周延飛，魏星河

(中共江西省委黨校公共管理學教研部，南昌 330003)

縣級政府信息公開探析
——以N市九個縣級政府門戶網站為例

周延飛，魏星河

(中共江西省委黨校公共管理學教研部，南昌 330003)

根據若干政府網站績效評估指標體系制定縣級政府網站信息公開評價指標體系，并運用這一指標體系評估了N市九個縣級政府門戶網站的信息公開程度。評估發(fā)現，N市九個縣級政府門戶網站在信息公開數量、更新速度、整合度等方面都存在需要改進的地方，建議從加強政府信息公開專欄建設、加強政府信息公開專業(yè)隊伍建設、建立健全政務信息公開考核激勵機制等三方面入手，完善縣級政府門戶網站的信息公開。

縣級政府；信息公開；政府門戶網站

2008年5月1日，國務院第165次常務會議通過的《中華人民共和國政府信息公開條例》(以下簡稱《信息公開條例》)開始施行。由于縣級政府門戶網站具有更新快、信息量大、公眾關心的事務更具體更直接等特點，因而成為政府信息公開的主要途徑之一。《信息公開條例》規(guī)定：“縣級以上地方人民政府辦公廳(室)或者縣級以上地方人民政府確定的其他政府信息公開工作主管部門負責推進、指導、協調、監(jiān)督本行政區(qū)域的政府信息公開工作。行政機關應當將主動公開的政府信息，通過政府公報、政府網站、新聞發(fā)布會以及報刊、廣播、電視等便于公眾知曉的方式公開?！薄缎畔⒐_條例》還對縣級政府信息公開的范圍做了特別規(guī)定?！缎畔⒐_條例》實施五年來，其社會影響如何？民眾評價如何？政府相關部門感受如何？有哪些可以總結的經驗及需要改進之處，諸多的思考不僅事關不斷改進公民知情權、參與權、監(jiān)督權的公眾參與機制的完善，更是不斷提高服務型政府和陽光政府建設、優(yōu)化政府與民眾良性互動的重大課題。十八屆三中全會更是明確界定了政府的公共服務職能，而政府信息公開則是政府履行公共服務職能的有力舉措。

一、問題的提出

隨著互聯網技術在公共領域的應用，我國政府治理理念與方式也隨之不斷更新。提高政府信息公開程度，方便群眾獲取信息，加強行政監(jiān)督，提高政府運行效率已成為社會共識。各級政府網站的建立與使用印證了這一點。國家工業(yè)和信息化部于2009年4月份發(fā)布了《政府網站發(fā)展評估核心指標體系(試行)》，其內容包括政府信息公開、網上辦事和政民互動三個一級指標。江西省工業(yè)和信息化委員會于2010年10月份也發(fā)布了《江西省政府網站績效評估指標體系》，其內容分為省級機關政府網站、省直轄市政府門戶網站和縣(市、區(qū))政府門戶網站三套評估指標體系，每套指標體系主要包括政府信息公開、在線服務、公眾參與、網站設計和網站安全五個方面，并對其做了概念解釋，其中政府信息公開的權重最高，占35%。

與此同時，學界也積極參與政府網站建設及研討。北京大學公眾參與研究與支持中心研究制定了《中國政府信息公開測評指標體系》(包括地方政府版和國務院機構版，地方政府版包括省級政府版和地市級政府版，但不包括縣級政府版)，并自2009年每年發(fā)布《中國行政透明度年度報告》。自2004年起，中國軟件評測中心每年設計縣級以上中國政府網站績效評估指標體系，并發(fā)布《中國政府網站績效評估報告》，至今已有十屆。中國軟件評測中心對政府網站績效的定義是：政府網站實現電子政務功能的程度，電子政務功能主要包括公共服務、政務公開以及公共參與。

我國政府網站建設始于20世紀80年代，起步晚于西方發(fā)達國家。因此，加強我國政府政務信息公開，擴大公民有序政治參與，將公民知情權、參與權、決策權、監(jiān)督權落到實處，在網絡政治已成為世界潮流之時，加強政府網站建設，在建設中不斷完善政府網站，尤其是縣級政府網站建設特別重要。

目前，學者針對政府信息公開與政府門戶網站的關系研究集中在兩個方面：一是政府信息公開背景下的政府網站建設和利用政府網站推進政府信息公開。這方面研究側重宏觀定性分析，實證分析較少，特別是縣級政府信息公開與政府門戶網站的關系研究處于空白。二是在對政府信息公開實踐的關注。北京大學公眾參與研究與支持中心主任王錫鋅認為，“目前信息公開在地方政府落實得不好，越往基層落實得越差。95%以上的縣級政府甚至沒有專門負責信息公開的機構，而信息公開需求的重心在基層，資源配置的重心卻在高層，二者之間的矛盾亟待解決?！盵1]而今，伴隨縣域經濟快速發(fā)展，縣級政府網站建設已取得很大進步，政府信息公開制度正處于建設之中。實踐表明，政府信息公開和政府網站績效存在交叉重疊：政府信息公開途徑包括政府網站，政府網站的建設狀況影響政府信息公開的程度及成效；同時，政府網站績效包括政府信息公開，政府信息公開是政府網站績效的主要組成部分。因此，本文將利用統計調查方法并借鑒現有的研究成果從政府門戶網站角度探析縣級政府(1)信息公開，為縣級政府做好政府信息公開工作提供行之有效的政策建議。全國范圍內的評估都是采取抽樣的方式，而本文則以N市九個縣級政府的門戶網站為樣本，做深度分析。

二、縣級政府信息公開的概念與操作化：從政府門戶網站角度破題

政府信息公開是指政府及其部門通過多種方式公開其政務活動和有利于公民實現其知情權的信息資源，允許用戶通過查詢、閱覽、復制、下載、摘錄、收聽、觀看等形式，依法獲取各級政府部門所控制的信息[2]9。這一定義概括了政府信息公開的主體、形式和內容。因此，縣級政府信息公開可以采用此定義。至于縣級政府信息公開的內容范圍，《政府信息公開條例》已做出規(guī)定，雖不夠詳細，但也為本研究提供了指導。從政府信息公開的概念和政府信息公開測評以及政府網站績效評估實踐可以看出，政府信息公開和政府網站績效存在交叉重疊，如圖1所示：政府信息公開途徑包括政府網站，政府網站的建設狀況影響政府信息公開的程度及成效；同時，政府網站績效包括政府信息公開，政府信息公開是政府網站績效的主要組成部分。因此，從政府網站角度研究政府信息公開，則是研究兩者的重疊之處。政府門戶網站建設是政府信息公開的基礎，正如電子政務建設的重點在于“政務”而非“電子”，它只是政務建設的手段和技術，更重要的是有完備的政府信息公開制度。

圖1 政府網站績效與政府信息公開的關聯

本文試圖從政府網站建設的角度，探討縣級政府信息公開，首先需要做的工作是研究目前的政府網站績效評估實踐，從中總結政府信息公開的內容。各地區(qū)政府網站信息公開指標體系存在一定差異。中華人民共和國工業(yè)和信息化部制定的《政府網站發(fā)展評估核心指標體系(試行)》包括政府信息公開、網上辦事和政民互動三大部分，其中政府信息公開包括主動公開信息量、依申請公開信息量和年度新增量，并就這三個指標做了概念解釋。江西省工業(yè)和信息化委員會針對省級機關政府網站和省轄市、縣(市、區(qū))政府門戶網站共設置了三套評估指標體系，縣級政府網站信息公開包括政府信息公開專欄和政務公開兩個一級指標，其中又分別下設8個和27個二級指標，并賦予相應的權重分值，并就指標做了簡要解釋和描述了評分標準。南寧市政府制定的政府網站評估指標體系中的政府信息公開包括公開內容、依申請公開和政府信息公開目錄三個一級指標，其中又分別下設23個、3個和9個二級指標，并賦予相應的權重分值，并就指標做了簡要解釋和描述了評分標準。杭州市政府制定的政府網站發(fā)展指標體系同樣也是包括公開內容、依申請公開和政府信息公開目錄三個一級指標，只是下設的二級指標數不一樣，個數分別為25、4和6。北京大學公眾參與研究與支持中心制定了國務院機構版和地方政府版政府信息公開評測指標體系，評測體系采用指標式和百分制，共分三級指標?！暗胤秸妗痹O有一級指標5個、二級指標15個、三級指標40個；全部指標滿分為100分。其中，一級指標為“組織配套”(下設3個三級指標，共3分)、“制度配套”(下設3個三級指標，共8分)、“主動公開”(下設15個三級指標，共43 分)、“依申請公開”(下設6三級指標，共16分)和“監(jiān)督和救濟”(下設13個三級指標，共30分)。一級指標的設置基本與《條例》的結構相同。各三級指標賦分自1分至5分不等，計有5分指標4個、4分指標5個、3分指標9個、2分指標11個、1分指標11個。

上述政府網站信息公開評價指標體系為后續(xù)研究提供了極大幫助。本文將根據《信息公開條例》以及上述指標體系內容，結合縣級政府的基本特征，制定一個較為全面的縣級政府網站信息公開評測指標體系，如表1所示。該指標體系首先注重內容的全面性，其次考慮信息的準確性和及時性。由于應急管理、食品安全、拆遷和社會主義新農村建設是當今及今后政府工作的著力點，因此在表1中，應急管理、監(jiān)督檢查、城鄉(xiāng)建設和三農信息四個二級指標的分值要比其它指標略高。

表1 縣級政府門戶網站信息公開評測指標體系

政府信息公開專欄信息公開規(guī)定(A3,2)上級政府信息公開規(guī)定(31,0.6)上級政府信息公開規(guī)定的公開情況,權重0.4;政府信息公開工作考核、社會評議、責任追究制度等監(jiān)督保障制度的公開情況,權重0.6本級政府信息公開規(guī)定(A32,1.4)本級政府信息公開規(guī)定的公開情況,權重0.4;政府信息公開工作考核、社會評議、責任追究制度等監(jiān)督保障制度的公開情況,權重0.6信息公開年報(A4,2)———是否及時發(fā)布本年度信息公開年度報告,權重0.6;內容是否完整(包括主動公開政府信息的情況;依申請公開政府信息和不予公開政府信息的情況;政府信息公開的收費及減免情況;因政府信息公開申請行政復議、提起行政訴訟的情況;政府信息公開工作存在的主要問題及改進情況),權重0.4依申請公開(A5,6)公開欄目(A51,1)是否建立了依申請公開渠道,權重0.7;依申請公開渠道的功能易用程度,權重0.3公開要素(A52,1)對依申請公開程序的公布情況,權重0.4;對依申請辦理時限的公布情況,權重0.3;對依申請公開收費標準的公布情況,權重0.3在線受理(A53,4)能夠提供在線受理的情況,權重0.3;相關表格下載的提供情況,權重0.2;模擬用戶申請信息的反饋情況,權重0.5政務公開(B,76)概況信息(B1,3)———對本級政府所轄行政區(qū)劃的公開情況(如本地自然、地理、區(qū)劃、人文、歷史、經濟、產業(yè)等情況),權重0.3;本級政府主要領導信息的公———開情況(包括領導姓名、職務、工作履歷、職責分工、聯系方式等信息),權重0.35;本級政府各組成部門(委辦局)的基本信息(包括工作職能、領導班子、聯系方式)、內設機構或下屬單位機構的基本信息(包括工作職責、主要負責人、聯系方式)的公開情況,權重0.35

政務公開(B,76)法規(guī)文件及解讀(B2,4)———建立專欄發(fā)布法規(guī)文件的情況,權重0.2;對相關法規(guī)文件的整合情況,權重0.4;對法規(guī)文件的解讀情況,權重0.4規(guī)劃計劃(B3,4)———建立專欄發(fā)布規(guī)劃計劃的情況,權重0.2;發(fā)展規(guī)劃、專項規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃的公布情況,權重0.4;地方年度工作計劃的發(fā)布情況,權重0.4統計信息(B4,4)———建立專欄發(fā)布統計信息的情況,權重0.2;對上年度地區(qū)區(qū)相關統計數據及解讀的公布情況,權重0.5;對地區(qū)季度、月度統計數據及解讀的公布情況,權重0.3財政預決算(B5,4)———建立專欄發(fā)布財政預決算的情況,權重0.3;財政資金的預算分配、使用情況和決算報告的公布情況,權重0.7行政收費(B6,4)———建立專欄發(fā)布公開行政事業(yè)性收費項目信息的情況,權重0.3;對收費依據的公開情況,權重0.3;對收費標準的公開情況,權重0.4政府采購(B7,4)———對政府集中采購相關政策法規(guī)與指南信息的公開情況,權重0.2;對政府集中采購招標公告的公開情況,權重0.4(扣分項:通過其他渠道發(fā)現一次更新不及時的,扣0.1);對政府集中采購中標公告的公開情況,權重0.4(扣分項:通過其他渠道發(fā)現一次更新不及時的,扣0.1)。辦事指南(B8,3)面向個人(B81,1.5)面向個人的辦事指南提供情況,權重0.5:其中,豐富程度權重0.3;規(guī)范程度權重0.2面向企業(yè)(B82,1.5)面向企業(yè)的辦事指南提供情況,權重0.5:其中,豐富程度權重0.3;規(guī)范程度權重0.2重大項目(B9,4)———建立專欄發(fā)布重大項目信息的情況,權重0.2;對重大項目批準信息的公布情況,權重0.4;對重大項目進展信息的公布情況,權重0.4

政務公開(B,76)重點領域(B10,4)———建立專欄公布扶貧政策、措施和實施等相關信息的情況,權重0.2;建立專欄發(fā)布教育政策、措施及實施等相關信息的情況,權重0.2;建立專欄發(fā)布醫(yī)療政策、措施和實施等相關信息的情況,權重0.2;建立專欄發(fā)布社會保障政策、措施和實施等相關信息的情況,權重0.2;建立專欄發(fā)布就業(yè)政策、措施和實施等相關信息的情況,權重0.2。應急管理(B11,5)———建立專欄發(fā)布應急管理相關信息的,權重0.2;對突發(fā)公共事件應急預案的公開情況,權重0.2;對公共事件預警信息的公開情況,權重0.2(扣分項:通過其他渠道獲得相關信息但網站未公開的,每次扣0.1);對突發(fā)公共事件的應對的公開情況,權重0.2(扣分項:通過其他渠道獲得相關信息但網站未公開的,每次扣0.1);對應急常識信息的公開情況,權重0.2。監(jiān)督檢查(B12,5)———建立專欄發(fā)布環(huán)境保護信息的情況,權重0.2;建立專欄發(fā)布公共衛(wèi)生信息的情況,權重0.2;建立專欄發(fā)布安全生產信息的情況,權重0.2;建立專欄發(fā)布食品安全信息的情況,權重0.2;建立專欄發(fā)布產品質量監(jiān)督檢查信息的情況,權重0.2。城鄉(xiāng)建設(B13,5)———建立專欄發(fā)布城鄉(xiāng)建設的情況,權重0.4;對城鄉(xiāng)建設計劃信息的公布情況,權重0.3;對城鄉(xiāng)建設進展信息的公布情況,權重0.3。社會公益(B14,4)———建立專欄發(fā)布公益信息的情況,權重0.4;公益信息發(fā)布的情況,權重0.6。房屋拆遷及土地征用(B15,5)———建立專欄發(fā)布土地征用或房屋拆遷相關信息的,權重0.2;對征收或者征用土地信息的公布情況,權重0.2;對房屋拆遷信息的公布情況,權重0.2;對相關補償、補助費用的標準及發(fā)放、使用信息的公布情況,權重0.4。

政務公開(B,76)捐贈救助(B16,3)———建立專欄發(fā)布捐贈救助信息的情況,權重0.2;對搶險救災款物的管理、使用和分配信息的公布情況,權重0.2;對優(yōu)撫款物的管理、使用和分配信息的公布情況,權重0.2;對救濟款物的管理、使用和分配信息的公布情況,權重0.2;對社會捐助款物的管理、使用和分配信息的公布情況,權重0.2。人事及招考信息(B17,3)———建立專欄發(fā)布人事任免、公務員招考信息的情況,權重0.2;對重大人事任免、干部選拔信息的公布情況,權重0.4(扣分項:通過其他渠道發(fā)現一次更新不及時的,扣0.1);對公務員招考通知、錄用結果信息的公布情況,權重0.4(扣分項:通過其他渠道發(fā)現一次更新不及時的,扣0.1)。公共企事業(yè)單位信息(B18,3)———建立專欄發(fā)布公共企事業(yè)單位信息的情況,權重0.3;對地區(qū)所轄公共企事業(yè)的發(fā)布情況,權重0.7。三農信息(B19,5)———建立專欄發(fā)布三農信息的情況,權重0.4;農民、農村、農業(yè)相關政策、措施和實施情況信息的發(fā)布情況,權重0.6

本指標體系的設計主要是依據《信息公開條例》、中國軟件測評中心制定的2008年區(qū)縣政府網站評估指標體系中的一級指標“信息公開”的指標體系和2010年江西省縣級政府網站發(fā)展績效評估指標體系中的一級指標“信息公開”的指標體系。表中的“——”表示三級指標空白。每項指標括號中的字母為該項指標的代碼，數值為該項指標的分值。每項指標的分數，根據對政府網站信息的瀏覽而定。

概言之，我國政府信息公開基本完成了從理念到操作的轉變，當下最重要的是制定科學評價體系與可操作的實施細則以保證其名符其實，真正成為政府服務公眾的手段、百姓了解公共事務的集散地，政府與民眾溝通的平臺。

三、基于N市九個縣級政府網站的深度分析

(一)研究樣本與數據來源

本文選取N市九個縣級政府網站，通過瀏覽網站(2)、檢索信息，運用縣級政府門戶網站信息公開評測指標體系評價網站的信息公開程度。九個縣區(qū)政府分別用拼音首字母代表。運用SPSS統計軟件對搜集的數據做描述統計分析，包括橫向分析和縱向分析。2012年3月29日，“N政務微博大廳”在新華、騰訊、新浪三大門戶網站上線(3)，在全民“微時代”，政府也做出了積極回應，政務微博集群為及時發(fā)布政務信息開辟了新渠道，也成為政務信息公開的新載體。

(二)前后兩年觀察比較

通過瀏覽九個樣本政府門戶網站，將2011年11月的觀察與一年后(2012年10月)的觀察相比較，本文發(fā)現：自《信息公開條例》頒布以來，縣(區(qū))級政府基本上按照相關要求建立網站并開設相應的欄目，努力將公民知情權體現在政務信息公開之中，設置政府信息公開專欄和公務公開專欄，政府信息公開目錄界面采用同一個模版、版面設計，活躍生動。隨著人們對政務公開認識的不斷深入，各級黨委政府對政務公開要求力度地不斷加大，政務信息公開欄目的內容、更新速度、便捷程度均在進步之中。如為了方便公民在網上查找相關文件，各縣(區(qū))級政府網站用詳細的說明告知網民查找的程序及依法申請政務信息的流程等。當然，縣(區(qū))政府網站建設還需要有大的提升，如政府信息公開專欄的信息量還需要增加，網站內部板塊之間信息整合度還要提升，有些欄目的內容及更新速度還需要更為及時，個別欄目或是鏈接不好或是打開后空白等等現象依然存在。

1.2011年觀察情況。2011年10月，本文連續(xù)觀察了9縣(區(qū))的政府網站，匯總了以下主要情況。

總體得分不高。如圖2所示，九個樣本政府門戶網站的政府信息公開得分都不高，平均分只有46.32，得分最高的是XHQ政府門戶網站，分值為72.50，得分最低的是WLQ政府門戶網站，分值為28.10。對比可以發(fā)現，WLQ政府門戶網站在公共企事業(yè)單位、捐贈救助、房屋拆遷及土地征用、社會公益、城鄉(xiāng)建設、監(jiān)督檢查、重點領域和重大項目等方面都沒有設立專欄公布信息，并且在概況信息、法規(guī)文件及其解讀、規(guī)劃計劃、統計數據、財政預決算、應急管理和政府采購等方面建立了專欄，但是信息量比較少，而且信息更新較慢，由此導致得分較低。例如，應急管理信息方面，雖然WLQ政府門戶網站建立專欄，但是其信息非常少，只有1條關于綜合性應急救援隊伍建設實施方案的信息；辦事指南方面，雖然也有專欄，并分類管理，但是很多具體信息仍是空白，例如面向個人的學校教育、民族宗教和知識產權信息空白，面向企業(yè)的質量監(jiān)督等信息空白，即使專欄中有信息，其數量也非常少。而XHQ政府門戶網站之所以能取得較高的分值，原因是該網站基本上能按照指標體系中的評價指標設立專欄，并且及時公布相關信息，信息量也較大。例如政策文件及解讀方面，該網站開設專欄，及時公布相關政策(最新的為2011年11月1日)，并且就重要政策法規(guī)進行解讀；統計數據方面，該網站公布了最新的數據，即第三季度的工業(yè)經濟運行分析，更新日期為2011年11月7日；監(jiān)督檢查、重點領域和應急管理方面，都開設了專欄，并且實行分類管理，信息豐富。

信息量少、更新不及時是通病。通過對在政府信息公開方面做得最好和做得最差的網站的對比分析，本文發(fā)現政府信息公開程度較低的原因是相關方面的數據缺失，沒有開設專欄，其次是信息量較少，更新不及時。

圖2 N市九個縣級政府門戶網站政府信息公開得分

表2中二級指標的差異度表明，規(guī)劃計劃方面的信息公開差異度最小，分值為0.1，其次是信息公開年報的信息公開差異度，分值為0.11。這說明九個樣本門戶網站在規(guī)劃計劃和信息公開年報方面做得較好。而在信息公開規(guī)定、依公開申請、行政收費、重大項目、重點領域、監(jiān)督檢查、城鄉(xiāng)建設、社會公益、房屋拆遷及土地征用、捐贈救助和公共企事業(yè)單位等12個方面信息公開程度非常低，其差異度都大于0.5，有的甚至達到0.91。出現這種狀況的主要原因是這九個樣本門戶網站沒有開設專欄或者開設了專欄，但是信息整合度不高、更新較慢和信息量少，具體表現如下。(1)在信息公開規(guī)定方面，各網站或是只公布了上級政府的信息公開規(guī)定，沒有公開本級政府信息公開規(guī)定。(2)在依公開申請方面，各網站沒有提供表格的下載和模擬用戶申請反饋的信息。(3)在行政收費方面，各網站或是沒有建立專欄，或是建立了專欄，但是信息量非常少和信息更新較慢，而且沒有公布具體的收費情況。如AYX政府門戶網站建立了行政收費專欄，但是只有簡單的1條信息，即《行政事業(yè)性收費票據工本費收費標準》，而且時間還是2007年；JXX政府門戶網站建立了行政收費專欄，但是只有《JXX城鄉(xiāng)規(guī)劃建設局建設工程收費表》1條信息；NC縣政府門戶網站只公布了一些對部門收費請示的批復，沒有公布國家相關方面的收費依據，公布的信息零散不成系統。重大項目方面，有5個樣本門戶網站沒有開設重大項目專欄，開設了專欄的也存在信息不系統、更新較慢等問題，如QSHQ政府網站沒有公布重大項目的批準信息，且信息更新慢，只更新到2010年；NC縣政府網站沒有公布重大項目批準的信息，在重大項目進展信息的公開方面，也是側重領導視察和調研，沒有具體公開進展信息；AYX政府網站重大項目的信息，只更新到2008年，信息的發(fā)布日期集中為兩天，即2008年11月15日和2006年10月8日，并且關于項目是通過什么程序由哪個部門批準和項目進展的信息都沒有公布，只是簡單介紹項目的基本情況。這表明該政府網站在信息公開方面的被動性，因為《政府信息公開條例》正好是于2008年5月1日起施行。(4)在重點領域方面，只有XHQ政府網站和QSHQ政府網站開設了專欄，但是后者沒有建立專欄公布扶貧、教育、醫(yī)療、社會保障和就業(yè)等方面的政策、措施和實施情況，信息很零散，整合度不高。

表2 九個樣本門戶網站二級指標得分的基本情況

注：表中的“差值”是指二級指標的滿分減去得分均值所得分值，“差異度”是指二級指標的差值

重點領域、監(jiān)督檢查、城鄉(xiāng)建設、社會公益、捐贈救助和公共企事業(yè)單位六個方面設立專欄的非常少。在社會敏感問題，即房屋拆遷及土地征用方面，只有XHQ和NC縣政府網站開設了專欄，但是存在以下問題：(1)側重公布領導檢查調研拆遷工作方面的信息；(2)房屋拆遷通知、補償標準等方面公布信息程度不高，有的甚至沒有公布拆遷補償標準，只是簡單了公布了房屋拆遷的總體情況；土地征用方面信息少之又少。

除于該項指標滿分，差異度越小表示九個門戶網站總體上在這方面做得最好。

2.2012年觀察情況。從2011年11月份以后，筆者經常瀏覽這9個縣(區(qū))政府網站。下面將2012年10月30日觀察的結果綜述如下。

在電子政務的推動下，這九個縣(區(qū))政府網站有了較大的變化：首頁生氣勃勃，主題目突出，努力將本地區(qū)的特色展示出來，努力朝著真正的門戶網站建設目標前行。如XHQ網站用不斷變化的題首詞“經濟區(qū)強區(qū)、文化大區(qū)、幸福城區(qū)”“千年N看本湖”，清楚地展示出XHQ在全省、全市中戰(zhàn)略定位。

(1)政務公開欄目按規(guī)定設置。在政務信息專欄中，信息公開指南、信息公開目錄、信息公開規(guī)定、信息公開年報、依申請公開NC縣政府網站做得最好，主要表現在：一是信息公開目錄分9類，有發(fā)展規(guī)劃、人事信息、行政執(zhí)法、法律文件等等，便于網民查找；二是縣政府各部門信息公開指南也在首頁可以鏈接，點擊便可登陸相應政府部門了解信息；三是各鄉(xiāng)鎮(zhèn)信息也可以在縣級政府網站鏈接，這改正了政府網站建立初期鏈接不好、信息更新慢、不利于操作等缺點。

(2)信息更新快慢不一?；ヂ摼W時代信息如云，速度如飛，公眾對新鮮信息渴求非常強烈，特別是在一些特定事件中，如果政府信息不能及時公布，就可能讓流言蜚語或虛假信息走在事實前面，就可能會使政府喪失控制輿論的最佳時機。一方面，我們看到，XHQ網站的信息反饋做得及時，真正體現了“全程一站式服務”、“外網受理內網辦理”、“限時辦結外網反饋”。網站還設立了公共交流平臺和“服務快速通道”，對有些受理不了的問題，網站也指明了下一步應當去找哪個部門。這些都為市民辦事提供了許多方便。XJX政府網站的特點就是，及時公布了“辦件進展”。在“辦件公示”欄目中，市民可見到“縣長信箱”、“民聲通道”、其他網民咨詢的問題網站處理的進展。當然，從這個角度來說，提高市民運用互聯網的技術也迫在眉睫。如果不能掌握基本互聯網使用技巧，政府網站對他們來說只是空談。另一方面我們還看到，在XHQ政府網站中，有些信息更新不及時，如“社區(qū)服務大廳——育齡婦女服務”內的信息是2011年8月25日的；再如，在“再就業(yè)服務”欄目最新信息是2011年11月29日的。

公眾選擇政府網站咨詢、投訴主要是希望得到比運用其它方式更好的效果。如果政府網站僅僅是中轉站就遠遠不夠。在XJX網站里，課題組還看到有細心網民對政府網站的錯別字提出糾正，這點令人感動。試想大家都關心政府網站、愛護政府網站，我們沒有理由懷疑政府與公民的互動不會進入良性循環(huán)之中，沒有理由懷疑電子政務平臺不會成為真正政府與公民溝通、合作的良好渠道。

這9個政府網站在信息公開方面存在的通病是當前主要領導人的活動信息更新及時，幾乎是每天跟進，但一些與市民生活、工作、就業(yè)的信息更新的相對滯后。這也是網民對政府網民對政府網站不滿意的原因之一。圖3表明網民對政府網站的不滿意的占參與調查總數的43%，認為一般的為8%，比較滿意和非常滿意的為46%。

圖3 JXX政府網站調查“對此次網絡改版滿意嗎？”

(3)公眾參與正在增強?；ヂ摼W時代政民互動方式與傳統媒體時代最大的區(qū)別是改進了單一信息流動特點，政府網站為政民即時互動提供了可能，為政府在更大范圍內聽到多種民意提供了可能，也為民眾自由、便捷參與公共政務提供了可能。在政務信息不清晰的前提下，民眾不可能產生有效有參與行為。政府網站的點擊率，從一個側面反映出當下政民互動的頻率。根據2012年10月31日N市9縣(區(qū))政府網站數據整理，NC縣點擊率最高為1238454人次，JXX次之為10174395，XHQ第三為8006486人次，XJX為最少46856人次，AYX網站上沒有訪問總量。

注意吸收公眾參與，這是許多政府網站希望達到的效果，但實際情況怎樣呢？NC縣政府網站設計了“政府信息公開點評”欄目，這在九縣(區(qū))網站是一大亮點，但是公眾參與率很低，總統計數不到百人。JXX也設有政府信息公開點評欄目，但參與者寡。這應當引起政府工作人員特別是政府領導者的深思。一些網站設計了“公眾互動”欄目，其意在于吸收公眾關心區(qū)域內公共事物，履行公民權利。但在題目設計上、在語句使用上還需要更貼近網民，找準網民關心的聚集點。從另一個角度看，網民對與自身利益直接相關的議題關注度高，參與欲望也強烈，如社會保障方面的，本區(qū)域內的重大事件等；而對與自身利益相關性不強的信息，關注度低或是不關注。

AYX沒有顯示訪問量，這是一個明顯的缺陷。訪問量是反映公眾對其評價的指標體系中非常重要的內容。訪問量越大，至少可以說明兩方面因素：一是政府網站公眾利用率高，并不是裝飾，有實際內容，對公眾有吸引力，其公信度高。二是公眾運用互聯網的能力與科技發(fā)展水平相呼應，具有獨立進行自我管理、自我思考的能力。

四、結論與政策建議

(一)基本結論

本文通過運用縣級政府門戶網站信息公開評價指標體系，評價了N市9個縣級政府網站的信息公開程度，發(fā)現其在信息公開方面還存在一些問題，最主要的是縣級政府沒有公開很多方面的信息；其次是即使設立了一些專欄，信息量也非常少，更新也不及時，信息整合度也比較低，沒有分類管理；再次是門戶網站基本上沒有本級政府的信息公開指南，本級政府各部門的信息公開指南基本上都是空白，在專欄中不能鏈接內容，而且信息量，特別是面向企業(yè)和個人的公共服務信息量，非常少；第四是信息公開技術問題，9個政府網站都開設了政府信息公開專欄和政務公開專欄，兩者都細分了一些欄目，有相同項，也有不同項，但是相同項的信息在政務公開專欄中更新了，卻沒有在政府信息公開專欄中予以更新。這些問題的存在說明作為政府信息公開的重要途徑，縣級政府門戶網站建設狀況離加強行政監(jiān)督和提高政府行政效率，以建設服務型政府的目標還有很大的差距。盡管2012年的觀察結果比上年有較大的變化，但離民眾對政務信息的期待、離陽光政府的目標、與服務型政府的建設還有較大距離，縣級政務信息公開需要進一步制度化、規(guī)范化、常態(tài)化。

服務型政府建設內容豐富，就政府門戶網站信息公開而言，必須堅持政務公開原則，政務必須向公眾公開，包括政府組織的使命公開、辦事程序公開、常用法規(guī)公開以及辦事結果公開等等。服務型政府理念指導下的行政監(jiān)督應當是監(jiān)督主體多樣、監(jiān)督形式多樣。要提高行政監(jiān)督的效果，關鍵是要解決信息不對稱的問題，而要解決這個問題，其途徑是要讓公開政府信息成為常態(tài)。政府門戶網站信息公開是提高行政監(jiān)督和政府行政效果的重要條件，其主要是發(fā)揮公民監(jiān)督的作用，可以使公民得到更廣泛、更便捷的信息和服務，而且可以大大降低行政成本，提高政府服務效率，進一步規(guī)范政府行為方式，改變政府與企業(yè)、公民之間的信息不對稱，做到透明化、公共化。由此，研究根據以上結論對加強縣級政府門戶網站信息公開，本文提出以下幾點政策建議。

(二)政策建議

1.加強政府信息公開專欄建設。開設專欄是政府信息公開工作的重要組成部分，它有利于提高信息的整合度，方便群眾查找信息。在開設專欄的前提下，應對信息進行分類管理，并及時更新。但是通過觀察樣本網站，本文發(fā)現政府信息公開專欄沒有放在主頁的明顯位置，而且其中的信息更新不及時。因此，研究建議完善政府信息公開專欄，多增加一些類別信息，發(fā)布涉及群眾切身利益、需要社會公眾廣泛知曉或者參與的政府信息，尤其要做好財政預決算、公共資源配置、重大建設項目、社會公益事業(yè)等領域政府信息的發(fā)布工作。涉及群眾切身利益的重要決策，要在政府網站公開征求意見；重要政策出臺后，要及時通過政府網站做好政策解讀工作；對公眾關注的社會熱點問題，要主動在政府網站予以回應，發(fā)布權威信息，講清事實真相、有關政策措施以及處理結果等。在現有的政府網站信息公開負責機制(縣級政府門戶網站信息公開一般由縣或區(qū)人民政府辦公室負責具體工作，縣長或區(qū)長領導)下，加強信息公開工作的領導和管理，把政府信息公開程度納入領導的考核體系中，強化其責任意識和服務意識，每日安排人員負責網站信息的查詢、更新和檢查。技術方面，政府網站應該加強內部欄目的鏈接功能，這樣主頁中更新的信息在政府信息公開專欄也能得到及時更新。從技術上提高政府網站的質量為政務信息公開提供技術基礎非常必要。

2.加強政府信息公開專業(yè)隊伍建設?？h級政府或者上級政府可以通過邀請專家對信息公開工作負責人開展集中培訓，培訓內容包括相關法律法規(guī)、國際經驗和經典案例與國內成功案例解讀和具體應用技術，適當的時候還可以把培訓對象范圍擴大，為政府信息公開培養(yǎng)后備人才。培訓除了豐富內容之外，還應創(chuàng)新培訓方式，堅持課堂講授、互動討論和實踐操作相結合的原則，注重實效，通過理論知識考試和實踐操作相結合，檢驗培訓效果，防止培訓流于形式。除了培訓之外，還可以建立制度化的政府信息公開交流機制，促進區(qū)域內和區(qū)域間的政府網站信息公開工作交流，互相借鑒經驗和查找問題，尋找差異，深入分析個中原因，包括技術原因、能力原因、管理問題等等。從技術上為政府網站建設提供支持，使政府信息公開工作獲得更多網民認同。

3.建立健全政務信息公開考核激勵機制。政府網站績效管理需要注重社會評價機制建設。政務信息公開的對象主要是公眾，在考核評定優(yōu)劣時，一定要聽取網民意見，開門評議。應當用寬容與包容的心態(tài)對待網民提出的批評，容許不同聲音出現。還應當定期召開公眾見面會，征詢公眾意見，對提供行之有效建議的公眾給予適當獎勵，對難以滿足的要求可以做解釋，盡量不要形成傳播學上的“沉默的螺旋”現象。同時在政府信息公開專欄中，完善公眾點評欄目，改變政務網站有些欄目處于無法鏈接的狀態(tài)。對公眾滿意度不高的政府網站應當有懲罰措施，對不能按照《信息公開條例》做的政府網站，責令整改，采取多種形式，確保政府網站展示政府正能量與正形象。只有將政府信息公開的考核激勵機制真正發(fā)揮作用，才能使政府網站真正成為政府與公民良性互動的平臺與溝通渠道，否則依然不能發(fā)揮政府網站的作用。

注釋：

(1)此處縣級政府包括縣級縣政府、縣級市政府以及區(qū)政府。

(2)檢索日期截止到2011年11月12日。之后，經常關注并于2012年10月22-23日連續(xù)觀察。

(3)“N發(fā)布廳”是由N市人民政府新聞辦公室實名認證的官方微博，將致力于打造一個政情交流、權威發(fā)布的新平臺。該平臺的上線，標志著N市成為該省率先推出政務微博平臺的城市。它將充分利用互聯網這一新媒體，進一步整合政府新聞發(fā)布資源，擴大政府新聞發(fā)布渠道，發(fā)布政府權威聲音，回應百姓訴求，對外傳播城市形象，更好地服務廣大網友，服務媒體的網絡信息平臺。

[1] 王亦君，畢琳.《中國行政透明度年度報告·2009》發(fā)布：《政府信息公開條例》實施兩年多 過半數省級政府不及格[J].中國青年報，2010-09-29(003).

[2]牛紅亮，劉靜.基于經濟學視角的政府信息公開[J].情報理論與實踐，2011(02).

(編輯：李 磊)

2014-01-10

D63-69

A

2095-7238(2014)11-0001-10

10.3969/J.ISSN.2095-7238.2014.11.001