朱秋沅 副教授

一、歐盟自由區(qū)海關(guān)法律制度的演進(jìn)過(guò)程與當(dāng)前架構(gòu)

自由貿(mào)易區(qū)(以下簡(jiǎn)稱(chēng)自貿(mào)區(qū))在不同的國(guó)際/國(guó)別立法中的稱(chēng)謂不同。我國(guó)稱(chēng)為“中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)”，歐盟的自由貿(mào)易區(qū)則稱(chēng)為“自由區(qū)”。

(一)歐盟自由區(qū)海關(guān)制度的復(fù)雜演進(jìn)過(guò)程

1.第一階段：歐洲經(jīng)濟(jì)共同體協(xié)調(diào)成員國(guó)自由區(qū)制度的早期指令

1968年7月1日歐洲經(jīng)濟(jì)共同體完成了取消關(guān)稅，使用統(tǒng)一關(guān)稅稅則的工作，從而發(fā)展到關(guān)稅同盟階段。但為了演進(jìn)到更高階段的海關(guān)同盟，在1969—1971年間歐洲經(jīng)濟(jì)共同體對(duì)自由區(qū)和海關(guān)倉(cāng)庫(kù)做出了三項(xiàng)理事會(huì)指令。這些指令中規(guī)定了在自由區(qū)的法律地位，在區(qū)內(nèi)一般僅可對(duì)區(qū)內(nèi)貨物進(jìn)行表面處理(即流通性加工增值服務(wù))，入境加工等保稅加工則另有規(guī)則。

2.第二階段：歐共體首次對(duì)自由區(qū)制度進(jìn)行統(tǒng)一區(qū)域立法

1988年歐共體通過(guò)采取“統(tǒng)一行政單證”(SAD，即成員國(guó)統(tǒng)一使用的通關(guān)單證)來(lái)替代成員國(guó)各不相同的海關(guān)單證，從而在統(tǒng)一歐盟通關(guān)程序方面邁出了關(guān)鍵一步。同年，歐共體的自由區(qū)與保稅制度從協(xié)調(diào)性指令上升為統(tǒng)一的區(qū)域法，即1988年歐洲經(jīng)濟(jì)共同體理事會(huì)的自由區(qū)和保稅倉(cāng)庫(kù)條例及其實(shí)施條例。此條例中明確規(guī)定，自由區(qū)處于關(guān)境之內(nèi)。

3.第三階段：歐共體自由區(qū)制度走向高度統(tǒng)一化與法典化

1992年歐共體制定了《歐共體海關(guān)法典》，并于1994年生效，《歐共體海關(guān)法典的實(shí)施條例》也隨后頒布。這兩項(xiàng)條例構(gòu)成了當(dāng)代歐盟海關(guān)法的基石，極大地統(tǒng)一了各成員國(guó)的海關(guān)制度?！稓W共體海關(guān)法典》對(duì)自由區(qū)的設(shè)立、運(yùn)營(yíng)和貨物的海關(guān)法律地位，以及區(qū)內(nèi)貨物可以進(jìn)行的操作作出全面規(guī)定，確立當(dāng)代歐盟自由區(qū)制度的主要內(nèi)容。迄今為止，該法典雖經(jīng)五次修改，但其中的自由區(qū)制度一直較為穩(wěn)定，未做大改。

4.第四階段：歐盟自由區(qū)制度走向現(xiàn)代化與簡(jiǎn)化

2008年4月23日歐盟制定了《現(xiàn)代化海關(guān)法典》，是對(duì)既存的《歐共體海關(guān)法典》的現(xiàn)代化與簡(jiǎn)化。該法典對(duì)自由區(qū)制度進(jìn)行了較大的修改。在2008年前歐盟有Ⅰ型和Ⅱ型兩類(lèi)自由區(qū)，這兩類(lèi)自由區(qū)的設(shè)立、運(yùn)營(yíng)規(guī)則存在著明顯的差別。但《現(xiàn)代化海關(guān)法典》取消了Ⅱ型自由區(qū)制度。但由于該法典頒布之后《里斯本條約》的生效改變了法典實(shí)施的基本背景與依據(jù)，因此歐盟提案延緩《現(xiàn)代化海關(guān)法典》實(shí)施日期至2013年11月1日，并將以新的海關(guān)法典來(lái)替代《現(xiàn)代化海關(guān)法典》。

2013年10月9日，在《現(xiàn)代化海關(guān)法典》延緩實(shí)施的最后期限即將到期之時(shí)，歐盟通過(guò)了將在2016年實(shí)施的《聯(lián)盟海關(guān)法典》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)為“2016年《聯(lián)盟海關(guān)法典》”)以替代《現(xiàn)代化海關(guān)法典》。該法典中對(duì)《現(xiàn)代化海關(guān)法典》中的自由區(qū)制度僅進(jìn)行輕微修改，主要涉及文字性問(wèn)題。

(二)當(dāng)前歐盟自由區(qū)海關(guān)制度的架構(gòu)

1.《歐共體海關(guān)法典》將自由區(qū)制度視為一種規(guī)定貨物海關(guān)法律地位的制度

由于《現(xiàn)代化海關(guān)法典》并未真正實(shí)施，2016年《聯(lián)盟海關(guān)法典》尚未實(shí)施，因此，歐盟海關(guān)制度的基礎(chǔ)法律依據(jù)仍然是《歐共體海關(guān)法典》。該法典共分為九編，其中第四編“海關(guān)批準(zhǔn)的地位與用途”的第三章“其他種類(lèi)的海關(guān)批準(zhǔn)的地位與用途”第四節(jié)“自由區(qū)和保稅倉(cāng)庫(kù)”對(duì)海關(guān)監(jiān)管的特定保稅區(qū)域和場(chǎng)所的設(shè)立、運(yùn)營(yíng)和貨物的海關(guān)法律地位進(jìn)行了規(guī)定。

自由區(qū)的操作性規(guī)則和單證表格主要規(guī)定于《歐共體海關(guān)法典的實(shí)施條例》。其中第五部分“其他海關(guān)批準(zhǔn)的地位與用途”的第一章“自由區(qū)和保稅倉(cāng)庫(kù)”共三節(jié)內(nèi)容，規(guī)定了Ⅰ型和 Ⅱ 型自由區(qū)和保稅倉(cāng)庫(kù)運(yùn)作的細(xì)化規(guī)則。此章往往對(duì)自由區(qū)和保稅倉(cāng)庫(kù)的運(yùn)營(yíng)規(guī)則一并加以規(guī)定，不加區(qū)別。因此，這段時(shí)期自由區(qū)的特點(diǎn)與保稅倉(cāng)庫(kù)的法律地位、運(yùn)營(yíng)規(guī)則方面有著共通之處。2013年前，英國(guó)的Ⅱ型自由區(qū)較多，其他國(guó)家多采用Ⅰ型自由區(qū)。

2.Ⅰ型自由區(qū)以功能綜合與封閉監(jiān)管為特點(diǎn)

Ⅰ型自由區(qū)采用物理圍網(wǎng)管理方式，四周以圍墻或柵欄等實(shí)體障礙物加以隔離，并且能夠防止貨物不規(guī)則地從自由區(qū)移出。緊鄰自由區(qū)隔離欄外的區(qū)域應(yīng)當(dāng)由海關(guān)充分監(jiān)管。接近此類(lèi)緊鄰區(qū)域應(yīng)當(dāng)請(qǐng)求海關(guān)的同意。海關(guān)有權(quán)對(duì)進(jìn)出區(qū)貨物進(jìn)行查核。區(qū)內(nèi)貨物可進(jìn)行服務(wù)、物流、簡(jiǎn)單加工和實(shí)質(zhì)性加工。非共同體貨物運(yùn)入Ⅰ型自由區(qū)不需要向海關(guān)交驗(yàn)與申報(bào)。自由區(qū)內(nèi)還會(huì)有其他特殊減免稅措施(關(guān)稅、消費(fèi)稅、增值稅或地方稅等)。但每個(gè)區(qū)域的具體優(yōu)惠措施根據(jù)國(guó)別海關(guān)制度的不同而不同。

3.Ⅱ型自由區(qū)以保稅倉(cāng)儲(chǔ)為特點(diǎn)

嚴(yán)格地說(shuō)，Ⅱ型自由區(qū)并不能說(shuō)是典型的海關(guān)特殊監(jiān)管“區(qū)域”。具體管理規(guī)則需援引“保稅倉(cāng)庫(kù)”制度，由海關(guān)以核賬的方式監(jiān)管。實(shí)質(zhì)上，Ⅱ型自由區(qū)的設(shè)立目的是利用倉(cāng)儲(chǔ)保稅政策，廠商或貿(mào)易商能夠把握最有利的時(shí)機(jī)，將倉(cāng)儲(chǔ)的貨物轉(zhuǎn)銷(xiāo)到其他國(guó)家和地區(qū)，以獲得最佳利潤(rùn)。

非共同體貨物運(yùn)入Ⅱ型自由區(qū)需向海關(guān)交驗(yàn)和申報(bào)。貨物在自由區(qū)內(nèi)無(wú)限期地存儲(chǔ)(某些情況下對(duì)于適用共同體農(nóng)業(yè)政策的貨物有存儲(chǔ)期限)。貨物可以在自由區(qū)內(nèi)進(jìn)行通常的表面處理(usual forms of handling)，包括對(duì)貨物損壞的修理、去除受損部件、運(yùn)輸后的重組、盤(pán)貨、保存貨物、包裝或重新包裝等。沒(méi)有海關(guān)的特別授權(quán)，不可進(jìn)行實(shí)質(zhì)性加工。

二、歐盟未來(lái)的自由區(qū)制度

歐盟未來(lái)的自由區(qū)制度是由2016年《聯(lián)盟海關(guān)法典》所規(guī)范。

(一)2016年《聯(lián)盟海關(guān)法典》對(duì)現(xiàn)存自由區(qū)制度的主要修改

1.將自由區(qū)制度視為一種特殊的海關(guān)程序制度

2016年《聯(lián)盟海關(guān)法典》第七編“特別程序”第三章“存儲(chǔ)”的第三節(jié)規(guī)定了自由區(qū)制度。該法典將自由區(qū)制度視為一種特殊的海關(guān)程序制度，而不再是一種“貨物海關(guān)地位制度”。這一改變的意義在于自由區(qū)在接受海關(guān)監(jiān)管方面將沒(méi)有任何例外，因?yàn)槠鋵儆谝环N海關(guān)程序，從而在法理上為海關(guān)對(duì)自由區(qū)的嚴(yán)密監(jiān)管提供了基礎(chǔ)。

2.取消Ⅱ型自由區(qū)，自由區(qū)類(lèi)型單一化

鑒于歐盟不再依賴(lài)于自由區(qū)制度拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，2016年《聯(lián)盟海關(guān)法典》將自由區(qū)類(lèi)型單一化，取消了Ⅱ型自由區(qū)。目前，存在Ⅱ型自由區(qū)的國(guó)家都停止了Ⅱ型自由區(qū)的指定或授權(quán)，待原來(lái)的Ⅱ型自由區(qū)的授權(quán)終止后，歐盟的Ⅱ型自由區(qū)將不再存在。例如2002年英國(guó)的Ⅱ型自由區(qū)發(fā)展為7個(gè)，2013年僅存1個(gè)(參見(jiàn)圖1)。

(二)自由區(qū)的海關(guān)法律特征與性質(zhì)——并非處于“境內(nèi)關(guān)外”

2016年《聯(lián)盟海關(guān)法典》中并未對(duì)什么是“自由區(qū)”給予明確的定義，但其第243條中列舉了自由區(qū)的幾項(xiàng)特征：① 成員國(guó)可指定聯(lián)盟關(guān)境內(nèi)的部分為自由區(qū)；② 成員國(guó)應(yīng)當(dāng)為每個(gè)自由區(qū)確定區(qū)域范圍和進(jìn)出地點(diǎn)；③ 自由區(qū)應(yīng)當(dāng)是封閉的；④ 自由區(qū)四周與進(jìn)出地點(diǎn)應(yīng)在海關(guān)監(jiān)管之下；⑤ 進(jìn)入或離開(kāi)自由區(qū)的人員、貨物和運(yùn)輸工具可以受到海關(guān)監(jiān)管。

可見(jiàn)，歐盟海關(guān)法首先明確強(qiáng)調(diào)，自由區(qū)是歐盟關(guān)境內(nèi)的區(qū)域，而非關(guān)境之外的特殊區(qū)域。所有歐盟自由區(qū)都屬于“境內(nèi)關(guān)內(nèi)”區(qū)域。

圖1 歐盟各成員國(guó)自由區(qū)平均擁有量演變圖示

(三)自由區(qū)需要海關(guān)授權(quán)設(shè)立并予以密切監(jiān)管

任何人都可向成員國(guó)指定的海關(guān)申請(qǐng)?jiān)诼?lián)盟關(guān)境內(nèi)指定設(shè)立自由區(qū)。授權(quán)建設(shè)自由區(qū)的申請(qǐng)應(yīng)當(dāng)以書(shū)面做出，并具體說(shuō)明建筑物將使用的活動(dòng)范圍以及海關(guān)用于評(píng)估是否準(zhǔn)予授權(quán)的理由的任何其他信息。如申請(qǐng)符合法律規(guī)定的條件，成員國(guó)可指定聯(lián)盟關(guān)境內(nèi)的一部分作為自由區(qū)并明確規(guī)定自由區(qū)地域范圍和進(jìn)出地點(diǎn)。區(qū)內(nèi)任何建筑的建造也需獲得海關(guān)的事先批準(zhǔn)。進(jìn)入或離開(kāi)自由區(qū)的人員、貨物和運(yùn)輸工具也要受到海關(guān)監(jiān)管。

(四)自由區(qū)內(nèi)可從事商業(yè)、物流與加工等多種經(jīng)營(yíng)行為

歐盟對(duì)自由區(qū)內(nèi)可從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)并無(wú)明顯限制，置于自由區(qū)內(nèi)的貨物可接受以保存、改善外觀或適于銷(xiāo)售的質(zhì)量或?yàn)榱肆闶刍蜣D(zhuǎn)售而改裝為目的的一般表面處理(如品質(zhì)檢驗(yàn)、分級(jí)分類(lèi)、分揀分裝、加刷嘜碼、刷貼標(biāo)志、打膜、改換包裝等)；區(qū)內(nèi)也許可任何工業(yè)(即貨物進(jìn)行實(shí)質(zhì)性加工行為)、商業(yè)或服務(wù)(如國(guó)際轉(zhuǎn)運(yùn)，分撥、配送、倉(cāng)儲(chǔ)、展示等)行為，但此類(lèi)行為的實(shí)施應(yīng)預(yù)先通知海關(guān)。由于上述行為所涉貨物的性質(zhì)或海關(guān)監(jiān)管的要求或安全保障的要求，海關(guān)可對(duì)上述工商業(yè)、服務(wù)行為實(shí)施禁止或限制。對(duì)于不能對(duì)遵守海關(guān)規(guī)定提供必要保證的人，海關(guān)可禁止該人在自由區(qū)內(nèi)實(shí)施上述行為。

(五)自由區(qū)貨物按照不同的海關(guān)地位予以分類(lèi)監(jiān)管

“海關(guān)地位”是指貨物作為聯(lián)盟貨物或非聯(lián)盟貨物的地位。對(duì)于不同的海關(guān)地位的貨物，海關(guān)采取不同程度的監(jiān)管措施。

1.自由區(qū)內(nèi)聯(lián)盟貨物的自由

根據(jù)2016《聯(lián)盟海關(guān)法典》的規(guī)定，“聯(lián)盟貨物”是指屬于以下種類(lèi)的貨物：(a)貨物的全部都從聯(lián)盟關(guān)境內(nèi)獲得，并沒(méi)有與從聯(lián)盟關(guān)境外的國(guó)家或地區(qū)進(jìn)口的貨物混合。如果貨物是由置于外部轉(zhuǎn)運(yùn)程序、存儲(chǔ)程序、確定為臨時(shí)程序或進(jìn)口加工程序下貨物而獲得的，則貨物的全部都是從聯(lián)盟關(guān)境內(nèi)獲得，也不具有聯(lián)盟貨物的海關(guān)法律地位。(b)貨物從關(guān)境外的國(guó)家或地區(qū)進(jìn)入聯(lián)盟關(guān)境，并放行進(jìn)入自由流通。(c)貨物是用(b)點(diǎn)所指的貨物生產(chǎn)，或者用(b)和(c)所指的貨物生產(chǎn)，并且在聯(lián)盟關(guān)境內(nèi)生產(chǎn)或獲得的貨物。在有關(guān)當(dāng)事人的請(qǐng)求下，海關(guān)可為下列貨物證明其聯(lián)盟貨物的海關(guān)法律地位：(a)進(jìn)入自由區(qū)的聯(lián)盟貨物；(b)在自由區(qū)內(nèi)處于加工處理下的聯(lián)盟貨物；(c)在自由區(qū)內(nèi)放行進(jìn)入自由流動(dòng)的貨物。

具有“聯(lián)盟貨物”海關(guān)地位的貨物可在自由區(qū)內(nèi)入?yún)^(qū)、存儲(chǔ)、移動(dòng)，使用、加工或消費(fèi)。在上述情況下，貨物不應(yīng)被視為處于自由區(qū)程序之下。

2.自由區(qū)內(nèi)非聯(lián)盟貨物的密切監(jiān)管

“非聯(lián)盟貨物”是指“聯(lián)盟貨物”以外的貨物，或是指那些失去聯(lián)盟貨物海關(guān)地位的貨物。如果貨物來(lái)自聯(lián)盟關(guān)境之外，或者貨物從自由區(qū)運(yùn)出后進(jìn)入聯(lián)盟關(guān)境內(nèi)另一部分或置于一項(xiàng)海關(guān)程序之下，除由文件證書(shū)其為聯(lián)盟貨物外，此類(lèi)貨物應(yīng)當(dāng)被視為非聯(lián)盟貨物。一般海關(guān)予以密切監(jiān)管。

如果自由區(qū)與成員國(guó)與第三國(guó)的陸路邊界相鄰，則貨物不應(yīng)通過(guò)聯(lián)盟關(guān)境的其他部分，而應(yīng)當(dāng)直接運(yùn)入自由區(qū)。如果貨物從共同體關(guān)境外直接進(jìn)入自由區(qū)或直接離開(kāi)自由區(qū)后離開(kāi)共同體關(guān)境，或區(qū)內(nèi)貨物原海關(guān)程序結(jié)束的情況下，則需要向海關(guān)提交簡(jiǎn)化申報(bào)。在其他情況下入?yún)^(qū)貨物不需要向海關(guān)呈驗(yàn)，但在自由區(qū)內(nèi)轉(zhuǎn)船或從自由區(qū)直接復(fù)出口的非聯(lián)盟貨物，不需向主管海關(guān)機(jī)構(gòu)提交復(fù)出口通知或辦理離境手續(xù)。非聯(lián)盟貨物在區(qū)內(nèi)可置于一般進(jìn)口、入境加工、臨時(shí)存儲(chǔ)或最終用途的海關(guān)程序之下。

(六)海關(guān)對(duì)自由區(qū)內(nèi)經(jīng)營(yíng)行為實(shí)施對(duì)經(jīng)營(yíng)人記錄管理而非實(shí)物管理

“經(jīng)營(yíng)人”是指在自由區(qū)或免稅倉(cāng)庫(kù)內(nèi)從事存儲(chǔ)、作業(yè)、加工、銷(xiāo)售或采購(gòu)活動(dòng)的任何人。海關(guān)對(duì)自由區(qū)內(nèi)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的監(jiān)管是通過(guò)對(duì)自由區(qū)內(nèi)的“經(jīng)營(yíng)人”的監(jiān)管來(lái)實(shí)現(xiàn)的，也就是實(shí)施以“人”為對(duì)象的主體管理，而非關(guān)注于對(duì)“物”的客體管理。

營(yíng)運(yùn)自由區(qū)的人以及區(qū)內(nèi)經(jīng)營(yíng)人應(yīng)以海關(guān)批準(zhǔn)的形式保存記錄。貨物的記錄必須使得海關(guān)能夠?qū)嵤┯嘘P(guān)程序的監(jiān)管，特別是有關(guān)于置于該程序下的貨物的特定化及其海關(guān)地位與移動(dòng)。自由區(qū)存儲(chǔ)記錄共包括八類(lèi)信息，包括：貨物的標(biāo)志、識(shí)別碼;包裝的個(gè)數(shù)與種類(lèi);貨物的數(shù)量與商業(yè)規(guī)則;相關(guān)的集裝箱的識(shí)別碼；使得貨物能夠被隨時(shí)監(jiān)管的信息，特別是在貨物存儲(chǔ)于自由區(qū)后或再進(jìn)入聯(lián)盟關(guān)境的其他地方后貨物所處的位置；用于進(jìn)口或移轉(zhuǎn)貨物的運(yùn)輸單證的參考信息；海關(guān)地位的說(shuō)明與證明；離境簡(jiǎn)化申報(bào)(即時(shí)申報(bào))所要求的任何附加內(nèi)容等。在不影響自由區(qū)監(jiān)管時(shí)，海關(guān)可放棄某些信息的要求。

經(jīng)營(yíng)人應(yīng)當(dāng)按照海關(guān)批準(zhǔn)的方式保存記錄，當(dāng)貨物進(jìn)入上述主體的處所時(shí)應(yīng)及時(shí)記入存儲(chǔ)記錄。存儲(chǔ)記錄應(yīng)能使海關(guān)辨識(shí)出該貨物，并必須記錄其移動(dòng)。當(dāng)貨物在自由區(qū)內(nèi)轉(zhuǎn)船，有關(guān)海關(guān)業(yè)務(wù)的記錄應(yīng)當(dāng)在海關(guān)處置之下予以保存。有關(guān)轉(zhuǎn)船貨物的短期存儲(chǔ)記錄應(yīng)當(dāng)視為該海關(guān)業(yè)務(wù)的組成部分。

(七)立法明確規(guī)定自由區(qū)內(nèi)實(shí)施知識(shí)產(chǎn)權(quán)海關(guān)保護(hù)

從1999年7月1日起歐盟海關(guān)就開(kāi)始對(duì)自由區(qū)進(jìn)行知識(shí)產(chǎn)權(quán)海關(guān)執(zhí)法。當(dāng)前的2013年6月12日(EU)第608/2013號(hào)歐洲議會(huì)和理事會(huì)條例(以下簡(jiǎn)稱(chēng)為“2013年知識(shí)產(chǎn)權(quán)海關(guān)保護(hù)條例”)第1條第1款規(guī)定：“本條例規(guī)定……海關(guān)對(duì)涉嫌侵犯知識(shí)產(chǎn)權(quán)貨物采取執(zhí)法行動(dòng)的條件和程序，尤其是針處于以下?tīng)顟B(tài)的貨物：(a)當(dāng)申報(bào)放行進(jìn)入自由流通，出口或復(fù)出口時(shí)；(b)當(dāng)進(jìn)入或離開(kāi)聯(lián)盟關(guān)境時(shí)；(c)當(dāng)處于一項(xiàng)暫停(征收關(guān)稅)程序下或者自由區(qū)或自由倉(cāng)庫(kù)時(shí)”。

三、歐盟自由區(qū)制度的態(tài)勢(shì)分析與啟示

(一)歐盟自由區(qū)制度態(tài)勢(shì)分析

1.保稅存儲(chǔ)型的Ⅱ型自由區(qū)將全部取消，綜合保稅型的Ⅰ型自由區(qū)少量增長(zhǎng)

2002年歐共體10個(gè)成員國(guó)共

有22個(gè)Ⅰ型自由區(qū)，9個(gè)Ⅱ型自由區(qū)，平均每個(gè)國(guó)家有2.2個(gè)Ⅰ型自由區(qū)，0.9個(gè)Ⅱ型自由區(qū)。2008年歐共體27個(gè)成員國(guó)總共有52個(gè)Ⅰ型自由區(qū)，20個(gè)Ⅱ型自由區(qū)，平均每個(gè)國(guó)家只有1.92個(gè)Ⅰ型自由區(qū)，0.74個(gè)Ⅱ型自由區(qū)。2011年歐盟共有56個(gè)Ⅰ型自由區(qū)，15個(gè)Ⅱ型自由區(qū)，平均每個(gè)國(guó)家有2.07個(gè)Ⅰ型自由區(qū),0.56個(gè)Ⅱ型自由區(qū)。2013年歐盟28個(gè)成員國(guó)共有72個(gè)Ⅰ型自由區(qū)，12個(gè)Ⅱ型自由區(qū)，平均每個(gè)國(guó)家有2.57個(gè)Ⅰ型自由區(qū)，0.42個(gè)Ⅱ型自由區(qū)(見(jiàn)圖1)。在2016年《聯(lián)盟海關(guān)法典》實(shí)施后，歐盟Ⅱ型自由區(qū)必將全部取消，功能全面的綜合性保稅區(qū)是歐盟自由區(qū)主要形式。從總體上看，近十年來(lái)歐盟自由區(qū)的總體數(shù)量較少，與美國(guó)、日本相比，數(shù)量相差懸殊。

2.設(shè)立自由區(qū)的數(shù)量與經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度成反比

Ⅰ型自由區(qū)(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“自由區(qū)”)數(shù)量在歐盟發(fā)達(dá)成員國(guó)將減少或維持現(xiàn)狀，在發(fā)展中成員國(guó)將明顯增長(zhǎng)。在2008—2013年間Ⅰ型自由區(qū)的增加趨勢(shì)主要是由于歐盟一些經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后的國(guó)家所設(shè)立的。歐盟中經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)的促進(jìn)更多依靠其本國(guó)綜合的便利的邊境服務(wù)環(huán)境，因此設(shè)立的自由區(qū)較少(見(jiàn)圖2)。2013年英國(guó)是國(guó)際航運(yùn)中心之一，卻沒(méi)有設(shè)立任何一個(gè)(Ⅰ型)自由區(qū)，法國(guó)設(shè)立了2個(gè)(Ⅰ型)自由區(qū)，德國(guó)設(shè)立了原設(shè)立了3個(gè)(Ⅰ型)自由區(qū)，目前僅保留了2個(gè)，營(yíng)運(yùn)了上百年之久的漢堡港自由區(qū)已于2013年1月取消。

正處于經(jīng)濟(jì)上升期的國(guó)家需要更多地依靠特殊而具體的便利措施，來(lái)配合經(jīng)濟(jì)發(fā)展，促進(jìn)行業(yè)在該區(qū)內(nèi)集聚。例如，歐盟設(shè)立Ⅰ型自由區(qū)最多的國(guó)家是波蘭和保加利亞，分別是7個(gè)和6個(gè)Ⅰ型自由區(qū)。

(二)歐盟自由區(qū)制度對(duì)中國(guó)自貿(mào)區(qū)海關(guān)制度建設(shè)的啟示

1.明確自由區(qū)的海關(guān)法律地位——并非處于“境內(nèi)關(guān)外”

人們通常認(rèn)為自由貿(mào)易區(qū)(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“自貿(mào)區(qū)”)屬于“境內(nèi)關(guān)外”，即處于“國(guó)境之內(nèi)關(guān)境之外”的區(qū)域。但從海關(guān)法的角度，此類(lèi)說(shuō)法是不對(duì)的。如果自貿(mào)區(qū)處于“關(guān)境之外”，海關(guān)法就不能適用于自貿(mào)區(qū)。因此，即使在媒體宣傳時(shí)也不宜采用“境內(nèi)關(guān)外”的表述。

圖2 歐盟各成員國(guó)自由區(qū)(Ⅰ型)數(shù)量圖示

對(duì)于自由區(qū)海關(guān)法律地位，歐盟從1975年進(jìn)行自由區(qū)立法開(kāi)始就明確規(guī)定：“自由區(qū)只是在進(jìn)口稅費(fèi)方面可以被視為在關(guān)境之外”。在1988年自由區(qū)條例中更為清晰地表述為：“自由區(qū)是共同體關(guān)境內(nèi)的組成部分”。

由于海關(guān)法的范圍一般包括關(guān)稅、通關(guān)、保稅加工、知識(shí)產(chǎn)權(quán)邊境保護(hù)、海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域以及暫準(zhǔn)進(jìn)出境等多項(xiàng)制度，所以即使歐盟自由區(qū)在關(guān)稅支付和部分入境通關(guān)程序方面可實(shí)施便利措施，但自由區(qū)仍然在海關(guān)監(jiān)管之下，稅費(fèi)優(yōu)惠之外的其他海關(guān)法律制度仍然適用于該區(qū)域及進(jìn)出區(qū)和區(qū)內(nèi)貨物。建議我國(guó)借鑒歐盟海關(guān)法，同時(shí)參考《京都公約》(修訂)對(duì)于自貿(mào)區(qū)海關(guān)法律地位的規(guī)定，將自貿(mào)區(qū)的海關(guān)法律地位明確表述為“關(guān)境之內(nèi)”的區(qū)域。

2.自貿(mào)區(qū)的整體規(guī)劃與立法先行

(1)先行立法予以合理布局

歐盟在20世紀(jì)60年代時(shí)就預(yù)見(jiàn)到如果各成員國(guó)自由區(qū)便利與優(yōu)惠制度不統(tǒng)一可能會(huì)導(dǎo)致的貿(mào)易偏轉(zhuǎn)，那么歐盟的統(tǒng)一大市場(chǎng)是無(wú)法真正實(shí)現(xiàn)的 。因此，歐共體在1968年就開(kāi)始協(xié)調(diào)與統(tǒng)一其他包括自由區(qū)制度在內(nèi)的海關(guān)制度，將各國(guó)多樣的自貿(mào)區(qū)統(tǒng)一為兩種類(lèi)型，后經(jīng)過(guò)40年努力才走向制度成熟。

目前我國(guó)自貿(mào)區(qū)制度極大激發(fā)了公私部門(mén)的熱情，各地紛紛醞釀設(shè)立自貿(mào)區(qū)，也希望本地的自貿(mào)區(qū)政策更為優(yōu)惠，從而吸引經(jīng)濟(jì)與貿(mào)易流向。一旦自貿(mào)區(qū)紛紛設(shè)立，如果內(nèi)陸與沿海采用統(tǒng)一政策，則內(nèi)陸自貿(mào)區(qū)難以發(fā)展；如果內(nèi)陸與沿海采用差別政策，則自貿(mào)區(qū)之間的貿(mào)易扭曲和惡性競(jìng)爭(zhēng)不能避免。因此，我國(guó)在自貿(mào)區(qū)實(shí)施過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)全面思考，不僅應(yīng)考慮沿海地區(qū)自貿(mào)區(qū)模式，還應(yīng)考慮由于物流和經(jīng)濟(jì)條件的不同所需要內(nèi)陸地區(qū)自貿(mào)區(qū)模式，在整體統(tǒng)一立法的情況下，允許短期和中期內(nèi)合理布局不同的自貿(mào)區(qū)模式。

(2)長(zhǎng)期規(guī)劃設(shè)定退出機(jī)制

從2008年的《現(xiàn)代化海關(guān)法典》開(kāi)始，歐盟徹底結(jié)束了各國(guó)自定的海關(guān)及稅務(wù)優(yōu)惠，從而使各國(guó)的自由區(qū)(稅費(fèi)等)制度更加一體化。加之歐盟簡(jiǎn)單平均關(guān)稅水平較低(2012年為4.1%)，自由區(qū)保稅措施的吸引力減弱；且在零庫(kù)存時(shí)代，在港口免稅區(qū)內(nèi)長(zhǎng)時(shí)間存放情況大幅減少，自由區(qū)內(nèi)無(wú)限期存放措施吸引力減弱。所以，2010年1月漢堡市政府作出決議于2013年1月1日取消自由區(qū)，運(yùn)作了125年的漢堡港自由區(qū)成為了歷史。

目前我國(guó)和歐盟相比，關(guān)稅平均水平依然在9%左右，有的商品可能會(huì)更高，所以建設(shè)保稅性質(zhì)的特殊監(jiān)管區(qū)對(duì)吸引投資和發(fā)展產(chǎn)業(yè)而言，依然具有很明顯的優(yōu)勢(shì)。但隨著我國(guó)保稅加工的轉(zhuǎn)型升級(jí)，關(guān)稅進(jìn)一步降低，市場(chǎng)逐漸成熟而開(kāi)放，自貿(mào)區(qū)需求量必會(huì)明顯減少。因此，我國(guó)的自貿(mào)區(qū)布局需要長(zhǎng)期規(guī)劃。不宜在發(fā)展初期大量設(shè)立，造成短期內(nèi)激烈競(jìng)爭(zhēng)并耗費(fèi)大量建設(shè)成本，中長(zhǎng)期時(shí)又會(huì)造成重復(fù)建設(shè)，資源閑置甚至廢棄。同時(shí)，我國(guó)應(yīng)設(shè)定自貿(mào)區(qū)的退出機(jī)制，規(guī)定自貿(mào)區(qū)的評(píng)估與淘汰指標(biāo)。競(jìng)爭(zhēng)的優(yōu)勝劣汰是自然規(guī)律，設(shè)立退出機(jī)制，及早發(fā)現(xiàn)發(fā)展不良區(qū)域，早期淘汰，有利于維護(hù)自貿(mào)區(qū)的良性競(jìng)爭(zhēng)秩序，并避免浪費(fèi)資源。

3.強(qiáng)調(diào)自由區(qū)貿(mào)易便利的同時(shí)，應(yīng)注重密切監(jiān)管

有人認(rèn)為既然稱(chēng)為“自由區(qū)”或“自貿(mào)區(qū)”，則區(qū)域監(jiān)管應(yīng)盡可能放開(kāi)，或降低到最低程度。這種想法所產(chǎn)生的謬誤結(jié)果是，監(jiān)管不足的區(qū)域?qū)a(chǎn)生多種違反海關(guān)法的行為，如貿(mào)易價(jià)格欺詐、洗錢(qián)、貿(mào)易安全、假冒偽劣產(chǎn)品跨國(guó)銷(xiāo)售等。自貿(mào)區(qū)帶來(lái)的將不是“自由”，而是“混亂”。同時(shí)，作為海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)的自貿(mào)區(qū)與一般的海關(guān)監(jiān)管區(qū)及其他關(guān)境區(qū)域之間，在地域上緊密相連，在經(jīng)濟(jì)上唇齒相依。如果自貿(mào)區(qū)侵權(quán)、無(wú)序、混亂，怎能不影響關(guān)境中的其他區(qū)域？

歐盟海關(guān)無(wú)論是對(duì)境外入?yún)^(qū)(一線)，還是出區(qū)或進(jìn)入國(guó)內(nèi)市場(chǎng)(二線)及區(qū)內(nèi)經(jīng)營(yíng)，其對(duì)自由區(qū)的監(jiān)管具有常規(guī)性與廣泛性。自由區(qū)的設(shè)立、營(yíng)運(yùn)，以及貨物入?yún)^(qū)、操作、制造、展示、銷(xiāo)毀、出區(qū)等都需要獲得海關(guān)許可，且都被海關(guān)緊密監(jiān)管，都有存儲(chǔ)文件和其他證明文件的要求，都處于海關(guān)監(jiān)管之下，并詳細(xì)規(guī)定了在對(duì)外貿(mào)易區(qū)中的安全條件，保障和記錄保存義務(wù)。成文法及其細(xì)化規(guī)定都明確授權(quán)海關(guān)監(jiān)督、搜查、檢查存儲(chǔ)于區(qū)域中的所有物品、人員、場(chǎng)所。因此，我國(guó)在強(qiáng)調(diào)貿(mào)易便利的同時(shí)注重嚴(yán)密監(jiān)管，無(wú)論是“一線”還是“二線”都應(yīng)依法進(jìn)行密切監(jiān)管。

建議我國(guó)參考2016年《聯(lián)盟海關(guān)法典》，將自貿(mào)區(qū)明確詮釋為“海關(guān)密切監(jiān)管區(qū)域”，從而為海關(guān)獲得對(duì)自貿(mào)區(qū)廣泛的執(zhí)法權(quán)打下基礎(chǔ)，也為海關(guān)對(duì)自貿(mào)區(qū)內(nèi)貨物進(jìn)行知識(shí)產(chǎn)權(quán)嚴(yán)格執(zhí)法奠定法律基礎(chǔ)。

4.立法授予海關(guān)在自貿(mào)區(qū)內(nèi)實(shí)施邊境保護(hù)的職權(quán)

自貿(mào)區(qū)內(nèi)物流服務(wù)發(fā)達(dá)，加工制造業(yè)務(wù)頻繁發(fā)生。因此，自貿(mào)區(qū)可能會(huì)被用于假冒品的生產(chǎn)、存儲(chǔ)、銷(xiāo)售、轉(zhuǎn)運(yùn)、轉(zhuǎn)船和加工，從而助長(zhǎng)非法貿(mào)易的發(fā)展。目前外國(guó)一些自貿(mào)區(qū)發(fā)展不當(dāng)，成為了某些犯罪集團(tuán)組織走私與假貨貿(mào)易的天堂。目前我國(guó)海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)和知識(shí)產(chǎn)權(quán)海關(guān)保護(hù)法律體系中從無(wú)關(guān)于邊境保護(hù)的明確授權(quán)和具體規(guī)則，我國(guó)海關(guān)也從來(lái)沒(méi)有在海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域內(nèi)進(jìn)行知識(shí)產(chǎn)權(quán)邊境執(zhí)法的實(shí)踐。如果知識(shí)產(chǎn)權(quán)邊境保護(hù)缺位或不足，會(huì)扭曲自貿(mào)區(qū)設(shè)立的初衷，異化自貿(mào)區(qū)的性質(zhì)。

在自貿(mào)內(nèi)構(gòu)建完整、合理、層次清晰的知識(shí)產(chǎn)權(quán)邊境保護(hù)制度，有益于彌補(bǔ)我國(guó)區(qū)域內(nèi)邊境執(zhí)法范圍與環(huán)節(jié)中隱形而嚴(yán)重的漏洞，凈化我國(guó)自貿(mào)區(qū)的軟環(huán)境，培育我國(guó)面向全球的競(jìng)爭(zhēng)新優(yōu)勢(shì)，在該領(lǐng)域內(nèi)實(shí)現(xiàn)國(guó)內(nèi)社會(huì)利益與知識(shí)產(chǎn)權(quán)權(quán)利人私益的雙贏，從而促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展形態(tài)盡快轉(zhuǎn)型。

對(duì)此，我國(guó)可參考《京都公約》(修訂)專(zhuān)項(xiàng)附約四第二章“自由區(qū)”中建議條款6和歐盟2013年知識(shí)產(chǎn)權(quán)海關(guān)保護(hù)條例，以明確的立法授權(quán)海關(guān)在特殊監(jiān)管區(qū)域內(nèi)實(shí)施邊境保護(hù)行為，在《海關(guān)法》和《知識(shí)產(chǎn)權(quán)海關(guān)保護(hù)條例》中明確海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域的法律地位，并明確規(guī)定海關(guān)應(yīng)當(dāng)在區(qū)域內(nèi)實(shí)施知識(shí)產(chǎn)權(quán)邊境保護(hù)，同時(shí)規(guī)定我國(guó)的海關(guān)在特殊區(qū)域內(nèi)法定的執(zhí)法權(quán)力及其范圍。