柳學智

黨的十八屆三中全會提出：“加快事業(yè)單位分類改革，加大政府購買公共服務(wù)力度，推動公辦事業(yè)單位與主管部門理順關(guān)系和去行政化。”事業(yè)單位改革是全面深化改革的重要內(nèi)容，事業(yè)單位去行政化是當前改革亟待破解的難題。

事業(yè)單位行政化的表現(xiàn)及影響

事業(yè)單位行政化是我國當前普遍的社會現(xiàn)象，表現(xiàn)在事業(yè)單位的管理體制、運行機制等多個方面：

在管理體制上，事業(yè)單位具有行政機關(guān)的科層結(jié)構(gòu)。從國家層面看，在整個行政體系的科層結(jié)構(gòu)中，事業(yè)單位是其龐大結(jié)構(gòu)的一部分，與政府機關(guān)一樣具有一定的行政級別，政府將事業(yè)單位作為行政機構(gòu)進行管理；從事業(yè)單位內(nèi)部結(jié)構(gòu)看，事業(yè)單位也按照科層結(jié)構(gòu)設(shè)置內(nèi)部機構(gòu)，并按照行政管理模式管理內(nèi)部事務(wù)。

在運行機制上，事業(yè)單位發(fā)展所需要的主要資源按照行政級別進行分配。在整個國家的行政體系中，根據(jù)行政級別的高低進行資源的分配，級別高的事業(yè)單位擁有更多話語權(quán)，能夠獲得更多資源；在事業(yè)單位內(nèi)部，也主要按照行政級別分配內(nèi)部資源，級別高的內(nèi)部機構(gòu)和人員會得到更多的內(nèi)部資源。

當前事業(yè)單位行政化愈演愈烈，對經(jīng)濟社會發(fā)展的影響越來越負面。從職能定位上看，事業(yè)單位的基本職能是面向社會提供公共服務(wù)，由于過度行政化，這一職能定位發(fā)生嚴重偏移：從事業(yè)單位外部看，事業(yè)單位的領(lǐng)導、經(jīng)費等主要資源來自于政府主管部門，事業(yè)單位要向主管部門負責；從事業(yè)單位內(nèi)部看，內(nèi)部資源主要按行政級別分配，公共服務(wù)依附于行政級別。這樣，事業(yè)單位成為政府機關(guān)的附屬，公共服務(wù)成為行政權(quán)力的附屬，而公共服務(wù)的對象只能被動地接受事業(yè)單位所提供的服務(wù)，事業(yè)單位的職能定位嚴重背離了公共服務(wù)的基本取向。

在發(fā)展活力上，社會成員的公共服務(wù)需求具有多樣性和復雜性，同時隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，需求結(jié)構(gòu)不斷升級，這就要求作為公共服務(wù)主體的事業(yè)單位主動適應(yīng)這種復雜性和深刻變化，在職能定位、組織結(jié)構(gòu)、管理方式上做出相應(yīng)調(diào)整。但是事業(yè)單位依附于政府部門，自主性不高，公共服務(wù)主體意識淡薄，這種行政體制和運行機制與公共服務(wù)需求之間的矛盾越來越突出，嚴重制約事業(yè)單位的發(fā)展活力。

事業(yè)單位行政化成因分析

事業(yè)單位行政化有其歷史背景。在計劃經(jīng)濟時代，社會中的各種組織，包括政府機關(guān)、企業(yè)、學校、醫(yī)院、科研院所、民間團體等等，都由政府直接管理，都被納入行政序列，都擁有相應(yīng)的行政級別，這些組織共同構(gòu)成了整個國家龐大的行政體系，政府對這一行政體系擁有高度集中的行政管理權(quán)力。

龐大的行政體系不能適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展，為了激發(fā)發(fā)展活力，改革開放以來，我國不斷深化經(jīng)濟和行政體制改革。1984年，中央作出關(guān)于經(jīng)濟體制改革的決定，提出發(fā)展社會主義商品經(jīng)濟，改革的中心任務(wù)是增強企業(yè)活力。與經(jīng)濟體制改革相配合，行政體制改革的主要任務(wù)是精簡機構(gòu)，實行政企職責分開；同時，科技、教育、衛(wèi)生、文藝等領(lǐng)域的精簡改革隨之展開。

1992年，中央提出建立社會主義市場經(jīng)濟，明確了市場是不同于政府的資源配置方式。為適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展，政府必須轉(zhuǎn)變其計劃經(jīng)濟管理方式，向市場放權(quán)，向企業(yè)放權(quán)，行政體制改革的重點是轉(zhuǎn)變政府職能，轉(zhuǎn)變的根本途徑是政企分開，下放權(quán)力給企業(yè)，各級政府不得截留。作為行政體制改革的一部分，按照政事分開、事企分開和管辦分離的原則，同步推進事業(yè)單位分類改革。

2013年，十八屆三中全會提出使市場在資源配置中起決定性作用，就是要發(fā)揮企業(yè)和事業(yè)單位在市場中的主體作用，激發(fā)其發(fā)展活力，行政體制改革的重點是加快轉(zhuǎn)變政府職能，加快事業(yè)單位分類改革。

從改革的歷史軌跡看，改革的過程實際上是一個橫向不斷分權(quán)的過程。從改革前高度集中的龐大的行政體系，到當前職能定位日漸清晰的政府、事業(yè)單位和企業(yè)三類不同的組織形態(tài)，高度集中的行政管理權(quán)逐漸從政府分權(quán)到企業(yè)和事業(yè)單位。

從事業(yè)單位的角度看，在計劃經(jīng)濟時代，事業(yè)單位不存在行政化的問題，其本身就是行政體系的一部分。隨著改革的深入，按照政事分開、事企分開、管辦分離的原則改革事業(yè)單位，行政權(quán)力逐漸分權(quán)到事業(yè)單位，事業(yè)單位成為從行政體系中分離出來的、從事具體公共服務(wù)生產(chǎn)和提供的組織形態(tài)。與國外相比，當前的事業(yè)單位是我國特有的組織形態(tài)，具有公益性、非營利性、公立性等特點。

事業(yè)單位的職能定位也有一個日漸明晰的過程，同時由于涉及權(quán)力和利益的調(diào)整，政府機關(guān)對事業(yè)單位的分權(quán)一直不能到位、不夠徹底，事業(yè)單位的管理體制和運行機制沒有根本改變，與政府機關(guān)依然保持緊密的聯(lián)系，除了市場之外，事業(yè)單位還能夠通過政府來配置資源。

事業(yè)單位去行政化的應(yīng)對思路

事業(yè)單位行政化的根本原因在于行政分權(quán)不到位、不徹底，要去除事業(yè)單位行政化，必須聚焦于政府對事業(yè)單位的分權(quán)，關(guān)注政府下放了哪些權(quán)力？誰來承接下放的權(quán)力？這些權(quán)力以什么形式下放？下放后的權(quán)力是否得到有效的監(jiān)督？當前要去除事業(yè)單位行政化，應(yīng)當從以下方面思考：

進一步明確事業(yè)單位的職能定位。當前政府機關(guān)、事業(yè)單位、企業(yè)之間的職能依然存在交叉，有些政府機關(guān)忙于微觀事務(wù)的管理，干預(yù)了事業(yè)單位和企業(yè)的運行，同時忽視了監(jiān)督管理職能，履行自身職能時出現(xiàn)越位、缺位；有些事業(yè)單位既承擔政府機關(guān)的政策制定和監(jiān)管職能，又從事具體公共服務(wù)的生產(chǎn)和供給，既當裁判員又是運動員，對其他公共服務(wù)主體形成不公；還有些事業(yè)單位同時提供公共服務(wù)和市場服務(wù)，容易形成二者之間的利益輸送，挫傷了企業(yè)主體的積極性。要去除事業(yè)單位行政化，必須進一步明確事業(yè)單位與政府機關(guān)、企業(yè)三類組織形態(tài)的職能定位，將相互交叉的職能剝離歸位：將政府職能中對于事業(yè)單位和企業(yè)微觀管理的職能剝離出來，分別還給事業(yè)單位和企業(yè)；將事業(yè)單位承擔的政策制定和監(jiān)管的職能還給政府，將事業(yè)單位提供的不具有公共服務(wù)性質(zhì)的產(chǎn)品和服務(wù)交由企業(yè)提供。通過職能剝離歸位，使政府機關(guān)、事業(yè)單位、企業(yè)三類組織的職能更加清晰明了，按照各自的職能定位履職盡責。

建立和完善事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)。政府機關(guān)向事業(yè)單位分權(quán)，首先是下放決策權(quán)和管理權(quán)，退出對事業(yè)單位的微觀管理。事業(yè)單位要通過建立法人治理結(jié)構(gòu)，承接政府機關(guān)下放的決策權(quán)和管理權(quán)。法人治理結(jié)構(gòu)主要內(nèi)容包括：決策監(jiān)督機構(gòu)，主要組織形式是理事會，事業(yè)單位的公共服務(wù)對象是公共服務(wù)的直接消費者，對公共服務(wù)的質(zhì)量、數(shù)量、品種等擁有話語權(quán)，其代表在理事會中要超過半數(shù)；管理層，理事會的執(zhí)行機構(gòu)，由事業(yè)單位行政負責人及其他主要管理人員組成；事業(yè)單位章程，是法人治理結(jié)構(gòu)的制度載體和理事會、管理層的運行規(guī)則。在法人治理結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上，逐步建立和完善事業(yè)單位的人事管理、財務(wù)管理和業(yè)務(wù)發(fā)展各項制度，形成激勵約束機制，激發(fā)事業(yè)單位提供公共服務(wù)的活力。

改革公共財政支持方式。財政撥款是政府對事業(yè)單位的重要控制，也是事業(yè)單位行政化的重要誘因。要將政府對事業(yè)單位的財政撥款權(quán)下放給公共服務(wù)對象和相關(guān)當事人，由服務(wù)對象面向包括事業(yè)單位在內(nèi)的所有公共服務(wù)主體購買公共服務(wù)，使各種公共服務(wù)主體具有平等的地位，形成競爭機制，這樣促使事業(yè)單位加強內(nèi)部管理，控制成本，提高公共服務(wù)的質(zhì)量和效率。從分權(quán)的形式上，公共服務(wù)對象擁有公共服務(wù)的選擇權(quán)，服務(wù)的質(zhì)量、數(shù)量、品種、標準、價格等由相關(guān)當事人根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展水平確定并進行年度更新。

建立有效的問責機制。政府分權(quán)的過程還必須是問責機制建立的過程，要使政府對事業(yè)單位的分權(quán)到位、徹底，必須對下放的權(quán)力進行有效的問責。在問責機制中，事業(yè)單位作為下放權(quán)力的承接者和公共服務(wù)主體，是必須接受問責的責任人，同時必須設(shè)立問責人，賦予其問責的權(quán)力，并建立問責人對責任人法定的問責關(guān)系。此外，須明確問責的范圍和標準，通過有效的問責機制，確保下放的權(quán)力用于提供公共服務(wù)，確保事業(yè)單位公共服務(wù)的基本價值取向。

（作者系中國人事科學研究院副院長、研究員）endprint