國(guó)務(wù)院研究發(fā)展中心宏觀部 孟 春

中央財(cái)經(jīng)大學(xué)會(huì)計(jì)學(xué)院 李曉慧

常州維爾利股份有限公司 張進(jìn)鋒

我國(guó)城市垃圾處理領(lǐng)域的PPP模式創(chuàng)新實(shí)踐研究

國(guó)務(wù)院研究發(fā)展中心宏觀部 孟 春

中央財(cái)經(jīng)大學(xué)會(huì)計(jì)學(xué)院 李曉慧

常州維爾利股份有限公司 張進(jìn)鋒

城市生活垃圾處理領(lǐng)域是我國(guó)較早實(shí)施民營(yíng)企業(yè)參與的領(lǐng)域之一，而特許經(jīng)營(yíng)是我國(guó)垃圾處理市場(chǎng)化最重要的制度安排。分析常州市城管局和江蘇維爾利環(huán)?？萍脊煞萦邢薰娟P(guān)于常州市餐廚垃圾項(xiàng)目的PPP合作的典型案例，我們發(fā)現(xiàn)PPP合作成功的經(jīng)驗(yàn)有：政府職能轉(zhuǎn)變過(guò)程中明確責(zé)任意識(shí)和服務(wù)意識(shí)；充分體現(xiàn)PPP的合作伙伴關(guān)系；充分體現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的原則。同時(shí)針對(duì)各級(jí)政府面臨的如何解決垃圾處理的可持續(xù)發(fā)展這一難題，我們從以下方面提出了可供借鑒的做法：正確認(rèn)識(shí)政府法律責(zé)任的不可免除性及公私雙方的伙伴關(guān)系；強(qiáng)化對(duì)特許權(quán)的監(jiān)管；正確抉擇特許經(jīng)營(yíng)合同的關(guān)鍵條件。

城市生活垃圾處理；公私合作PPP模式；維爾利；創(chuàng)新實(shí)踐

一、引言

城市生活垃圾處理屬于典型的市政公用事業(yè)，2002年以前，我國(guó)主要由城市政府主管部門(mén)直接承擔(dān)有關(guān)的收集、運(yùn)輸和處理事務(wù)。隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)和城市建設(shè)的飛速發(fā)展，人民生活水平不斷提高，城市生活垃圾產(chǎn)生量也持續(xù)增長(zhǎng)，對(duì)環(huán)境的壓力越來(lái)越大，并嚴(yán)重影響城市的可持續(xù)發(fā)展，城市生活垃圾處理的問(wèn)題越來(lái)越受到各方面的關(guān)注，盡管中央政府和地方政府不斷投入大量資金建設(shè)城市生活垃圾處理設(shè)施，但原有的管理和投融資體系不能滿足垃圾處理和污染控制的要求，“垃圾圍城”成為非常緊迫的問(wèn)題，迫切需要打破已有體制，引入民間資本和管理。為此，城市生活垃圾處理領(lǐng)域是我國(guó)較早實(shí)施民營(yíng)企業(yè)參與的領(lǐng)域之一，而特許經(jīng)營(yíng)是我國(guó)垃圾處理市場(chǎng)化最重要的制度安排。2004年，國(guó)家建設(shè)部發(fā)布了《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》，為垃圾處理產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展提供具體的指導(dǎo)。

目前，中央政府和地方政府已經(jīng)將垃圾處理市場(chǎng)化作為發(fā)展方向，并開(kāi)始向多元化的投資結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變。特許經(jīng)營(yíng)已經(jīng)逐漸成為我國(guó)垃圾處理設(shè)施建設(shè)和管理的主要方式之一。在此背景下，我們分析常州市餐廚垃圾PPP模式創(chuàng)新及其運(yùn)用案例，為我國(guó)城市垃圾處理領(lǐng)域的PPP模式創(chuàng)新實(shí)踐提供借鑒。

二、常州市餐廚垃圾PPP模式創(chuàng)新案例

(一)政策與行業(yè)背景。

近年來(lái)，中央政府和地方政府不斷投入資金建設(shè)城市生活垃圾處理設(shè)施，并采用BOT等模式引入民間資本和外資，通過(guò)各種途徑建設(shè)垃圾處理設(shè)施，使我國(guó)生活垃圾處理能力不斷增大。到2012年，全國(guó)建成運(yùn)行的正規(guī)生活垃圾處理設(shè)施已有701座，處理能力達(dá)到1.45億噸/年，全國(guó)城市清運(yùn)的1.71億噸生活垃圾中，有84.8%的生活垃圾得到處理。

盡管如此，我國(guó)城市生活垃圾污染控制的被動(dòng)局面并沒(méi)有得到解決，各級(jí)政府仍然面臨著如何實(shí)現(xiàn)垃圾處理的可持續(xù)發(fā)展這一難題。這主要表現(xiàn)在：

1.垃圾處理設(shè)施建設(shè)面臨新的問(wèn)題。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，民眾對(duì)環(huán)境和健康的要求越來(lái)越高，也越來(lái)越關(guān)注垃圾處理的問(wèn)題。垃圾處理也不僅是資金和技術(shù)的問(wèn)題，更多成為社會(huì)問(wèn)題。尤其是對(duì)于二英對(duì)健康影響的關(guān)注，在許多城市，反焚燒的傾向越來(lái)越強(qiáng)，甚至延伸到所有的垃圾處理設(shè)施，嚴(yán)重影響垃圾處理設(shè)施的建設(shè)，許多城市面臨填埋場(chǎng)幾乎填滿，而新的設(shè)施不能實(shí)施的窘境。

2.垃圾處理的產(chǎn)業(yè)化比較多地集中在技術(shù)成熟、收益有保證的領(lǐng)域，如垃圾焚燒發(fā)電和衛(wèi)生填埋領(lǐng)域，而利用新技術(shù)和工藝進(jìn)行機(jī)械生物處理的領(lǐng)域，則鮮有成功的案例。

3.有機(jī)污染物，尤其是餐廚垃圾的管理和處理，由于關(guān)系到食品安全和民眾健康問(wèn)題，受到政府和民眾的關(guān)注，成為新的熱點(diǎn)，迫切需要新的收集和處理設(shè)施。而由于缺少成熟可靠的技術(shù)和案例，在引入民營(yíng)資本的同時(shí)，帶來(lái)較多的問(wèn)題。

4.垃圾管理向縣級(jí)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)延伸，帶來(lái)新的處理設(shè)施和能力需求。

5.雖然垃圾處理市場(chǎng)已經(jīng)形成，同時(shí)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展也為垃圾處理產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供了經(jīng)濟(jì)條件，我國(guó)垃圾處理產(chǎn)業(yè)已有雛形，但是由于相關(guān)法律法規(guī)還不健全，缺乏必要的支持條件，市場(chǎng)機(jī)制不規(guī)范，管理體制不適應(yīng)垃圾處理產(chǎn)業(yè)化和市場(chǎng)化的發(fā)展需要等問(wèn)題，嚴(yán)重影響垃圾處理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

餐廚垃圾問(wèn)題在中國(guó)具有特殊性。國(guó)家為應(yīng)對(duì)餐廚廢棄物引發(fā)的“地溝油”、“垃圾豬”等食品安全問(wèn)題，自2010年起，啟動(dòng)了城市餐廚廢棄物資源化利用和無(wú)害化處理試點(diǎn)工作，旨在從源頭上斬?cái)唷暗販嫌汀被亓鞑妥篮筒蛷N廢棄物直接飼養(yǎng)畜禽等非法利益鏈，推動(dòng)餐廚廢棄物資源化利用和無(wú)害化處理，變廢為寶，化害為利，促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。2011年4月，住建部等16個(gè)部門(mén)聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市生活垃圾處理工作的意見(jiàn)》，到2015年，50%的地級(jí)城市初步實(shí)現(xiàn)餐廚垃圾分類收運(yùn)處理。國(guó)辦發(fā)[2012]23號(hào)“國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)‘十二五’全國(guó)城鎮(zhèn)生活垃圾無(wú)害化處理設(shè)施建設(shè)規(guī)劃的通知”規(guī)劃“十二五”期間，地級(jí)城市的餐廚垃圾必須進(jìn)行無(wú)害化處理，規(guī)劃建設(shè)餐廚垃圾處理設(shè)施242座，達(dá)到3萬(wàn)噸/日的處理能力，包括餐廚垃圾專項(xiàng)工程投資109億元。從2010年起至2013年，國(guó)家發(fā)改委和住建部先后分3批確定了共69個(gè)試點(diǎn)城市，對(duì)餐廚垃圾項(xiàng)目進(jìn)行專項(xiàng)資金支持，促進(jìn)餐廚垃圾處理。這69個(gè)試點(diǎn)城市和項(xiàng)目絕大多數(shù)由民營(yíng)企業(yè)參與實(shí)施，是典型的PPP領(lǐng)域。但是，由于我國(guó)在該領(lǐng)域缺乏必要的技術(shù)積累和運(yùn)營(yíng)管理經(jīng)驗(yàn)，盡管中央政府提出了較高的要求和時(shí)間節(jié)點(diǎn)，但是，由于對(duì)于處理技術(shù)、目標(biāo)要求、處理價(jià)格等缺乏必要的認(rèn)識(shí)，尤其是缺乏成熟可靠的技術(shù)和運(yùn)行實(shí)踐，一直到今日，實(shí)際建成并運(yùn)行的項(xiàng)目屈指可數(shù)。

圖1 我國(guó)城市生活垃圾量及其處理情況表

(二)常州市餐廚垃圾處理PPP項(xiàng)目的具體運(yùn)作。

常州市城管局和江蘇維爾利環(huán)保科技股份有限公司在常州市餐廚垃圾項(xiàng)目的合作，是城市垃圾處理領(lǐng)域創(chuàng)新性技術(shù)、創(chuàng)新性業(yè)務(wù)領(lǐng)域PPP合作的典型成功案例。

1.公共需求。為貫徹中央精神，有效控制餐廚垃圾污染，保障民眾健康，江蘇省政府于2011年頒發(fā)了省長(zhǎng)令，要求重點(diǎn)城市開(kāi)展餐廚垃圾處理工作。常州市政府積極響應(yīng)省政府要求，并要求由城管局負(fù)責(zé)，在2012年5月建設(shè)完成應(yīng)急處理設(shè)施并開(kāi)始實(shí)施餐廚垃圾的集中收集和應(yīng)急處理，并同時(shí)開(kāi)展200噸/日餐廚垃圾處理和資源化項(xiàng)目準(zhǔn)備。由城市管理局牽頭，一方面組織城管、公安、環(huán)保、衛(wèi)生、工商、藥監(jiān)等部門(mén)，聯(lián)合開(kāi)展餐廚廢棄物收運(yùn)處置綜合整治工作，取締非法收運(yùn)餐廚廢棄物車輛、非法加工餐廚廢棄物窩點(diǎn)；另一方面，一開(kāi)始就計(jì)劃引入PPP的機(jī)制，通過(guò)招標(biāo)引入具有技術(shù)、資金和經(jīng)營(yíng)能力的企業(yè)進(jìn)行項(xiàng)目的投資、建設(shè)和運(yùn)行管理。

餐廚垃圾的收集和處理設(shè)施建設(shè)及運(yùn)營(yíng)是餐廚垃圾管理的工作最主要的兩個(gè)環(huán)節(jié)。由于過(guò)去缺乏相應(yīng)的經(jīng)驗(yàn)，國(guó)內(nèi)缺乏成熟的技術(shù)和可參考工程案例，如何開(kāi)展餐廚垃圾處理項(xiàng)目的特許經(jīng)營(yíng)，成為城管局面臨的難題。

2.私人資本優(yōu)勢(shì)。江蘇維爾利環(huán)?？萍脊煞萦邢薰臼且患腋邼舛扔袡C(jī)廢水處理和有機(jī)垃圾處理領(lǐng)域領(lǐng)先的上市環(huán)保企業(yè)，通過(guò)國(guó)際合作和自助研發(fā)，發(fā)展了適宜中國(guó)餐廚垃圾處理要求的成熟技術(shù)和成套裝備。江蘇維爾利環(huán)?？萍脊煞萦邢薰菊谶M(jìn)行的餐廚垃圾處理技術(shù)研發(fā)已經(jīng)取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，完成了中試工作和關(guān)鍵設(shè)備開(kāi)發(fā)，迫切需要在實(shí)踐中對(duì)其工藝和設(shè)備進(jìn)行檢驗(yàn)和進(jìn)一步的完善。

3.公私合作的規(guī)劃。雙方經(jīng)過(guò)溝通，確定由常州市政府和江蘇維爾利環(huán)?？萍脊煞萦邢薰疽黄?，發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)，實(shí)施常州市餐廚垃圾應(yīng)急工程，一方面，由市政府出資500萬(wàn)元，購(gòu)買(mǎi)21輛餐廚垃圾收集運(yùn)輸專用車輛，分配到各城區(qū)環(huán)衛(wèi)部門(mén)，進(jìn)行餐廚垃圾的收集和運(yùn)輸；另一方面，由維爾利公司負(fù)責(zé)100噸/日餐廚垃圾應(yīng)急處理設(shè)施的技術(shù)工藝、設(shè)備投資和建設(shè)運(yùn)行。

4.項(xiàng)目運(yùn)作效果與效益。由于雙方的目標(biāo)明確，配合得當(dāng)，準(zhǔn)備工作充分，在很短時(shí)間內(nèi)完成了應(yīng)急處理工程的建設(shè)，初步建立了餐廚垃圾收集體系，并于2012年5月20日正式開(kāi)始餐廚垃圾應(yīng)急工程的運(yùn)行工作。從2002年5月到2014年3月不到2年的持續(xù)運(yùn)行實(shí)踐中，重點(diǎn)收集335個(gè)大型餐館飯店的餐廚垃圾，平均每日收集處理量70噸。

2013年，在應(yīng)急工程運(yùn)行1年后，常州市城管局不僅對(duì)餐廚垃圾的源頭管理、收集運(yùn)輸管理具有了全面的認(rèn)識(shí)和經(jīng)驗(yàn)，而且對(duì)餐廚垃圾處理技術(shù)和工藝有了較深刻的認(rèn)識(shí)，對(duì)運(yùn)行成本有了較明確的了解。初步建立了適合市情的收運(yùn)體系和監(jiān)管機(jī)制，基本做到了宣傳到位、執(zhí)法有序、臺(tái)賬規(guī)范、工作創(chuàng)新，并被國(guó)家發(fā)改委等五部委確定為第二批餐廚廢棄物資源化利用和無(wú)害化處理試點(diǎn)城市。

同時(shí)，維爾利公司通過(guò)1年多的應(yīng)急工程項(xiàng)目運(yùn)行，對(duì)其餐廚垃圾處理工藝和設(shè)備的可靠性、適應(yīng)性進(jìn)行了生產(chǎn)性檢驗(yàn)，并在實(shí)踐基礎(chǔ)上，對(duì)其工藝和設(shè)備進(jìn)行了進(jìn)一步改進(jìn)，形成了完善的技術(shù)和成套設(shè)備。

5.后續(xù)長(zhǎng)期的PPP項(xiàng)目合作。在此基礎(chǔ)上，常州城管局組織了常州市200噸/日餐廚垃圾處理特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的公開(kāi)招標(biāo)工作，并最終授權(quán)江蘇維爾利環(huán)?？萍脊煞萦邢薰?，承擔(dān)該項(xiàng)目的為期25年的投資、建設(shè)和運(yùn)行的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，包括源頭收集、運(yùn)輸、處理和資源化利用等。

該項(xiàng)目一期工程總投資1.4億元，收集、處理200噸/日餐廚垃圾，對(duì)其中的廢油脂進(jìn)行回收，對(duì)有機(jī)質(zhì)通過(guò)厭氧消化沼氣發(fā)電利用；負(fù)責(zé)20噸/日地溝油的收集，制取生物柴油利用；并過(guò)程達(dá)到全方位的環(huán)境保護(hù)目標(biāo)。

三、常州市餐廚垃圾處理PPP項(xiàng)目實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)借鑒

(一)政府職能轉(zhuǎn)變過(guò)程中明確責(zé)任意識(shí)和服務(wù)意識(shí)。

常州市政府具有對(duì)市政行業(yè)特許經(jīng)營(yíng)實(shí)施的經(jīng)驗(yàn)，一開(kāi)始就對(duì)項(xiàng)目的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)和處置費(fèi)補(bǔ)貼有明確的認(rèn)識(shí)和考慮。

技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和處置費(fèi)補(bǔ)貼是所有特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目最關(guān)鍵的兩個(gè)問(wèn)題，在針對(duì)新技術(shù)和不確定性目標(biāo)的情況下，這兩個(gè)問(wèn)題也是爭(zhēng)議最大的問(wèn)題。大多數(shù)業(yè)主單位都是在希望達(dá)到必要標(biāo)準(zhǔn)的情況下，補(bǔ)貼價(jià)格越低越好，但由此帶來(lái)的問(wèn)題很多。由于餐廚垃圾處理項(xiàng)目國(guó)內(nèi)還缺少成功的參考案例，已經(jīng)運(yùn)行的項(xiàng)目多是以飼料添加劑生產(chǎn)為主要目標(biāo)，是缺乏環(huán)?？刂颇繕?biāo)的不完善項(xiàng)目，不具有參考性。國(guó)內(nèi)的咨詢公司也缺乏有關(guān)技術(shù)和運(yùn)行方面的實(shí)際數(shù)據(jù)和經(jīng)驗(yàn)，而同時(shí)，由于市場(chǎng)規(guī)范性有待完善，一些企業(yè)不負(fù)責(zé)任宣傳，對(duì)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和處置費(fèi)補(bǔ)貼造成不利的引導(dǎo)。

針對(duì)以上情況，常州市城管局有關(guān)負(fù)責(zé)人員通過(guò)應(yīng)急工程實(shí)踐積累實(shí)際運(yùn)行數(shù)據(jù)，多方面了解情況和產(chǎn)品行情，并組織進(jìn)行地溝油收集的跟蹤調(diào)研，對(duì)處理成本和項(xiàng)目運(yùn)行成本目標(biāo)進(jìn)行細(xì)致的測(cè)算，確定特許經(jīng)營(yíng)定價(jià)原則。

(二)充分體現(xiàn)PPP的合作伙伴關(guān)系。

餐廚垃圾處理是國(guó)內(nèi)市政管理的新領(lǐng)域，涉及新技術(shù)，政府主管部門(mén)很難自己進(jìn)行開(kāi)發(fā)，同時(shí)也由于信息不對(duì)稱等原因，很難了解到一般供應(yīng)商的工藝實(shí)質(zhì)和實(shí)際情況，這也是國(guó)內(nèi)這類項(xiàng)目發(fā)展不順利的主要原因之一。

常州市政府一開(kāi)始就與維爾利公司建立了伙伴關(guān)系，為其技術(shù)發(fā)展提供生產(chǎn)性試驗(yàn)的平臺(tái)的同時(shí)，對(duì)餐廚垃圾處理技術(shù)和成本控制真正做到了心中有數(shù)。而維爾利公司也利用其在資金和技術(shù)方面的優(yōu)勢(shì)，為政府分憂解難，出資進(jìn)行餐廚垃圾應(yīng)急工程建設(shè)，在解決政府燃眉之急的同時(shí)，對(duì)自己的技術(shù)進(jìn)行檢驗(yàn)和提升，也為后來(lái)的項(xiàng)目實(shí)施提供了信心保障。

(三)充分體現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的原則。

對(duì)于餐廚垃圾處理項(xiàng)目，由于存在很大的不確定性，如是否能夠收集到足夠的數(shù)量餐廚垃圾和地溝油；副產(chǎn)品如生物柴油等是否能夠保障銷售和價(jià)格等，所有這些都構(gòu)成項(xiàng)目公司的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。因此，在特許權(quán)協(xié)議中，提出了試運(yùn)行的概念，即按照確定的補(bǔ)貼價(jià)格試運(yùn)行一年后，再根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行價(jià)格調(diào)整。這樣，既降低了企業(yè)未來(lái)的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，又能夠完成政府既定的目標(biāo)。同時(shí)，政府承擔(dān)了可研、環(huán)評(píng)、征地等對(duì)企業(yè)來(lái)講具有難度的工作，為項(xiàng)目實(shí)施打下了良好的基礎(chǔ)條件。

四、對(duì)我國(guó)垃圾處理領(lǐng)域運(yùn)用PPP模式的進(jìn)一步思考

工業(yè)化國(guó)家由于市場(chǎng)機(jī)制發(fā)展得很充分，并且完善的環(huán)境法律保障體系和市場(chǎng)機(jī)制使得私營(yíng)企業(yè)的參與比政府更有效。但據(jù)世界銀行的調(diào)查表明，最近十年的私營(yíng)企業(yè)參與的經(jīng)驗(yàn)表明，在發(fā)展中國(guó)家，垃圾處理的市場(chǎng)機(jī)制并沒(méi)有得到充分發(fā)展，而且出現(xiàn)以下問(wèn)題：(1)技術(shù)規(guī)范不足，規(guī)定的內(nèi)容非常少，實(shí)施中難以掌握，沒(méi)有對(duì)工作進(jìn)行精確的表述，也沒(méi)有量化的條款；(2)要對(duì)表現(xiàn)不好的私營(yíng)企業(yè)作出處罰非常困難，部分是由于協(xié)議中并沒(méi)有包含關(guān)于過(guò)失和制裁的條款以及執(zhí)行的機(jī)制；(3)政府進(jìn)行指定的過(guò)程通常出現(xiàn)不透明、缺乏商業(yè)活動(dòng)的道德規(guī)范等問(wèn)題，政府監(jiān)督不足。盡管我國(guó)垃圾處理領(lǐng)域的特許經(jīng)營(yíng)已經(jīng)實(shí)施十多年，但是，市場(chǎng)規(guī)范問(wèn)題、能力建設(shè)問(wèn)題等仍然是實(shí)施PPP的重要問(wèn)題，在進(jìn)一步規(guī)范和完善我國(guó)垃圾處理領(lǐng)域PPP模式時(shí)，應(yīng)當(dāng)注意以下幾方面。

(一)正確認(rèn)識(shí)政府法律責(zé)任的不可免除性及公私雙方的伙伴關(guān)系。

《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》中明確指出，“地方各級(jí)人民政府，應(yīng)當(dāng)對(duì)本轄區(qū)的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，采取措施改善環(huán)境質(zhì)量?！薄吨腥A人民共和國(guó)固體廢物污染環(huán)境防治法》明確，“國(guó)務(wù)院建設(shè)行政主管部門(mén)和縣級(jí)以上地方人民政府環(huán)境衛(wèi)生行政主管部門(mén)負(fù)責(zé)城市生活垃圾清掃、收集、貯存、運(yùn)輸和處置的監(jiān)督管理工作?！蓖瑫r(shí)，由于垃圾處理本身公共物品的特性，也決定了其政府采購(gòu)的性質(zhì)。因此，無(wú)論垃圾處理是由政府自己組織力量處理，還是政府所屬企業(yè)處理，或者是通過(guò)市場(chǎng)化和特許經(jīng)營(yíng)委托給私營(yíng)企業(yè)管理，垃圾處理的社會(huì)結(jié)果、環(huán)境影響等的法律責(zé)任最終還在所屬地政府。即使完全是由于企業(yè)原因?qū)е铝隧?xiàng)目失敗和企業(yè)損失，政府也要承擔(dān)法律上的影響垃圾處理正常實(shí)施而引起的環(huán)境污染或由此導(dǎo)致的影響居民生活等的責(zé)任。這樣，長(zhǎng)期以來(lái)，垃圾處理一直由政府負(fù)責(zé)，并且成為政府的一個(gè)沉重的經(jīng)濟(jì)和責(zé)任負(fù)擔(dān)。

由于存在以上法律責(zé)任，政府和企業(yè)的關(guān)系不僅僅是一般的買(mǎi)賣(mài)關(guān)系，而實(shí)際上是一種伙伴關(guān)系。這種伙伴關(guān)系的特征表現(xiàn)在：政府只是將垃圾處理的工作轉(zhuǎn)移給了企業(yè)，包括投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等，但垃圾處理結(jié)果和最終法律責(zé)任在政府。在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，即使雙方?jīng)]有股份的關(guān)系，也要根據(jù)雙方在項(xiàng)目實(shí)施各階段的地位和能力，合理分配項(xiàng)目各階段的責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)，讓最有能力承擔(dān)責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)的一方承擔(dān)。因此，在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，政府應(yīng)給予項(xiàng)目公司應(yīng)有的支持，并承擔(dān)應(yīng)有的責(zé)任。典型的例子是，如果在未來(lái)項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中國(guó)家排放標(biāo)準(zhǔn)改變，需要增加投資時(shí)，不能將承擔(dān)該投資的責(zé)任推給企業(yè)，政府應(yīng)從垃圾處理費(fèi)或其他方面給予補(bǔ)償，因?yàn)檫_(dá)到國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的責(zé)任仍然在政府一方。

垃圾處理特許經(jīng)營(yíng)是基于上述的基礎(chǔ)，區(qū)別于自由競(jìng)爭(zhēng)。為了保障公眾利益，完成應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)，政府有責(zé)任保障一些基本條件，如地域的特許或最低垃圾處理量的保證，也就是遵循“take or pay”(或付或取)的原則。凡是這些方面進(jìn)行的好的地方，特許經(jīng)營(yíng)過(guò)程實(shí)施就順利，反之亦然，這方面我們可以看一些國(guó)際上的數(shù)字得到明證，如表1所示。

由表1國(guó)際上公私合作處理城市垃圾的伙伴關(guān)系可以看到，由于政府對(duì)于垃圾處理最終責(zé)任的不可推卸，必然是垃圾處理特許經(jīng)營(yíng)過(guò)程中的伙伴一方，承擔(dān)必要的責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)當(dāng)按照責(zé)任分配幫助項(xiàng)目公司完成垃圾處理項(xiàng)目各個(gè)階段的工作。

(二)強(qiáng)化對(duì)特許權(quán)的監(jiān)管。

由于授予垃圾處理服務(wù)的壟斷權(quán)利時(shí)間一般較長(zhǎng)，為確保公眾利益，對(duì)于項(xiàng)目公司行為的監(jiān)管非常重要，同時(shí)，垃圾處理設(shè)施運(yùn)營(yíng)對(duì)環(huán)境的潛在影響要求對(duì)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)和法規(guī)的執(zhí)行進(jìn)行監(jiān)督和保障。

目前由于全國(guó)范圍內(nèi)垃圾處理項(xiàng)目上政府監(jiān)管的缺失，帶來(lái)的后果是長(zhǎng)期和廣泛的。(1)從過(guò)程上，缺乏有效監(jiān)管形成的低價(jià)中標(biāo)和低水平中標(biāo)嚴(yán)重影響行業(yè)技術(shù)發(fā)展。低價(jià)、低水平的技術(shù)如果成為垃圾處理主導(dǎo)的話，這將嚴(yán)重妨礙城市垃圾處理技術(shù)水平發(fā)展和提高。(2)從結(jié)果上，一方面，一個(gè)城市垃圾處理低價(jià)競(jìng)爭(zhēng)形成了低價(jià)的參照物，影響其他城市垃圾處理，造成更多的低價(jià)項(xiàng)目，低價(jià)往往意味著低質(zhì)高污染；另一方面，由于沒(méi)有可靠的污染控制保障，長(zhǎng)期的、范圍廣泛的高污染垃圾處理場(chǎng)的后果是居民深受其害，居民認(rèn)為再建新的垃圾處理設(shè)施時(shí)絕不能建在家的附近，抵制所有的垃圾處理設(shè)施建設(shè)的狀況就會(huì)發(fā)生。反焚燒，甚至反對(duì)任何垃圾處理設(shè)施建設(shè)已經(jīng)成為一種常態(tài)。為此，垃圾處理特許經(jīng)營(yíng)的監(jiān)管至關(guān)重要，不僅關(guān)系到項(xiàng)目本身，而且關(guān)系到國(guó)家整個(gè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，迫切需要建立健全有效的監(jiān)管體系和機(jī)制，強(qiáng)化垃圾處理法規(guī)的執(zhí)法效力。

法國(guó)對(duì)垃圾處理特許經(jīng)營(yíng)的監(jiān)督是靠市場(chǎng)機(jī)制來(lái)實(shí)施的。由于一件丑聞或一項(xiàng)質(zhì)量低劣的工程，可以使多年努力建立起來(lái)的企業(yè)形象一夜之間化為烏有，所以企業(yè)為了自己的長(zhǎng)期利益考慮，在生存和自我約束機(jī)制下嚴(yán)格按市場(chǎng)規(guī)矩運(yùn)行。新加坡也一樣，由于違法違規(guī)的機(jī)會(huì)成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于收益，垃圾處理的企業(yè)也會(huì)自覺(jué)地遵守環(huán)保法規(guī)，因?yàn)檫`規(guī)可能意味著丟掉飯碗。我們借鑒國(guó)際上經(jīng)驗(yàn)，強(qiáng)化對(duì)特許權(quán)的監(jiān)管要不斷完善法律體系和市場(chǎng)機(jī)制，這是長(zhǎng)期任務(wù)，目前最有效的措施是在加大政府監(jiān)管力度同時(shí)，重視市場(chǎng)機(jī)制的培育與完善。

表1國(guó)際上公私合作處理城市垃圾的伙伴關(guān)系

(三)正確抉擇特許經(jīng)營(yíng)合同的關(guān)鍵條款。

垃圾處理特許經(jīng)營(yíng)是一個(gè)通過(guò)長(zhǎng)期的合同對(duì)于長(zhǎng)期的風(fēng)險(xiǎn)和復(fù)雜的責(zé)任進(jìn)行分配和仔細(xì)約定的實(shí)踐過(guò)程，特許經(jīng)營(yíng)合同就是為項(xiàng)目執(zhí)行而構(gòu)架的法律。垃圾處理是一種自然壟斷產(chǎn)業(yè)，不能實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)內(nèi)的競(jìng)爭(zhēng)，但可以通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)招標(biāo)實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)，對(duì)于資金價(jià)值的理解、對(duì)于技術(shù)選擇的正確認(rèn)識(shí)和對(duì)于投資商的選擇的掌握非常重要。

1.垃圾處理價(jià)格。垃圾處理的價(jià)格是一個(gè)非常核心的問(wèn)題。目前我國(guó)公私合作城市垃圾處理項(xiàng)目中垃圾處理價(jià)格存在比較多的問(wèn)題，如為招投標(biāo)降低資金成本而一味地降低合理投資，必然造成建設(shè)投資不足或偷工減料，降低建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)；政府對(duì)運(yùn)營(yíng)成本項(xiàng)目?jī)?nèi)容不清楚，難以確定合理價(jià)格等。面對(duì)這些問(wèn)題，政府有關(guān)部門(mén)可考慮事先進(jìn)行針對(duì)性的詳細(xì)的調(diào)查，與類似項(xiàng)目進(jìn)行詳細(xì)的交流，真正了解項(xiàng)目的成本結(jié)構(gòu)，確定合理的價(jià)格區(qū)間，并考慮合理的調(diào)價(jià)公式。這方面可以借鑒法國(guó)在實(shí)行特許經(jīng)營(yíng)中的經(jīng)驗(yàn)，法國(guó)政府始終控制著價(jià)格，力爭(zhēng)做到：(1)不管采取何種委托形式，價(jià)格都要經(jīng)市政議會(huì)討論確定。(2)價(jià)格是由有經(jīng)驗(yàn)的咨詢公司在預(yù)測(cè)的基礎(chǔ)上計(jì)算得出的。主要根據(jù)收支平衡原則，滿足處理標(biāo)準(zhǔn)要求，并考慮服務(wù)數(shù)量變化、經(jīng)營(yíng)形勢(shì)變化、地方稅收等因素來(lái)進(jìn)行，這種計(jì)算是非?？茖W(xué)和詳盡和符合實(shí)際的。(3)價(jià)格變化和企業(yè)報(bào)酬會(huì)定期地進(jìn)行復(fù)核。(4)如果雙方無(wú)法達(dá)成價(jià)格協(xié)議，需要成立一個(gè)三人委員會(huì)對(duì)復(fù)核結(jié)果進(jìn)行仲裁。合作雙方各選一位，第三位由已選定的二位委員共同選定。

2.特許權(quán)的終止及補(bǔ)償。民營(yíng)資本在決定是否參與一個(gè)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目時(shí)考慮最重要的問(wèn)題之一就是一旦其在特許公司的選擇、特許經(jīng)營(yíng)合同的訂立及其履行過(guò)程中利益受到損害，是否能夠得到迅速、公正和充分的法律救濟(jì)。政府也一樣，擔(dān)心特許公司會(huì)不認(rèn)真履行其職責(zé)，而造成重大損失。因此，在特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議中應(yīng)有足夠的條款討論協(xié)議的終止和補(bǔ)償?shù)膯?wèn)題。目前在實(shí)際中，由于政府方的強(qiáng)勢(shì)，私營(yíng)資本比較難得到相對(duì)公平的補(bǔ)償協(xié)議。

3. PPP合同的授予程序。對(duì)于通用的可競(jìng)爭(zhēng)的技術(shù)的項(xiàng)目，PPP合同授予的一般的方法是通過(guò)招標(biāo)實(shí)施的；而一些采用專門(mén)技術(shù)，或不能競(jìng)爭(zhēng)選擇的技術(shù)的項(xiàng)目，也可以通過(guò)談判授予。無(wú)論哪一種方式，在實(shí)踐中要注意：(1)在招投標(biāo)中低價(jià)中標(biāo)最具有危害，其原因是這種價(jià)值取向的結(jié)果是有利于沒(méi)有經(jīng)驗(yàn)、沒(méi)有能力的投資商或?qū)嵤┽烎~(yú)工程的投資商中標(biāo)，他們確實(shí)認(rèn)識(shí)不到或不管項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)，先將項(xiàng)目合同拿下來(lái)再說(shuō)。(2)在合格中標(biāo)人的選擇上，不僅要在資格預(yù)審時(shí)考慮是否具備競(jìng)標(biāo)條件，還應(yīng)當(dāng)考慮是否有足夠的資金實(shí)力(包括資本金能力和融資、還貸能力等)，更應(yīng)當(dāng)考慮實(shí)施項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)性和承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的能力，考慮是否具有足夠的技術(shù)實(shí)力、項(xiàng)目實(shí)施力量和經(jīng)驗(yàn)，所采用的技術(shù)方案是否成熟、所選用的設(shè)備和材料是否成熟可靠或是否有可以考察的同類業(yè)績(jī)、是否具有足夠的經(jīng)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)和能力等。

4.技術(shù)選擇問(wèn)題。特許經(jīng)營(yíng)的最終目的是達(dá)到垃圾處理的目的和環(huán)境效果，保障公眾利益，所以，要取得好的結(jié)果，必須采用成熟的技術(shù)，技術(shù)選擇和監(jiān)管非常重要。

盡管企業(yè)要承擔(dān)技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)，但由于技術(shù)市場(chǎng)發(fā)育的不完善，不成熟的技術(shù)進(jìn)入，最后受損失的不僅是企業(yè)，最終買(mǎi)單的還是政府。我們可以借鑒日本和臺(tái)灣的經(jīng)驗(yàn)，其技術(shù)管理和技術(shù)選擇的原則是：沒(méi)有經(jīng)過(guò)實(shí)踐檢驗(yàn)的垃圾處理技術(shù)，絕不允許進(jìn)入市場(chǎng)實(shí)施，必須技術(shù)發(fā)展單位自己經(jīng)過(guò)足夠時(shí)間的一定規(guī)模的實(shí)踐檢驗(yàn)后，才可以進(jìn)入市場(chǎng)進(jìn)行商業(yè)化實(shí)施。

[1]毛庚仁、張涌新、文雯、何董瑞：《我國(guó)城市生活垃圾處理現(xiàn)狀及焚燒法的可行性分析》，載于《城市發(fā)展研究》2010年第9期。

[2]黃興華、張益、秦峰：《城市生活垃圾綜合處理模式的研究》，載于《上海建設(shè)科技》2005年第2期。

[3]孫慧、葉秀賢：《不完全契約下PPP項(xiàng)目剩余控制權(quán)配置模型研究》，載于《系統(tǒng)工程學(xué)報(bào)》2013年第2期。

[4]唐遠(yuǎn)華、宋英?。骸墩С掷贌l(fā)電的公共利益分析》，載于《中國(guó)環(huán)保產(chǎn)業(yè)》2010年第3期。

[5]許藝馨：《探析PPP項(xiàng)目中通過(guò)利益制衡降低項(xiàng)目運(yùn)行前階段風(fēng)險(xiǎn)的合同機(jī)制》，載于《西安電子科技大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2011年第4期。

[6]楊超、唐瑩：《PPP項(xiàng)目投資決策的優(yōu)化研究綜述》，載于《企業(yè)家天地》2011年第4期。

[7]葉曉甦、吳書(shū)霞、單雪芹：《我國(guó)PPP項(xiàng)目合作中的利益關(guān)系及分配方式研究》，載于《科技進(jìn)步與對(duì)策》2010年第19期。

[8]張晗、谷里虹：《政府—民間(公—私)合作成功的關(guān)鍵因素研究——以CNS合作項(xiàng)目為例》，載于《管理學(xué)報(bào)》2011年第11期。

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