劉少華

在對(duì)《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》做的說明中，習(xí)近平總書記認(rèn)為，從立法、執(zhí)法、司法和守法四個(gè)方面作出工作部署，反映了目前法治工作的基本格局。

而在他總結(jié)的《決定》三大板塊中，第一板塊總論之后，第二板塊就是探討目前法治工作的基本格局，其重要性可見一斑。

“《決定》突出了依憲治國這個(gè)核心、科學(xué)立法這個(gè)前提、嚴(yán)格執(zhí)法這個(gè)關(guān)鍵、公正司法這個(gè)防線、全民守法這個(gè)基礎(chǔ)、依法執(zhí)政這個(gè)保證，以及法治精神、法治文化這個(gè)靈魂?！薄稕Q定》起草人之一、全國政協(xié)社會(huì)和法制委員會(huì)副主任施芝鴻這樣總結(jié)。

科學(xué)立法是前提

盡管早在2010年，中國特色社會(huì)主義法律體系就已經(jīng)形成，“有法可依”已經(jīng)在國家生活和社會(huì)生活各方面總體上實(shí)現(xiàn)，但立法工作在法治的建設(shè)中，始終是重點(diǎn)工作，完善這一體系的任務(wù)依然很重。

施芝鴻表示，文件起草組在地方調(diào)研時(shí)，黨員干部和群眾反映，雖然中國特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)完成，但就如同一座毛坯房，內(nèi)部裝修的任務(wù)還很重。

立法工作，黨中央、人大、政府和公眾都需各司其職。《決定》中明確指出，要加強(qiáng)黨對(duì)立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，完善黨對(duì)立法工作中重大問題決策的程序;健全有立法權(quán)的人大主導(dǎo)立法工作的體制機(jī)制，發(fā)揮人大及其常委會(huì)在立法工作中的主導(dǎo)作用;加強(qiáng)和改進(jìn)政府立法制度建設(shè)，完善行政法規(guī)、規(guī)章制定程序，完善公眾參與政府立法機(jī)制。

在四中全會(huì)《決定》中，首先強(qiáng)調(diào)和部署的第一項(xiàng)任務(wù)，就是完善以憲法為核心的中國特色社會(huì)主義法律體系，對(duì)于這一“根本大法”的重視可見一斑。對(duì)于憲法的高度重視，還體現(xiàn)在了設(shè)立每年的12月4日為國家憲法日，以及仿效世界上大多數(shù)有成文憲法的國家，設(shè)立憲法宣誓制度。

所謂科學(xué)立法，需要完善立法機(jī)制，亦需破除對(duì)立法工作的阻礙因素，這其中關(guān)鍵的就是明確立法的權(quán)力邊界。習(xí)近平提出，立法質(zhì)量和立法效率均需進(jìn)一步提高，而立法工作中的部門化傾向、爭權(quán)諉責(zé)現(xiàn)象等，以及利益博弈、地方保護(hù)主義等，都損害著國家的法治統(tǒng)一。

除了科學(xué)立法，還需民主立法，施芝鴻認(rèn)為，這二者是提高立法質(zhì)量的根本途徑?！翱茖W(xué)立法的核心在于尊重和體現(xiàn)客觀規(guī)律，民主立法的核心在于為了人民、依靠人民?！?/p>

習(xí)近平特別提到，法律是對(duì)全體公民的要求，但黨內(nèi)法規(guī)制度是對(duì)全體黨員的要求，而且很多地方比法律的要求更嚴(yán)格。事實(shí)上，今年以來，在中央紀(jì)委官網(wǎng)上就多次探討過“黨紀(jì)嚴(yán)于國法”的問題，也取得了廣泛的社會(huì)反響。

中國特色社會(huì)主義法治體系包括的五大具體體系中，就有黨內(nèi)法規(guī)體系。施芝鴻認(rèn)為，這是對(duì)中國特色社會(huì)主義法治理論的重要發(fā)現(xiàn)、重大創(chuàng)新和重要貢獻(xiàn)，“是我們較之西方國家更有特色的部分”。

“事實(shí)表明，在我們國家，不僅黨內(nèi)民主可以帶動(dòng)人民民主，而且黨內(nèi)法規(guī)體系的建設(shè)和完善也可以帶動(dòng)國家法律體系和法治體系的建設(shè)和完善?！笔┲櫿f。

談到下一步的立法工作，施芝鴻引用法學(xué)家的有關(guān)建議一口氣說了多個(gè)“轉(zhuǎn)變”——“從以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的立法觀轉(zhuǎn)變?yōu)槲逦灰惑w全面協(xié)調(diào)發(fā)展的立法觀，從重效率、輕民主的立法觀轉(zhuǎn)變?yōu)槊裰鲀?yōu)先、兼顧效率的立法觀，從只管法律制定不顧法律實(shí)施的立法觀轉(zhuǎn)變?yōu)榧骖櫫⒎ㄅc法律實(shí)施并以法律實(shí)施為導(dǎo)向的立法觀，從成熟一部制定一部的立法模式向加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)、科學(xué)規(guī)劃、頂層設(shè)計(jì)、協(xié)調(diào)發(fā)展的立法模式轉(zhuǎn)變，從立法項(xiàng)目選擇的避重就輕、揀易怕難，向立法要啃硬骨頭、攻堅(jiān)克難轉(zhuǎn)變。”

嚴(yán)格執(zhí)法是關(guān)鍵

“天下之事，不難于立法，而難于法之必行?！绷?xí)近平引用這句古語，認(rèn)為全面推進(jìn)依法治國的重點(diǎn)應(yīng)該是保證法律嚴(yán)格實(shí)施，做到“法立，有犯而必施;令出，唯行而不返”。

中央委員、中央社會(huì)主義學(xué)院第一副院長葉小文表示，當(dāng)下需要“以法制權(quán)”，就是要對(duì)執(zhí)法領(lǐng)域存在的有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究甚至以權(quán)壓法、權(quán)錢交易、徇私枉法等突出問題，下大力氣解決。

為什么如此強(qiáng)調(diào)對(duì)政府的監(jiān)督？事實(shí)上，對(duì)于權(quán)力的約束，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，是自黨的“十八大”以來持續(xù)推進(jìn)的。過去近兩年的強(qiáng)勢(shì)反腐，所致力于打造的“不想腐、不能腐、不敢腐”的局面，正是這一理念的體現(xiàn)。

權(quán)力需要監(jiān)督，還因?yàn)槲覈^大部分行政權(quán)力是由人民授權(quán)委托的。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國現(xiàn)行有效的法律法規(guī)中80%以上是由政府機(jī)關(guān)來執(zhí)行的。

權(quán)力是“看得見的手”，對(duì)于權(quán)力是否濫用，老百姓的感受最直接。無論是聲勢(shì)浩大的“打虎拍蠅”，還是不遠(yuǎn)萬里的“獵狐”海外追逃，或是雷厲風(fēng)行的反“四風(fēng)”，這些對(duì)于貪腐現(xiàn)象零容忍的“動(dòng)真格”，都使得老百姓真正感受到依法治國的堅(jiān)決態(tài)度。從輿論對(duì)于反腐和作風(fēng)建設(shè)的態(tài)度來看，嚴(yán)格執(zhí)法對(duì)于提升黨和政府的公信力亦有直接作用。

除了對(duì)政府行政權(quán)力的約束外，施芝鴻認(rèn)為，四中全會(huì)《決定》體現(xiàn)的把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子是一個(gè)覆蓋全面的大籠子：既要把政府行政權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子，也要把審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)的司法權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子。

在《決定》中，嚴(yán)格執(zhí)法主要包括6大方面，即依法全面履行政府職能，健全依法決策機(jī)制，深化行政執(zhí)法體制改革，嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法，強(qiáng)化對(duì)行政權(quán)力的制約和監(jiān)督，以及全面推進(jìn)政務(wù)公開。

這6大方面，每一方面都包含有多種方式。例如，在健全依法決策機(jī)制中，提出重大行政決策法定程序要確保決策制度科學(xué)、程序正當(dāng)、過程公開、責(zé)任明確，提出積極推行政府法律顧問制度，提出建立重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制等，這些都在扎緊制度的“籠子”。

在葉小文看來，依法治國這個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，好比一盤頭緒繁多、錯(cuò)綜復(fù)雜、廝殺激烈的圍棋，需要提綱挈領(lǐng)，做好棋“眼”，而法治政府就是其中的一個(gè)“眼”。

他認(rèn)為，下一步要依法繼續(xù)推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，繼續(xù)大力推進(jìn)簡政放權(quán)、放管結(jié)合，加快建立權(quán)力清單、責(zé)任清單和負(fù)面清單，讓政府法無授權(quán)不可為、法定職責(zé)必須為，提高行政效能和服務(wù)水平。

施芝鴻強(qiáng)調(diào)，現(xiàn)在有些別有用心的人故意制造混亂，鼓吹“要把權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子”，這是在公然鼓吹無政府主義。在我們國家，如果把所有權(quán)力都關(guān)進(jìn)籠子，那我們靠什么來全面推進(jìn)依法治國呢？所以，“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子”同“把權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子”是不能劃等號(hào)的。

公正司法是防線

“一次不公正的審判，其惡果甚至超過十次犯罪。因?yàn)榉缸镫m是無視法律——好比污染了水流，而不公正的審判則毀壞法律——好比污染了水源。”培根的這句話，被習(xí)近平再次引用。

習(xí)近平對(duì)《決定》的說明共分三部分：第一部分是其起草背景和過程，第二部分是介紹框架和主要內(nèi)容，第三部分是“需要說明的幾個(gè)問題”。

他直言不諱地指出，司法不公的深層次原因在于司法體制不完善、司法職權(quán)配置和權(quán)力運(yùn)行機(jī)制不科學(xué)、人權(quán)司法保障制度不健全。

《決定》在這幾方面下了功夫。在黨的十八屆三中全會(huì)中，就針對(duì)司法領(lǐng)域的問題提出了一系列改革措施，在此基礎(chǔ)上，據(jù)施芝鴻統(tǒng)計(jì)，這次《決定》提出了超過40條改革措施。在業(yè)內(nèi)人士看來，這些無疑是保證司法公正的重大改革舉措。

設(shè)立最高人民法院巡回法院就是其中很重要的一項(xiàng)?！稕Q定》提出要以其審理跨區(qū)域重大行政和民商事案件，習(xí)近平表示，這樣做有兩個(gè)“有利于”。具體來說，包括審判機(jī)關(guān)重心下移、就地解決糾紛、方便當(dāng)事人訴訟，以及可以讓最高人民法院本部集中精力制定司法政策和司法解釋、審理對(duì)統(tǒng)一法律適用有重大指導(dǎo)意義的案件。

同樣瞄準(zhǔn)“跨區(qū)域”的還有探索設(shè)立跨行政區(qū)劃的人民法院和人民檢察院，這也是防止司法“主客場”現(xiàn)象的重要措施，旨在保障法院和檢察院的獨(dú)立審判權(quán)和檢察權(quán)，構(gòu)建普通案件在行政區(qū)劃法院審理、特殊案件在跨行政區(qū)劃法院審理的訴訟格局。

圍繞訴訟制度，還有兩項(xiàng)重大改革。

一是探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度，所謂公益，指的自然是國家和社會(huì)的公共利益。這一制度將擴(kuò)大檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政違法行為的監(jiān)督范圍，從原有的查辦行政機(jī)關(guān)工作人員涉嫌貪污賄賂、瀆職侵權(quán)等職務(wù)犯罪案件，到對(duì)“亂作為、不作為”等行政亂象的制約。

二是推進(jìn)以審判為中心的訴訟制度改革，在施芝鴻看來，這是屬于完善司法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制方面一項(xiàng)特別重大的改革舉措。公檢法各司其職，但在過去由于對(duì)庭審不夠重視，導(dǎo)致一些關(guān)鍵證據(jù)禁不起法律檢驗(yàn)。

施芝鴻稱，法學(xué)界認(rèn)為，這項(xiàng)改革舉措是我國刑事訴訟乃至整個(gè)司法制度理念的重大發(fā)展，將對(duì)我國刑事司法職權(quán)的配置、刑事訴訟程序的重構(gòu)、刑事司法方式的改進(jìn)帶來一場革命性變化。

同樣的，公正司法還包括把司法權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子中。

《決定》中所強(qiáng)調(diào)的，建立領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動(dòng)、插手具體案件處理的記錄、通報(bào)和責(zé)任追究制度，并直截了當(dāng)?shù)匾?guī)定任何司法機(jī)關(guān)都不得執(zhí)行這些要求，無疑給這樣的風(fēng)氣一次“急剎車”。

而在司法機(jī)關(guān)內(nèi)部，各層級(jí)的權(quán)限也有了明確的邊界，“誰辦案誰負(fù)責(zé)”已經(jīng)將司法人員該做什么、不該做什么規(guī)定得清清楚楚。

全民守法是基礎(chǔ)

在討論守法問題之前，需要明確的是，四中全會(huì)《決定》體現(xiàn)了法治建設(shè)以保障人民根本權(quán)益為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)的社會(huì)主義法治理念。用施芝鴻的話來說就是，對(duì)公權(quán)力的使用側(cè)重于通過把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里來“限權(quán)”，對(duì)于群眾的根本權(quán)益則是擴(kuò)大了“全方位地維權(quán)”。

有了以上邏輯基礎(chǔ)，很容易得出這樣的結(jié)論：法治事關(guān)全體人民，自然意味著全民都需要守法，即《決定》里說的“人民權(quán)益要靠法律保障，法律權(quán)威要靠人民維護(hù)”。

守法首先是意識(shí)層面的?！稕Q定》里提出，要強(qiáng)化道德對(duì)法治文化的支撐作用，弘揚(yáng)社會(huì)主義法治精神，建設(shè)法治文化。早在上世紀(jì)80年代，改革開放的總設(shè)計(jì)師鄧小平就指出，“我們國家缺少執(zhí)法和守法的傳統(tǒng)”，所以要“在全體人民中樹立法制觀念”?；诖耍?985年以來，我國已連續(xù)實(shí)施了6個(gè)五年普法規(guī)劃，廣泛宣傳普及以憲法為核心的中國特色社會(huì)主義法律體系中的各項(xiàng)法律法規(guī)。

在施芝鴻看來，需要堅(jiān)持法治國家、法治政府和法治社會(huì)一體建設(shè)?！爸袊竭^馬路”“中國式醫(yī)鬧”“中國式到此一游”等法不責(zé)眾觀念，以及“案件一進(jìn)門，兩邊都托人”這種人治理念，都需要通過樹立法治權(quán)威來解決。

多層次多領(lǐng)域的依法治理同樣重要?！稕Q定》中提出堅(jiān)持系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理和源頭治理，提高社會(huì)治理法治化水平。這需要發(fā)揮市民公約、鄉(xiāng)規(guī)民約、行業(yè)規(guī)章、團(tuán)體章程等社會(huì)規(guī)范在社會(huì)治理中的積極作用。

“上接法律法規(guī)‘天線’，下接城鄉(xiāng)實(shí)際‘地氣’”。施芝鴻認(rèn)為它們可以成為培育社會(huì)主義法治精神和法治文化的社會(huì)平臺(tái)。他舉例說，上海浦東新區(qū)合慶鎮(zhèn)，在每個(gè)村都制定了作為“草根憲法”的自治章程，通過村規(guī)民約，有效提高了農(nóng)村治理水平。他認(rèn)為，下一步可以用法治思維和創(chuàng)新理念構(gòu)建一些新的平臺(tái)。

“加強(qiáng)新媒體新技術(shù)在普法中的運(yùn)用”，《決定》中的這一措施，也是在新形勢(shì)下，對(duì)于在網(wǎng)絡(luò)環(huán)境中弘揚(yáng)法治精神、建設(shè)法治文化的重要措施。

全民守法，需要法律保障每一個(gè)人的利益。四中全會(huì)提出的建設(shè)完備的法律服務(wù)體系，健全依法維權(quán)和化解糾紛機(jī)制，都涉及多條對(duì)于維護(hù)群眾利益有著重大作用的制度。例如，僅健全依法維權(quán)和化解糾紛機(jī)制，就包括了把信訪納入法治化軌道、健全行政裁決制度、完善立體化社會(huì)治安防控體系等多種措施，條條事關(guān)社會(huì)關(guān)切。

監(jiān)督同樣重要。四中全會(huì)提出的需要“加強(qiáng)社會(huì)誠信建設(shè)，健全全民守法信用記錄，完善守法誠信褒獎(jiǎng)機(jī)制和違法失信行為懲戒機(jī)制”，是一種監(jiān)督。對(duì)于領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭學(xué)法、守法的強(qiáng)調(diào)，以及通過考核評(píng)價(jià)和選人用人指揮棒的作用，來抓領(lǐng)導(dǎo)干部的依法辦事，也是一種監(jiān)督。