安徽省蕪湖市三山區(qū)人大常委會 滕修福

備案審查合法但無必要

筆者認(rèn)為，人代會各項報告決議上報備案，看似合法合規(guī)，其實沒有必要。

地方組織法、監(jiān)督法賦予地方各級人大常委會有撤銷下一級人大不適當(dāng)決議的職權(quán)，一些省級人大常委會也制定了諸如“實行規(guī)范性文件備案審查的規(guī)定”，明確將下一級人大決議納入備案審查范疇，因此，人代會報告決議報上一級人大常委會備案審查，有法有規(guī)。但是，所謂“規(guī)范性文件”，顧名思義是內(nèi)容具有約束和規(guī)范人們行為性質(zhì)的文件；而人代會上常規(guī)性的報告決議并非是嚴(yán)格意義上的規(guī)范性文件。一年一度人代會上對人大常委會和“一府兩院”報告以及計劃、預(yù)算報告的決議，不外乎“會議認(rèn)為”、“會議指出”、“會議號召”，對“兩院”報告的決議，有的地方僅用“決定批準(zhǔn)這一報告”一句話而已，無實質(zhì)性的具體規(guī)范內(nèi)容，完全是批準(zhǔn)性的，如此要求上報備案實無審查之必要。

人代會常規(guī)性的報告決議無涉監(jiān)督法所明確的應(yīng)該撤銷的不適當(dāng)情形，即無涉超越法定權(quán)限，無涉限制或者剝奪公民、法人和其他組織的合法權(quán)利，無涉增加公民、法人和其他組織的義務(wù)，不具有約束和規(guī)范人們行為性質(zhì)，不具備普遍約束力，只是人大職權(quán)范圍內(nèi)行使報告批準(zhǔn)權(quán)的常規(guī)“套路”。只有在涉及法律法規(guī)的執(zhí)行，涉及公民、法人和其他組織權(quán)利和義務(wù)的決議，才有必要依法依規(guī)報備審查。

象山縣人大常委會 陳 勇

人代會報告決議無需上報備案

監(jiān)督法規(guī)定了規(guī)范性文件經(jīng)過審查予以撤銷的三種“不適當(dāng)”的情形：一是超越法定權(quán)限，限制或者剝奪公民、法人和其他組織的合法權(quán)利，或者增加公民、法人和其他組織的義務(wù)的；二是同法律、法規(guī)規(guī)定相抵觸的；三是對其他情形所作的一個兜底性規(guī)定。

監(jiān)督法的上述立法意圖非常明顯，實施規(guī)范性文件備案審查主要是為了保障國家法制的統(tǒng)一，防止“政出多門”，杜絕各類違憲和違法行為，從而為經(jīng)濟社會發(fā)展提供良好的法制環(huán)境。而人代會報告決議為批準(zhǔn)性文件，文本內(nèi)容格式化，簡單明了，不可能存在“不適當(dāng)”的情形，因此沒有必要上報備案。

當(dāng)然，人代會除報告決議之外，就某個議案處理或?qū)ｍ椆ぷ髯龀龅臎Q議、決定，其具有執(zhí)行性的特點，應(yīng)當(dāng)依法依規(guī)上報備案。

安徽省蕪湖縣人大常委會 李春香

人代會報告決議要備案審查

筆者認(rèn)為，人民代表大會會議上通過的工作報告決議要備案審查。理由是：

一、依法必要。 地方人大常委會對規(guī)范性文件進行備案審查是地方人大常委會依法行使監(jiān)督權(quán)的重要形式，監(jiān)督法對規(guī)范性文件的備案審查專門進行了規(guī)定，并授權(quán)省級人大常委會參照立法法的有關(guān)規(guī)定對地方人大常委會審查、撤銷規(guī)范性文件的程序作出具體規(guī)定。有的地方要人代會上通過的各項工作報告決議上報備案，這是在依法履職。如果不經(jīng)過備案審查，如何知道下級人民代表大會通過的決議有監(jiān)督法第三十條規(guī)定的不適當(dāng)?shù)那樾沃荒?？法律沒有規(guī)定例外的情況，下級人大常委會有義務(wù)將人代會通過的報告決議報上一級人大常委會備案審查，上級人大常委會有責(zé)任對下一級人大常委會報送的備案材料進行審查，并對審查結(jié)果依法進行處理。

二、工作需要。上下級人大雖然不是領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，但是有法律上的監(jiān)督關(guān)系、業(yè)務(wù)上的指導(dǎo)關(guān)系、工作上的聯(lián)系關(guān)系。上下級人大應(yīng)該互通有關(guān)工作信息。特別是像召開人民代表大會會議審議有關(guān)工作報告，形成相應(yīng)決議這樣人大工作的重頭戲，理應(yīng)報告上一級人大常委會。上級人大常委會通過對決議備案審查材料包括決議對應(yīng)的工作報告稿，能較全面地掌握下級人大和“一府兩院”一年中所要開展的各項工作，以便更好地、有針對性地進行工作指導(dǎo)，更好地監(jiān)督本級 “一府兩院”開展工作。

舟山市人大常委會 馮國海

人代會報告決議屬規(guī)范性文件

人代會批準(zhǔn)的各個工作報告決議屬不屬于規(guī)范性文件范疇呢？答案是肯定的。規(guī)范性文件要求具有普遍約束性、相對穩(wěn)定性和反復(fù)適用性特點。人代會報告決議恰恰具備這“三性”：人代會報告決議不只是對人大常委會和“一府兩院”有約束力，對本行政區(qū)域內(nèi)公民、法人和其他組織也具有普遍的約束力，而且決議一旦作出，至少在下次人代會作出新的決議前保持相對穩(wěn)定，且這段期間可以反復(fù)適用，因而人代會報告決議作為規(guī)范性文件沒有理由不上報備案。更不能因為人代會報告決議內(nèi)容簡單覺得無啥可審而將其摒棄在上報備案文件之外，這其實是對法律規(guī)定的不尊重。

這里就需要糾正一個認(rèn)識上的盲區(qū)，即對人代會報告決議進行備案審查，不僅僅是對決議本身幾句話進行審查。我以為審查的重點應(yīng)該放到對其批準(zhǔn)的工作報告進行全面的審查，看看工作報告中是否有監(jiān)督法指出的“不適當(dāng)”情形存在。也因此，上報人代會工作報告決議備案時，應(yīng)同時附上各項工作報告。

象山縣東陳鄉(xiāng)人大 嚴(yán)嘯遠

區(qū)別情況 依法備案

關(guān)于人代會報告決議要不要上報備案的問題，時常會有人提起。我們的一貫做法是：區(qū)別情況，依法備案。

常規(guī)性的人代會報告決議并非都是嚴(yán)格意義上的規(guī)范性文件。對人大常委會和“一府兩院”以及計劃、預(yù)算報告的決議，一般只是肯定和要求性的話，沒有實質(zhì)性內(nèi)容，如此決議無審查之必要，我們從未予以報備。

所謂“規(guī)范性文件”，根據(jù)監(jiān)督法規(guī)定，其內(nèi)容具有約束和規(guī)范人們行為性質(zhì)的。如我們東陳鄉(xiāng)在人代會上，經(jīng)全體代表表決通過，先后作出的《關(guān)于批準(zhǔn)東陳鄉(xiāng)行政村撤并報告的決議》、《關(guān)于批準(zhǔn)圍墾仁義涂報告的決議》、《關(guān)于批準(zhǔn)創(chuàng)建全國生態(tài)鄉(xiāng)鎮(zhèn)報告的決議》等決議，我們都依法上報備案。同時，我們對備案程序也作了三方面的規(guī)定：一是明確備案范圍，屬于“規(guī)范性文件”；二是規(guī)范備案材料，包括備案報告、規(guī)范性文件正式文本、起草說明等；三是實行備案登記制度。