徐高峰

每年3月的全國“兩會”，吸引了眾多的中外媒體參與報道，無論是中國的老百姓還是世界各國，都可以隨時關(guān)注會議進展情況。這是我國作為現(xiàn)代文明國家的重要標志，也是社會主義民主和法治建設(shè)取得巨大成就的表現(xiàn)。然而，在全國人民代表大會成立60年的歷程中，上個世紀60、70年代，曾舉行過鮮為人知的4次秘密會議。這幾次人代會，沒有記者報道，人們都是從新華社或者大會新聞公報上獲取會議消息。而之前的歷次人代會，都邀請各國駐華使節(jié)和在京訪問的部分外賓觀摩。回顧全國人民代表大會歷史上的四次秘密會議，從中可以管窺當時我國復(fù)雜的政治環(huán)境和社會生活。

第一次秘密會議：沒有“兩高”和計劃、財政報告的二屆全國人大三次會議

二屆全國人大三次會議于1962年3月27日至4月16日在北京舉行，出席代表1072人。

二屆全國人大三次會議是在中國復(fù)雜的國際國內(nèi)環(huán)境下召開的。從國際環(huán)境看，帝國主義、修正主義和中國反動派利用中國暫時的經(jīng)濟困難掀起了反華浪潮。特別是1961年10月召開的蘇共22大上，赫魯曉夫公開對中國共產(chǎn)黨進行攻擊。從國內(nèi)形勢看，由于“左”傾錯誤思想占主導(dǎo)地位特別是“大躍進”運動，中國從1959年進入三年困難時期。1961年1月，中共八屆九中全會決定對國民經(jīng)濟實行“調(diào)整、鞏固、充實、提高”的八字方針。為此，黨和國家做了大量工作，采取了一系列措施，取得一定成效，但經(jīng)濟調(diào)整的壓力依然很大，黨內(nèi)思想比較混亂，對形勢的看法存在分歧，廣大干部群眾對國內(nèi)經(jīng)濟和國家前途也很擔憂。在這種形勢下，1962年1月11日至2月7日，中共中央在北京召開了由中央、各中央局、各省、市、自治區(qū)黨委、地委、縣委（包括重要廠礦企業(yè)黨委和軍隊黨委）領(lǐng)導(dǎo)干部共計7118人參加的擴大的中央工作會議，史稱“七千人大會”，以統(tǒng)一全黨的思想認識。在此基礎(chǔ)上，為了更好地貫徹“八字方針”，順利克服暫時困難，使全國各族的工人、農(nóng)民、知識分子和其他勞動人民，各民主黨派和民主人士，愛國的民族資產(chǎn)階級分子，愛國僑胞和其他一切愛國人士，在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，更加緊密地團結(jié)起來，艱苦奮斗，同心同德，努力完成國民經(jīng)濟調(diào)整的任務(wù)，中共中央決定召開二屆全國人大三次會議。由于這次大會的主要目的是談缺點，找問題，統(tǒng)一思想，會議沒有公開舉行。這也是自1954年9月全國人民代表大會第一次會議以來，人代會歷史上首次秘密會議。

會上，周恩來總理作了《政府工作報告》?！墩ぷ鲌蟾妗贩譃閲H形勢和我國對外政策、國內(nèi)形勢和我們的任務(wù)兩部分，詳細闡述了我國對外關(guān)系的總路線和各項具體政策。報告對“大躍進”以來的政府工作作了基本總結(jié)，分析了產(chǎn)生或加重缺點、錯誤的主要原因，并代表國務(wù)院承擔責任。報告總結(jié)幾年來統(tǒng)戰(zhàn)工作中的經(jīng)驗教訓(xùn)，重申知識分子是社會主義建設(shè)事業(yè)取得勝利的不可缺少的重要力量，知識分子中的絕大多數(shù)已成為屬于勞動人民的知識分子，不應(yīng)該把他們當做資產(chǎn)階級知識分子；民族資產(chǎn)階級分子的絕大多數(shù)在社會主義改造中已經(jīng)取得進步，他們中間的一部分人已經(jīng)改造成為勞動者了。

會議批準了國務(wù)院的工作報告和全國人大常委會的工作報告、預(yù)算委員會的審查報告；通過了提案審查委員會的提案審查意見和代表資格審查委員會關(guān)于補選的代表資格審查報告。會議同意國務(wù)院的建議，授權(quán)全國人大常委會審查和批準我國第二個五年計劃后兩年的國民經(jīng)濟調(diào)整計劃和相應(yīng)的國家預(yù)算。

會議期間，外交部還向大會分發(fā)了中國政府和印度政府交換的22件照會及1960年12月中、印兩國官員關(guān)于邊界問題的報告。但這次會議沒有聽取和審議最高人民法院、最高人民檢察院的工作報告，也沒有沒有聽取和審議國民經(jīng)濟和財政預(yù)算決算報告。

第二次秘密會議：沒有“一府兩院”報告的二屆全國人大四次會議

二屆全國人大四次會議于1963年11月17日至12月3日在北京舉行。出席這次大會的共有1012名代表。參加中國人民政治協(xié)商會議第三屆全國委員會第四次會議的全體政協(xié)委員，列席了這次會議。這次會議也沒有公開舉行。會議結(jié)束后，新華社播發(fā)了第二屆全國人民代表大會第四次會議新聞公報。

這次大會也是在國民經(jīng)濟調(diào)整的過程中舉行的，主要的任務(wù)是研究批準國民經(jīng)濟計劃和國家預(yù)算安排。會上，先后聽取了國務(wù)院副總理兼國家計劃委員會主任李富春代表國務(wù)院作的《關(guān)于1963年國民經(jīng)濟計劃執(zhí)行情況和1964年國民經(jīng)濟計劃草案的報告》，國務(wù)院副總理兼財政部長李先念代表國務(wù)院作的《關(guān)于1963年國家預(yù)算草案和預(yù)計執(zhí)行情況、1964年國家預(yù)算初步安排的報告》。全國人民代表大會常務(wù)委員會向大會作了書面的工作報告。會議還聽取了全國人民代表大會常務(wù)委員會副委員長兼秘書長彭真代表全國人民代表大會常務(wù)委員會作的《關(guān)于第三屆全國人民代表大會代表名額和選舉問題的說明》。

會議討論了當前的國際形勢和國內(nèi)形勢，審查了政府的兩個工作報告，討論了第三屆全國人民代表大會代表名額和選舉的問題。在全體會議上發(fā)言的代表，共有248人。周恩來總理在12月2日的會議上，就當前國內(nèi)外的形勢和任務(wù)作了講話，并且解答了代表們在討論中提出的問題。

會議通過了關(guān)于1963年國民經(jīng)濟計劃和1964年國民經(jīng)濟計劃、1963年國家預(yù)算和1964年國家預(yù)算初步安排的決議；通過了關(guān)于第三屆全國人大代表名額和選舉問題的決議。會議批準了全國人大常委會副委員長兼秘書長彭真作的《關(guān)于第三屆全國人大代表名額和選舉問題的說明》。會議通過決議，批準了全國人大常委會工作報告；通過了預(yù)算委員會關(guān)于國家預(yù)算的審查報告，通過了提案審查委員會的提案審查意見。

這次大會也是人大歷史上唯一一次沒有聽取和審議國務(wù)院工作報告和最高人民法院、最高人民檢察院工作報告的全國人民代表大會。

第三次秘密會議：提出“四個現(xiàn)代化”目標的三屆全國人大一次會議

三屆全國人大第一次會議于1964年12月21日至1965年1月4日在北京舉行，出席代表3040人。

結(jié)過1961年至1964年的艱苦努力，國民經(jīng)濟調(diào)整取得階段性成果，標志著中國即將進入新的發(fā)展階段。召開新一屆全國人民代表大會，制定和執(zhí)行今后的建設(shè)方針、計劃，統(tǒng)一全國人民思想，就提到日程上來了。1964年12月8日，劉少奇召開最高國務(wù)會議，討論研究召開三屆全國人大一次會議事宜。會上，周恩來對所作的政府工作報告作了說明，彭真就會議議程作了說明，提出這次會議的方針是強調(diào)缺點，鼓勵代表對國家各項工作中的缺點提出批評。在這種形勢下，三屆全國人大一次會議也沒有公開舉行。

第二屆全國人大代表是1226人，但第三屆全國人大代表名額擴大了1倍多，有3040人。對此，彭真在《關(guān)于第三屆全國人民代表大會代表名額和選舉問題的說明》中指出，一屆、二屆全國人大代表只有1200多人，在當時是同會場（中南海懷仁堂）的限制有關(guān)的，現(xiàn)在有了人民大會堂，這個問題解決了。更重要的是，當時把人大代表作為一種政治榮譽。為了使各個戰(zhàn)線上大批涌現(xiàn)的各民族優(yōu)秀人物能夠被選入全國人民代表大會，應(yīng)當增加各方面的代表，以及二屆全國人大代表有些將連任，需要擴大代表名額。按照大會決議的說法，第三屆全國人民代表大會代表的名額擴大以后，將會使國家最高權(quán)力機關(guān)更好地反映我國各族人民在社會主義革命和社會主義建設(shè)中的新面貌，更好地在國家政治生活中發(fā)揚民主，加強民主集中制，鞏固人民民主專政，更好地團結(jié)全國各族人民，調(diào)動一切積極因素，爭取社會主義事業(yè)的新勝利。

這次會議聽取了國務(wù)院總理周恩來作《政府工作報告》，報告首次提出“在不太長的歷史時期內(nèi)，把我國建設(shè)成為一個具有現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、現(xiàn)代工業(yè)、現(xiàn)代國防和現(xiàn)代科學技術(shù)（即：四個現(xiàn)代化）的社會主義強國”。會議還分別聽取了最高人民法院院長謝覺哉、最高人民檢察院檢察長張鼎丞向大會作的工作報告。會議通過了關(guān)于政府工作報告、1965年國民經(jīng)濟計劃主要指標和1965年國家預(yù)算初步安排的決議。決議批準政府工作報告、批準國務(wù)院提出的1965年國民經(jīng)濟計劃主要指標和1965年國家預(yù)算的初步安排。

會議選舉劉少奇為國家主席，宋慶齡、董必武為副主席；朱德為全國人大常委會委員長。會議根據(jù)劉少奇主席的提名，決定周恩來為國務(wù)院總理。會議還選舉了全國人大常委會副委員長、秘書長和委員；最高人民法院院長和最高人民檢察院檢察長。會議通過了周恩來總理提出的國務(wù)院副總理、秘書長，各部部長、各委員會主任等國務(wù)院組成人員的人選；通過了劉少奇主席提出的國防委員會副主席、委員人選；通過了全國人大民族委員會主任委員、委員人選和法案委員會主任委員、委員人選。

由于1966年開始的“文化大革命”的干擾，第三屆全國人大只舉行了這一次會議。

第四次秘密會議：極“左”狀態(tài)召開的四屆全國人大一次會議

“文化大革命”爆發(fā)后，國家陷入一片混亂之中，全國人大及常委會僅僅保留了一個名義，各項工作處于癱瘓狀態(tài)，完全失去作為國家權(quán)力機關(guān)和最高立法機關(guān)的地位和作用。經(jīng)過了幾年“文革”的暴風急雨式的斗爭，進入七十年代，斗爭稍見緩和。1970年3月毛澤東提出籌備召開第四屆全國人民代表大會和修改憲法。但這項工作因林彪反革命集團的破壞和敗露被擱置下來。1974年10月，中共中央重新發(fā)出關(guān)于召開四屆全國人大和修改憲法通知，并傳達了毛澤東的指示：“無產(chǎn)階級文化大革命，已經(jīng)八年。現(xiàn)在，以安定為好。全黨全軍要團結(jié)。”然而，國內(nèi)局勢仍然尖銳復(fù)雜，“左”的思想繼續(xù)占據(jù)統(tǒng)治地位，特別是江青“四人幫”集團大搞陰謀活動，企圖奪取更大權(quán)力，毛澤東本人也重病纏身，心力交瘁。為此，四屆人大的籌備一波三折，大會一再延期。

四屆全國人大第一次會議于1975年1月召開，朱德委員長宣布大會開幕。出席大會代表應(yīng)是2885名，實到代表2864人。這次會議是在極其嚴格的保密措施下秘密舉行的。代表不是選舉產(chǎn)生的，而是采取民主協(xié)商的方式，由各省、市、自治區(qū)革命委員會和軍隊方面推選的，還有的是組織秘密指定或特邀，并要求嚴格保密。會議時間、地點、議程均保密；所有代表提前秘密集中，秘密隔離，會前由軍用飛機秘密運送到北京；到京后秘密入住指定飯店，不準離開駐地一步，也不準與外界有任何聯(lián)系；會議當天由專車秘密運送至大會堂，再由秘密隧道進入會場；會議期間外國記者被特意“安排”到外地參觀。值得一提的是，大會預(yù)備會議開了7天，正式會議只有5天，這次會議創(chuàng)下全國人大正式會議時間最短的記錄。

這次會議不準國內(nèi)、外記者采訪，也沒有邀請外國使節(jié)參加。直到閉會后才發(fā)布了新聞公報，全國人民和國外媒體才知道大會召開的消息和大會通過的憲法及其他事項。傳達會議精神時，人們不僅沒因自己被蒙在鼓里而不滿，反而由衷地欽佩黨中央的英明、偉大，保密工作如此高明，讓美帝蘇修毫無可乘之機，覺得毛澤東思想真是戰(zhàn)無不勝。

這一次的人大會議，只有開幕和閉幕的兩次大會，剩下的是幾次省市代表團會議。沒有小組會，而且根本也沒有認真討論過憲法草案和政府工作報告。人選也沒有什么醞釀。因為，這些文件和人選都是“無產(chǎn)階級司令部”決定的。所以，代表團的會議實際上也變成了“表忠會”。發(fā)言的人，都是談毛主席和共產(chǎn)黨對自己的關(guān)懷，說把一個普通工人或農(nóng)民，或者是一個不懂事的“娃娃”，培養(yǎng)成全國人大代表，這個恩情說不完。

這次會議毛澤東同志本人沒有參加。原因是他提出不當全國人大代表，也不出席會議。周恩來同志抱病參加大會，作政府工作報告。這個報告是鄧小平主持起草的。這個報告比往屆的短，全文5700多字，但周總理還是不能全文宣讀。他只念了前面一段和末尾一段，作個交代。周恩來在報告中重申了三屆全國人大一次會議提出的發(fā)展我國國民經(jīng)濟的兩步設(shè)想，以及實現(xiàn)“四個現(xiàn)代化”的目標，極大地鼓舞了全國各族人民建設(shè)社會主義的信心。會議選舉朱德為四屆全國人大常委會委員長，任命周恩來為國務(wù)院總理，鄧小平、李先念等為副總理，從而確定了以周、鄧為核心的國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)。

這次會議所通過的修改后的憲法即1975年憲法，是一部有嚴重缺陷的憲法。該部憲法肯定了無產(chǎn)階級專政下繼續(xù)革命的理論與實踐，特別是無產(chǎn)階級文化大革命的偉大勝利，過分強調(diào)毛主席和黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)，對黨的領(lǐng)導(dǎo)作用作了許多不適當?shù)囊?guī)定。該部憲法還嚴重削弱了國家機構(gòu)和國家政權(quán)的職能，規(guī)定“全國人民代表大會是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的最高國家權(quán)力機關(guān)”，在人民代表大會代表的產(chǎn)生、會期和職權(quán)等規(guī)定，都比1954年憲法退了一步。該憲法還規(guī)定，地方人民代表大會要服從國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)，聽從其指揮，使黨凌駕于人民代表大會之上的“以黨代法”、“黨政不分”關(guān)系得到了憲法的確認。

在“文化大革命”動亂的年代，四屆全國人大一次會議的召開畢竟在一定程序上恢復(fù)了國家最高權(quán)力機關(guān)，使我國政治體制正常化向前邁進了一步。

縱觀四次人代會秘密會議，不難看出都是在當時中國特定的政治歷史環(huán)境下召開的。以1957年反“右”派為標志，中國共產(chǎn)黨開始極端強調(diào)“一元化”領(lǐng)導(dǎo)，輕視甚至拋棄人民代表大會制度的作用，黨與人民代表大會的關(guān)系出現(xiàn)嚴重的扭曲和錯位。首先，這四次會議都沒有如期召開。一屆全國人大在1958年召開了第五次會議，其任期達4年零7個月。二屆全國人大三次會議推遲了兩次，與二次會議相隔兩年。因此，1961年全年未能召開全國人民代表大會。二屆全國人大四次會議也經(jīng)過一次推遲沒能按時召開，與三次會議相距近19個月。這使得整個二屆人大的任期達到5年零8個月，超過法定期限近一年半。三屆全國人大一次會議與四屆全國人大一次會議更是相繼10年之久。其次，這四次會議聽取和審議的內(nèi)容都不完整。二屆全國人大四次會議沒有聽取和審議政府工作報告。二屆全國人大三次、四次會議都未能聽取和審議最高人民法院、最高人民檢察院的工作報告。二屆全國人大三次會議和三屆全國人大一次會議，連國民經(jīng)濟計劃和財政預(yù)決算報告都沒有提交大會審議。四屆全國人大一次會議更是連“兩高”報告和計劃、財政報告都沒有審議。由此可見，即使能夠開會，會議也流于形式。

國家立法機關(guān)會議公開舉行，已成為現(xiàn)代國家舉行會議的普遍原則。1954年全國人大通過的《全國人民代表大會組織法》第15條規(guī)定“全國人民代表大會會議公開舉行；在必要的時候，可以由全國人民代表大會決議舉行秘密會議?！?982年重新制定的全國人大組織法也做了基本相同的規(guī)定。1989年制定的《全國人民代表大會議事規(guī)則》，對舉行秘密會議的程序作了更為具體和嚴格的要求。規(guī)定：“全國人民代表大會在必要的時候，可以舉行秘密會議。舉行秘密會議，經(jīng)主席團征求各代表團的意見后，由有各代表團團長參加的主席團會議決定。”這四次秘密會議從一個反面教訓(xùn)告訴我們：人大制度不完善，人大制度遭到破壞，則國家遭殃、人民遭殃。因此，在推進中國特色社會主義建設(shè)的偉大進程中，堅持和完善人大制度，與國家和民族的命運息息相關(guān)。