裴錚 周賽

x摘要：面對當(dāng)今環(huán)境問題，預(yù)防為主的原則成為現(xiàn)代環(huán)境法的基本原則。環(huán)境影響評價制度正充分體現(xiàn)了預(yù)防為主這一原則，有利于促進(jìn)經(jīng)濟社會與環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。而科學(xué)的環(huán)境影響評價制度，必須依賴公眾的廣泛參與。本文論述了現(xiàn)有法律制度下和現(xiàn)實中公眾參與的不足和問題，并結(jié)合新環(huán)保法對公眾參與制度的完善和發(fā)展提出觀點和建議。

關(guān)鍵詞：環(huán)境影響評價制度；公眾參與；新環(huán)保法

一、我國環(huán)境影響評價制度中公眾參與的不足和問題

（一）公眾參與環(huán)評的對象范圍過于狹窄和籠統(tǒng)。我國《環(huán)境影響評價法》相關(guān)規(guī)定中，公眾參與環(huán)評的對象范圍僅僅局限在除國家規(guī)定需要保密的情形之外，可能造成不良環(huán)境影響并直接涉及公眾環(huán)境權(quán)益的專項規(guī)劃和對環(huán)境可能造成重大影響的建設(shè)項目。范圍的狹窄性說明了公眾參與范圍的廣度的不足，不利于調(diào)動公眾參與及充分集中表達(dá)意見的積極性。

（二）公眾參與環(huán)評的過程的不充分性。《環(huán)境影響評價法》將公眾參與限定在審批前進(jìn)行，在專項規(guī)劃中編寫報告書和專家審批階段排除了公眾參與；在建設(shè)項目的環(huán)評中項目的可行性研究、建設(shè)項目設(shè)計、環(huán)境影響后評估等階段沒有公眾的參與。并且環(huán)評單位也沒有將環(huán)評后期信息向公眾公開。不利于公眾對環(huán)評過程進(jìn)行有效監(jiān)督，也不利于提高環(huán)境影響評價的效率和科學(xué)性。

（三）公眾參與環(huán)境影響評價缺乏法定程序的保障和司法救濟保障。我國現(xiàn)階段的《環(huán)境影響評價法》僅僅提到進(jìn)行專項規(guī)劃的政府和建設(shè)項目方應(yīng)當(dāng)在審批前舉行論證會、聽證會或其他方式來征求有關(guān)單位、專家和公眾的意見。但是對于公眾參與沒有進(jìn)行具體的程序性規(guī)定，過于籠統(tǒng)且操作性低。環(huán)評法中也沒有建立對違反環(huán)評制度的公眾參與的行為的法律責(zé)任，沒有賦予公眾尋求環(huán)境權(quán)益受不法侵害時的司法救濟保障。

（四）我國公眾參與環(huán)境影響評價的意識還比較淡薄。雖然我國在90年代以來的環(huán)境立法中開始關(guān)注公眾參與環(huán)境影響評價的精神，但是相比較西方國家來說起步較晚，與西方國家差距很大。環(huán)境立法無法滿足社會經(jīng)濟發(fā)展的需求，公眾的環(huán)境意識也相對之后。實際情況中公眾參與環(huán)評意識的缺乏，無法對環(huán)境影響評價制度形成有效地幫助。

二、對于完善我國環(huán)境影響評價制度的公眾參與的觀點和建議

面對環(huán)境影響評價制度中的公眾參與出現(xiàn)的眾多問題和不足，2014年出臺的新《環(huán)境保護(hù)法》（以下簡稱“新環(huán)保法”）做出了一些補充和完善的規(guī)定，這對本文筆者對于環(huán)評中公眾參與的觀點和建議有很大幫助。另外，通過了解多方學(xué)者對環(huán)評制度中公眾參與機制完善的建議和構(gòu)想，以及借鑒世界各國特別是美國的公眾參與環(huán)評制度，筆者可以提出以下幾點建議：

（一）應(yīng)當(dāng)具體明確公眾參與環(huán)評主體的范圍，擴大公眾參與環(huán)評對象的范圍。

新環(huán)保法第53條第一款規(guī)定，公民、法人和其它組織依法享有獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護(hù)的權(quán)利?？梢姡c之前的環(huán)評法和環(huán)保法相比，對于公眾的主體范圍加以明確。并且公眾能夠參與被置于積極主動的地位，對于環(huán)境評價給予了公眾充分表達(dá)意見的權(quán)利。但在后續(xù)的相關(guān)立法中，應(yīng)當(dāng)就公眾如何行使獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護(hù)的權(quán)利進(jìn)行具體完善的規(guī)定。此外，為了使公眾能夠有更多和更充分的機會參與到環(huán)境影響評價中來，將政策和一般規(guī)劃歸入環(huán)境影響評價公眾參與的范圍勢在必行。

（二）加強政府和建設(shè)的信息公開，完善公眾意見反饋完善機制。

根據(jù)新環(huán)保法第53條第二款，各級人民政府及其他環(huán)境保護(hù)主管部門，應(yīng)當(dāng)依法公開環(huán)境信息、完善公眾參與程序。新環(huán)保法第五十六條規(guī)定，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)在建設(shè)項目編制時向可能受影響的公眾說明情況，充分征求意見。負(fù)責(zé)審批的部門在收到建設(shè)項目環(huán)境影響報告書后，除涉及國家秘密和商業(yè)秘密的事項外，應(yīng)當(dāng)全文公開。

從中可以看出，新環(huán)保法規(guī)定環(huán)保部門公開政府信息和建設(shè)單位在編制環(huán)境影響報告書時就應(yīng)當(dāng)向受影響公眾公開說明情況和征求意見，有利于公眾充分參與環(huán)評的過程。但是，公眾參與反饋機制還不完善，因此，筆者認(rèn)為要對決策公開后的信息作進(jìn)一步的評價和意見反饋，這有利于進(jìn)一步提高環(huán)評結(jié)論的合理性和科學(xué)性。

（三）應(yīng)當(dāng)完善和加強公眾參與環(huán)境影響評價的程序形式和司法救濟保障機制

無論是舊環(huán)保法、環(huán)評法，還是新環(huán)保法，都沒有明確規(guī)定的公眾參與環(huán)評的具體程序形式。這對于公眾切實和具有可操作性地參與到環(huán)評中來，環(huán)保部門、建設(shè)單位方與公眾進(jìn)行雙向交流都是不利的。這是因為公正而合理的程序設(shè)計是實體權(quán)利得以實現(xiàn)的保障，公眾權(quán)利的行使如果沒有具體的程序作保障，只能是一種空想。因此，從立法上應(yīng)當(dāng)完善公眾參與環(huán)境影響評價的程序形式，對公眾參與方式作出具體的規(guī)定，用程序公正來保障實體公正，保障法律有效實施。

新環(huán)保法第65條和第67條分別對環(huán)境影響評價部門在有關(guān)環(huán)境服務(wù)活動中弄虛作假等違法行為和環(huán)保部門應(yīng)當(dāng)依法公開環(huán)境信息而未公開的等違法行為規(guī)定了其相應(yīng)的法律責(zé)任和行政問責(zé)制度。由此，公眾對于規(guī)劃部門、負(fù)責(zé)建設(shè)項目環(huán)評的環(huán)評部門的監(jiān)督作用大大增強，當(dāng)其侵害公眾環(huán)境權(quán)益時，公眾可以向法院提起訴訟，得到司法救濟保障。

（四）加強環(huán)保宣傳教育，培養(yǎng)和提高公眾參與環(huán)保和環(huán)評意識。

新環(huán)保法第6條和58條規(guī)定了公民增強環(huán)境保護(hù)意識的要求，公民、單位和政府的環(huán)保義務(wù)以及社會組織的公益訴訟制度。筆者認(rèn)為，規(guī)定公民的環(huán)保義務(wù)，能夠使公民認(rèn)識到環(huán)境保護(hù)是實現(xiàn)當(dāng)代和后代子孫可持續(xù)發(fā)展的途徑和方式，積極參與環(huán)境影響評價，充分行使自己的環(huán)境民主權(quán)利，正是實現(xiàn)經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的切實行動方式之一。同時，環(huán)境保護(hù)的社會宣傳教育能夠使公眾自覺地提高環(huán)保意識，能夠主動地參與到環(huán)評中來，這也是公眾環(huán)保意識較強的體現(xiàn)和目標(biāo)。

參考文獻(xiàn)：

[1]環(huán)境與資源保護(hù)法（第二版）.周珂.北京：中國人民大學(xué)出版社，2009，42。

[2] 論我國環(huán)境影響評價制度中的公眾參與程序的問題[J].李東方.法制與社會，2013

[3]環(huán)境影響評估的公眾參與：法規(guī)范的要求與現(xiàn)實的考慮. 葉俊榮.臺灣月旦出版公司，1993，第222頁。

[4] 環(huán)境影響評價制度中的公眾參與[J].何飛.長春師范學(xué)院學(xué)報（人文社會科學(xué)版），2013，

作者簡介：裴錚（1993—），女，河南新鄉(xiāng)人，河南師范大學(xué)法學(xué)院民商法專業(yè)本科生