預(yù)算管理構(gòu)成了現(xiàn)代公共管理的核心和關(guān)鍵。預(yù)算權(quán)力是各種政治權(quán)力中非常重要的一種,預(yù)算政治也是政治活動(dòng)中非常重要的組成部分,各種預(yù)算制度也是政治制度的重要組成部分。同時(shí),對(duì)政府公共管理而言,預(yù)算也是一種極其重要的管理工具?！盵9]1

表1 預(yù)算的研究路徑

王雍君認(rèn)為:“預(yù)算管理是公共管理的核心和關(guān)鍵,是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)政策三個(gè)一般性目標(biāo)——增長(zhǎng)、平等和穩(wěn)定——的工具。從這三個(gè)一般性目標(biāo)出發(fā),預(yù)算管理的關(guān)鍵目標(biāo)是總量控制、資源在部門(mén)/規(guī)劃間的有效配置、營(yíng)運(yùn)(管理）效率、合規(guī)性以及財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)控制?！盵9]2

高校提供的是準(zhǔn)公共產(chǎn)品,高校預(yù)算也屬于公共預(yù)算,對(duì)高校預(yù)算的研究理應(yīng)從多視角進(jìn)行。上述學(xué)者都提到了“政治學(xué)”,本文僅對(duì)高校預(yù)算的政治性進(jìn)行探討。

(三）預(yù)算學(xué)應(yīng)成為獨(dú)立學(xué)科

從上文可提出一個(gè)疑問(wèn),預(yù)算管理僅屬財(cái)務(wù)管理范疇嗎?章偉的研究表明:“在美國(guó),預(yù)算會(huì)計(jì)學(xué)、預(yù)算管理學(xué)和預(yù)算經(jīng)濟(jì)學(xué)業(yè)已形成,但預(yù)算政治學(xué)卻尚未成為一門(mén)顯學(xué),當(dāng)然,這并不意味著美國(guó)學(xué)界對(duì)該領(lǐng)域研究的淡漠與疏忽,相反,美國(guó)學(xué)界基本達(dá)成了下列共識(shí),即公共預(yù)算在本質(zhì)上是政治性的。”[10]

二、公共預(yù)算的政治性

(一）西方的觀點(diǎn)

在西方發(fā)達(dá)國(guó)家上,公共預(yù)算一直是政治學(xué)和公共行政學(xué)的一個(gè)重要研究領(lǐng)域,絕大多數(shù)的預(yù)算專(zhuān)家都是政治學(xué)家和公共行政學(xué)家。他們的代表作主要有愛(ài)倫·魯賓的《公共預(yù)算中的政治:收入與支出,借貸與平衡》、阿倫·威爾達(dá)沃斯基、內(nèi)奧米·凱頓的《預(yù)算過(guò)程中的新政治學(xué)》,等等。

1.愛(ài)倫·魯賓的觀點(diǎn)

愛(ài)倫·魯賓認(rèn)為:“公共預(yù)算不僅僅是技術(shù)性的,它在本質(zhì)上是政治性的。”[1]1他在“中文版序言”中還指出:“公共預(yù)算涉及公共資源的配置,以及如何支出公共資金的選擇。它有一些技術(shù)性的方面,但也有許多政治性的方面。所以,預(yù)算反映了國(guó)家和地方的優(yōu)先選擇,也反映了政治過(guò)程?！?yàn)楣差A(yù)算必然是政治性的,它適于政治學(xué)家進(jìn)行研究。……因?yàn)楣差A(yù)算是政治過(guò)程的中心,它可以被用來(lái)幫助理解一個(gè)社會(huì)中的更廣泛的政治過(guò)程。”[1]

2.阿倫·威爾達(dá)沃斯基的觀點(diǎn)

威爾達(dá)沃斯基指出:“預(yù)算不僅是一個(gè)經(jīng)濟(jì)工具,而且也是一個(gè)政治工具”[4]326,“預(yù)算就是政治,它所研究的基本問(wèn)題是誰(shuí)獲利,誰(shuí)損失,誰(shuí)受益,誰(shuí)支付;而且預(yù)算在現(xiàn)實(shí)中生活是一個(gè)漸進(jìn)的沖突解決模式,其結(jié)果反映出誰(shuí)的偏好將會(huì)占優(yōu)”[4]1?！邦A(yù)算是一個(gè)管理過(guò)程,也是一個(gè)政策制定的過(guò)程,是一個(gè)運(yùn)作過(guò)程,也是一個(gè)導(dǎo)向,忽視前者就如同無(wú)視執(zhí)行政府計(jì)劃那樣不明智?！盵4]9“如果不理解預(yù)算政治,任何對(duì)正式預(yù)算過(guò)程的說(shuō)明都是不完整的和誤導(dǎo)的”[4]324。

3.其他學(xué)者的觀點(diǎn)

日本學(xué)者小林丑三郎認(rèn)為:“近代國(guó)家觀念的確立、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的制度化以及社會(huì)階級(jí)利益斗爭(zhēng)的政治化,是近代財(cái)政預(yù)算制度確立的根本背景。”[11]

米勒和波格丹諾指出:“就其性質(zhì)而言,預(yù)算編制是一種政治過(guò)程、一種解決推動(dòng)的手段……預(yù)算是政治聲明,它表明了預(yù)算編制者的實(shí)際選擇和價(jià)值觀念。編制預(yù)算又是政治斗爭(zhēng)的一個(gè)焦點(diǎn),其結(jié)局可以決定任何人在何時(shí)如何得到什么?！盵12]75

羅伯特·D·李和羅納德·約翰遜指出:“雖然預(yù)算系統(tǒng)看上去是一門(mén)技術(shù),但實(shí)際上它卻是政治,是政治和技術(shù)的結(jié)合,而且技術(shù)位于最低層面,政治卻處于最高位置?！盵13]3

派特希克指出:“當(dāng)選的政治家會(huì)滿意于他們自己選擇的預(yù)算契約,但是這些契約很容易被未來(lái)持有相反政治觀點(diǎn)的政治家所修改,甚至是廢棄。”[14]194

蓋伊·彼得斯指出:“預(yù)算過(guò)程是政治過(guò)程中對(duì)公共行政影響最大的部分……部門(mén)獲得預(yù)算就可以向其他部門(mén)顯示自己的政治勢(shì)力及重要性……預(yù)算過(guò)程成為機(jī)構(gòu)之間競(jìng)爭(zhēng)的重要場(chǎng)所?！盵15]

Irene S Rubin指出:“無(wú)論如何定義政治,(公共）預(yù)算都不能排除政治?！盵16]

筆者羅列了國(guó)外主要學(xué)者關(guān)于公共預(yù)算具有政治性的觀點(diǎn),希望我國(guó)高校預(yù)算研究者重視政治學(xué)是公共預(yù)算的重要領(lǐng)域。

(二）中國(guó)的觀點(diǎn)

其實(shí)我國(guó)的政治家也十分重視公共預(yù)算中包含著政治。毛澤東同志早在1950年就提出了“國(guó)家的預(yù)算是一個(gè)重大的問(wèn)題,里面反映著整個(gè)國(guó)家的政策,因?yàn)樗?guī)定政府活動(dòng)的范圍和方向”[17]的科學(xué)論斷。1954年1月,時(shí)任政務(wù)院副總理兼財(cái)政部長(zhǎng)的鄧小平同志也強(qiáng)調(diào)指出:“財(cái)政部門(mén)是集中體現(xiàn)國(guó)家政策的一個(gè)綜合部門(mén)”,他批評(píng)了“不懂得數(shù)字中有政策,決定數(shù)字就是決定政策?！瓟?shù)目字內(nèi)包括輕重緩急,哪個(gè)項(xiàng)目該辦,哪個(gè)項(xiàng)目不該辦,這是一個(gè)政治性的問(wèn)題?！胁豢伞胸?cái)無(wú)政’”的觀點(diǎn)。[18]199

2011年12月27日,時(shí)任國(guó)務(wù)院副總理李克強(qiáng)也指出:“財(cái)政是庶政之母,邦國(guó)之本?！盵19]

綜上所述,政治家和政治學(xué)者十分重視公共預(yù)算的政治性。

三、高校預(yù)算不良政治性的表現(xiàn)

(一）預(yù)算權(quán)力的爭(zhēng)奪

預(yù)算權(quán)力即是預(yù)算管理權(quán)力的簡(jiǎn)稱,是指決定、支配預(yù)算的權(quán)力,是對(duì)預(yù)算的編制、審批、執(zhí)行、調(diào)整、監(jiān)督等權(quán)力的總稱。亦即是分為預(yù)算編制權(quán)、審批權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)。官員們通過(guò)不同渠道影響著這些權(quán)力。這種“爭(zhēng)奪”體現(xiàn)在高校領(lǐng)導(dǎo)層中對(duì)預(yù)算權(quán)力的博奕和討價(jià)還價(jià)。

Gerald Salancik和Jeffrey Pfeffer通過(guò)研究發(fā)現(xiàn),資源越稀缺,單位越要運(yùn)用權(quán)力;資源對(duì)于組織單位的生存和發(fā)展越重要越關(guān)鍵,單位越要努力獲得資源,此時(shí)就越傾向于運(yùn)用權(quán)力。[20]在高校中,由于經(jīng)費(fèi)較緊張,而預(yù)算是配置經(jīng)費(fèi)的重要步驟,“為錢(qián)進(jìn)行博弈”而爭(zhēng)奪預(yù)算權(quán)力尤為激烈。國(guó)外有學(xué)者曾指出:“在高等教育機(jī)構(gòu)中,有多少大學(xué)和學(xué)院的校長(zhǎng)(院長(zhǎng)）,就有多少種不同的資源配置方式。”[21]國(guó)內(nèi)有學(xué)者在分析某省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)預(yù)算權(quán)限時(shí)指出:“預(yù)算產(chǎn)權(quán)的建立:預(yù)算中的‘多支筆’?！盵22]爭(zhēng)奪預(yù)算權(quán)力是為了控制,“從一定意義上說(shuō),預(yù)算是一種對(duì)政府和政府官員非暴力的制度控制方法”[23]。在高校內(nèi),官員們除了爭(zhēng)奪預(yù)算權(quán)力外,還不受預(yù)算約束隨意地批條子,也將自己凌駕于預(yù)算之上。

(二）預(yù)算過(guò)程中的政治色彩

芬格樂(lè)指出:“預(yù)算過(guò)程中的政治色彩。在多數(shù)公共機(jī)構(gòu)中,預(yù)算的制定過(guò)程充滿了政治色彩。管理者應(yīng)盡最大努力制定和應(yīng)用最有利于實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)組織的公共使命和目標(biāo)的預(yù)算程序。在實(shí)際當(dāng)中,幾乎所有的公共機(jī)構(gòu)都存在著政治的影子。政治的存在有多種形式,這種政治可能是個(gè)人之間的,例如部門(mén)的管理者可能是董事會(huì)成員的親戚,于是在預(yù)算時(shí)得到或被認(rèn)為得到特殊的機(jī)遇。更多的情況是,政治體現(xiàn)在各種具體議程上。在大多數(shù)機(jī)構(gòu)組織中,支持某項(xiàng)特定服務(wù)或項(xiàng)目的人會(huì)為執(zhí)行該項(xiàng)目而設(shè)法進(jìn)行游說(shuō),并最終獲得相應(yīng)的資源。在政府機(jī)構(gòu)中,政治色彩尤其明顯,畢竟這里是政治的競(jìng)技場(chǎng)。至少在這里是通過(guò)政治程序,公眾通過(guò)投票的方式表明各自意愿。而且,在政治機(jī)構(gòu)的資源分配過(guò)程中,政治也起了主要作用。雖然預(yù)算的目的是為了實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)組織的目標(biāo),但是,政治在機(jī)構(gòu)組織的目標(biāo)的制定過(guò)程中確實(shí)發(fā)揮了重要的作用。政治在公共部門(mén)的表現(xiàn)多種多樣。可能是利益相關(guān)者為了各自的緣由而游說(shuō),也可能是為了采納相似或不同目標(biāo)的政策而進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)。甚至有時(shí)預(yù)算中的政治還體現(xiàn)了政府各部門(mén)之間或各政黨之間的權(quán)力角逐。管理者要了解機(jī)構(gòu)組織內(nèi)預(yù)算的政治本質(zhì)。這樣將有助于他們更好地確定在預(yù)算程序中的角色。”[24]

在高校中,擁有預(yù)算編制權(quán)、審批權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)的官員都有一些利益密切者,他們一般分為兩類(lèi):一是“圈子內(nèi)”的人,這些人利益密切,在預(yù)算安排中傾斜;二是權(quán)力互換,掌握預(yù)算權(quán)的人與掌握人事權(quán)、招生權(quán)、教育管理權(quán)、科研管理權(quán)以及后勤管理權(quán)等進(jìn)行權(quán)力交換。

(三）預(yù)算過(guò)程中的政治權(quán)術(shù)

魯賓在其著作中舉了一個(gè)案例,她指出:“一個(gè)州立大學(xué)的校長(zhǎng)決定在資金匱乏的情況下擴(kuò)大一流的體育運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目。雖然一些教師毫無(wú)疑問(wèn)地會(huì)喜歡這一行動(dòng),但是,如果先征求大多數(shù)教師的意見(jiàn),他們將反對(duì)。不過(guò),校長(zhǎng)沒(méi)有問(wèn)這些教師的意見(jiàn)。反之,項(xiàng)目的全部成本被隱藏起來(lái)以使預(yù)算更被能接受。因?yàn)檫\(yùn)動(dòng)項(xiàng)目中的成本被漸次地低估了,一些權(quán)威人士稱這個(gè)運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目為正在消失的預(yù)算的案例。為了使真實(shí)的成本模糊不清,該大學(xué)的校長(zhǎng)將成本分散后再將它們放進(jìn)預(yù)算的不同部分。為進(jìn)一步使圖畫(huà)更復(fù)雜,他利用不同來(lái)源的收入,包括學(xué)生運(yùn)動(dòng)費(fèi)、債券收入和自愿捐款。當(dāng)教授們希望獲得這些資金的資助時(shí),該校長(zhǎng)就說(shuō)這些用于體育項(xiàng)目的資金是專(zhuān)款專(zhuān)用的因而不能用于其他項(xiàng)目,因此,如果教授們想尋找較多的錢(qián)用于歷史或生物教育時(shí),他們就必須從其他方面而不能從體育項(xiàng)目中尋找資金,雖然體育項(xiàng)目的成本一直在增加,在體育項(xiàng)目中,作為成本的資金數(shù)量卻每年都維持不變。由于害怕沖突和反對(duì),該校長(zhǎng)在預(yù)算中隱藏了成本。預(yù)算越復(fù)雜,活動(dòng)和賬目越多樣,行政人員的自由裁量權(quán)就越大。正如一個(gè)大學(xué)校長(zhǎng)指出的,‘沒(méi)有一天我們不期望著一個(gè)不那么復(fù)雜的預(yù)算。’這種復(fù)雜性使得行政人員能在較大的范圍內(nèi)進(jìn)行選擇,例如,何處報(bào)告支出,使用什么收入,突出什么支出和忽略什么支出?！盵1]18

現(xiàn)在,高校中不是也存在那種“三公消費(fèi)”通過(guò)拆分、肢解隱匿在其他項(xiàng)目中的情況嗎?這種人為將預(yù)算搞“復(fù)雜”的技巧,使預(yù)算越來(lái)越看不清了。

(四）后任否定前任的政治行為

魯賓指出:“過(guò)去的市長(zhǎng)和經(jīng)理仍然間接地發(fā)揮著政治作用。幾乎所有新政府都必須反抗他們的前任。他們進(jìn)入辦公室,發(fā)現(xiàn)到處都是亂糟糟的,于是努力進(jìn)行清理。如果他們不經(jīng)思考就采取行動(dòng),就很可能因?yàn)樗麄兦叭蔚呢?cái)務(wù)錯(cuò)誤而被責(zé)怪。正如在這個(gè)例子中一樣,他們的前任可能會(huì)將基金結(jié)余花光而將支出推遲到下一任政府。繼承的預(yù)算可能在許多方面是有意設(shè)置的陷阱,因?yàn)闀r(shí)間是預(yù)算中的一個(gè)因素,支出可以被推遲,收入被增加。”[1]87

這種后任否定前任的政治行為在政府部門(mén)很常見(jiàn),如推翻前任蓋的標(biāo)志性建筑重修,炸掉前任修的路重建。大學(xué)中這種后任否定前任的政治行為也不少見(jiàn),如前任的辦公室重新裝修、前任的車(chē)重買(mǎi),還有前任不顧后任的經(jīng)費(fèi),大量貸款由后任去還。

(五）在申報(bào)特別撥款中的政治行為

魯賓指出:“一些大學(xué)為從國(guó)會(huì)中尋求到聯(lián)邦特別撥款(分配給特別工程項(xiàng)目）而到處散布言論。……許多大學(xué)校長(zhǎng)和他們?cè)趪?guó)會(huì)的支持者們認(rèn)為,通常同等的評(píng)定來(lái)為基礎(chǔ)科學(xué)分配基金的批準(zhǔn)方法是一種偏見(jiàn),因?yàn)樗谝环N老頭制度(由一幫互相認(rèn)識(shí)和一起工作或者一起上學(xué),并接受同樣正統(tǒng)觀點(diǎn)的人組成）,只給那些精英大學(xué)提供資助。而那些學(xué)術(shù)觀點(diǎn)有望超出主流的大學(xué),卻無(wú)法得到聯(lián)邦的資助。這些大學(xué)校長(zhǎng)認(rèn)為,如果那些非精英大學(xué)能夠得到為他們?cè)O(shè)立的特別撥款,整個(gè)科學(xué)研究將會(huì)得到好處。”[1]10

這些在大學(xué)中表現(xiàn)為申報(bào)重點(diǎn)學(xué)科、重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室中的“跑步(部）前(錢(qián)）進(jìn)”行為等。

四、高校預(yù)算中對(duì)不良政治的對(duì)策

我們分析了高校預(yù)算中不良政治性的表現(xiàn),不是否定其政治性,而且要改革其不良政治性的表現(xiàn)。前已述及,預(yù)算在本質(zhì)上是政治性的,因此,就要在高校預(yù)算中確立正確的政治:德治、法治與民主化。

(一）高校預(yù)算的德治

我國(guó)提出以德治國(guó),對(duì)預(yù)算亦然。高校預(yù)算的德治就是以良好的職業(yè)道德、社會(huì)公德規(guī)范預(yù)算行為。約翰埃克森對(duì)預(yù)算的政治手腕講過(guò)一句精辟的話:“如果預(yù)算過(guò)程要生產(chǎn)什么,那么它必須生產(chǎn)誠(chéng)實(shí)。只有這樣,美國(guó)人民才能了解和支持國(guó)會(huì)和總統(tǒng)為了恢復(fù)財(cái)政紀(jì)律而必須做出的決策。”[1]157

(二）高校預(yù)算的法治

英國(guó)思想家阿克頓勛爵有句名言:“權(quán)力導(dǎo)致腐敗,絕對(duì)的權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗。”[25]法國(guó)啟蒙思想家孟德斯鳩也有類(lèi)似的名言:“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力,這是萬(wàn)古不易的一條經(jīng)驗(yàn)?！盵26]魯賓指出:“因?yàn)楣藏?cái)政預(yù)算有許多不同的行動(dòng)者,他們有各自不同的目的,所以預(yù)算的選擇必然導(dǎo)致行動(dòng)者之間的相互競(jìng)爭(zhēng),項(xiàng)目之間以及受益人之間的相互競(jìng)爭(zhēng)。有時(shí)候,這種競(jìng)爭(zhēng)的結(jié)果是導(dǎo)致非常明顯的政治權(quán)衡。”[1]148這些預(yù)算的行動(dòng)者如私利膨脹,就會(huì)借助預(yù)算謀私。因此,必須依法理財(cái),用制度約束權(quán)力。正如習(xí)近平在2013年4月19日指出:“制度問(wèn)題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性、長(zhǎng)期性。關(guān)鍵是要健全權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系,讓人民監(jiān)督權(quán)力,讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行,把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里?！盵27]

(三）高校預(yù)算的民主化

蔡定劍認(rèn)為:“我國(guó)要建立起現(xiàn)代公共預(yù)算制度,需完成從行政控制到法制化,從法制化到民主化的過(guò)程,最終實(shí)現(xiàn)對(duì)預(yù)算的民主控制。這是我國(guó)公共財(cái)政制度改革的目標(biāo),也是我國(guó)政治改革的重要內(nèi)容?！盵28]我國(guó)高校預(yù)算改革應(yīng)以建立預(yù)算民主為目標(biāo),政治層面上的應(yīng)以“公共責(zé)任”居于主導(dǎo)地位。除了師生員工參與預(yù)算過(guò)程外,預(yù)算必須公開(kāi)。魯賓指出:“每當(dāng)預(yù)算公開(kāi)時(shí),政治就滲透進(jìn)預(yù)算。”[1]除了審計(jì)監(jiān)督這種專(zhuān)業(yè)監(jiān)督外,群眾監(jiān)督和媒體監(jiān)督也很重要。

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