叢昊

眼下全國質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)正面臨著一次體制改革的契機(jī)。十八屆三中全會(huì)要求各級(jí)政府轉(zhuǎn)變職能、簡政放權(quán)，而將從質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)并入食品藥監(jiān)系統(tǒng)管轄的食品生產(chǎn)許可證審批，可謂食品生產(chǎn)企業(yè)心頭最大的事。

“辦理生產(chǎn)許可證已成為中小食品企業(yè)最大的負(fù)擔(dān)?！闭f起多年的辦廠經(jīng)歷，山東濟(jì)寧梁山縣一食品廠老板李?。ɑ┮荒樋嘈?、滿腹苦水，“一個(gè)證辦下來縣、市、省三級(jí)就要花費(fèi)五六萬元，每年養(yǎng)證費(fèi)近3萬元，中小企業(yè)利潤微薄、難以承受?！?/p>

李健每3年申請(qǐng)換發(fā)食品生產(chǎn)許可證時(shí)，就要經(jīng)歷一場“痛苦的煎熬”—耗費(fèi)半年時(shí)間準(zhǔn)備數(shù)百項(xiàng)、“齊腰高”的申報(bào)材料；花上數(shù)萬元、等待著生死立判的審查。

辦食品生產(chǎn)許可證收費(fèi)高、耗時(shí)長、手續(xù)繁瑣，就連中國首富、娃哈哈董事長宗慶后也在全國“兩會(huì)”上直呼：“發(fā)證流程偏長、速度偏慢的問題……亟待改進(jìn)和完善?！?/p>

按照規(guī)定的程序，企業(yè)辦理食品生產(chǎn)許可證，首先要向市級(jí)質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局（以下簡稱“質(zhì)監(jiān)局”）提出申請(qǐng)，經(jīng)其審查、受理后將材料上報(bào)省質(zhì)監(jiān)局，由后者派審查組對(duì)企業(yè)進(jìn)行現(xiàn)場審查、抽樣檢測，最終由省質(zhì)監(jiān)局決定發(fā)證與否。

從上述流程看，企業(yè)辦證與縣（區(qū)）級(jí)質(zhì)監(jiān)局無關(guān)?？砂ɡ罱≡趦?nèi)的許多濟(jì)寧企業(yè)都要求助當(dāng)?shù)氐馁|(zhì)監(jiān)局，繳納數(shù)額不菲的咨詢服務(wù)費(fèi)。

“辦理許可證手續(xù)多、耗時(shí)長，申請(qǐng)書包括各種合同、圖紙、發(fā)票、照片等多達(dá)數(shù)百項(xiàng)，每次都要?jiǎng)訂T十多個(gè)員工準(zhǔn)備近半年時(shí)間?！北M管經(jīng)歷了兩次辦證，李健至今仍然“摸不到頭緒”。

最讓李健頭疼的是，一個(gè)小微企業(yè)與大型工廠 一樣，要建立三四十項(xiàng)質(zhì)量安全規(guī)章制度、多達(dá)數(shù)萬字。光有制度還不行，各種制度還附帶有一系列表格。如人員培訓(xùn)制度就要配著培訓(xùn)計(jì)劃、培訓(xùn)人員名單和考勤表。一個(gè)采購制度要涉及采購計(jì)劃、合同、供方評(píng)價(jià)、清單、采購標(biāo)準(zhǔn)、進(jìn)場驗(yàn)收等項(xiàng)，每一項(xiàng)都須建立一本表格，以備生產(chǎn)過程中實(shí)時(shí)記錄。

“制度、合同、發(fā)票、照片……我們根本不知道究竟需要多少材料?！睙o奈之下，每3年換發(fā)新證時(shí)，李健都向縣級(jí)質(zhì)監(jiān)局繳納約2萬元/單元的咨詢服務(wù)費(fèi)，多個(gè)產(chǎn)品單元?jiǎng)t要累加計(jì)費(fèi)。

交費(fèi)后，縣級(jí)質(zhì)監(jiān)局派遣一到兩名工作人員指引企業(yè)準(zhǔn)備材料，向李健提供一整套企業(yè)規(guī)章制度以及附帶的表格本。記者比對(duì)了濟(jì)寧多個(gè)企業(yè)制度中的《各部門管理職責(zé)、崗位任職要求》，發(fā)現(xiàn)盡管企業(yè)產(chǎn)品各異、工藝不同，但各崗位的設(shè)置以及具體要求卻只字不差。

按照辦證流程，企業(yè)申報(bào)材料必須首先通過市級(jí)質(zhì)監(jiān)局的審核。濟(jì)寧多家企業(yè)的負(fù)責(zé)人反映，要通過受理這一關(guān)并非易事，有時(shí)得跑數(shù)十趟。濟(jì)寧質(zhì)監(jiān)局內(nèi)部人士透露，濟(jì)寧市局僅在受理申請(qǐng)時(shí)就分為初審、審查、審核、決定四個(gè)環(huán)節(jié)。也就是說，企業(yè)申報(bào)材料就要經(jīng)4人審查才能過關(guān)。

濟(jì)寧一家老食品廠的負(fù)責(zé)人表示，企業(yè)多次換證，完全能夠自行申報(bào)，卻仍然向縣質(zhì)監(jiān)局交納咨詢服務(wù)費(fèi)，因?yàn)樗灾@個(gè)老廠設(shè)備布局不合理，而縣局可以“在審查時(shí)幫助企業(yè)說話”。在這位負(fù)責(zé)人看來，“如果真按照這么復(fù)雜的規(guī)定嚴(yán)格審查，中國90%以上的食品企業(yè)都無法通過”。

說起辦證的感受，汶上縣一位面粉廠老板坦言，申請(qǐng)?jiān)S可證許多手續(xù)流于形式，與食品安全關(guān)系不大。如，企業(yè)還沒有獲得許可證時(shí)就被要求制定《質(zhì)量目標(biāo)》，如“原材料進(jìn)廠合格率100%，產(chǎn)品出廠合格率100%、顧客滿意率85%以上……”。再如，每個(gè)企業(yè)都要設(shè)立辦公室、財(cái)務(wù)科、采購科、車間主任、質(zhì)檢科、銷售科等部門，他的工廠小、人數(shù)少，沒有這么多管理人員就只好找人替名。許多制度買回后就束之高閣，數(shù)十種日常生產(chǎn)需要填寫的記錄表格，基本是每3年換證前集中突擊填寫的。

而事關(guān)食品安全的水質(zhì)檢測報(bào)告要求“企業(yè)送樣”檢測，檢測機(jī)構(gòu)只對(duì)來樣負(fù)責(zé)。包括李健在內(nèi)的一些企業(yè)擔(dān)心地下水、自來水不達(dá)標(biāo)，為了過關(guān)干脆購買礦泉水送檢。

復(fù)雜的手續(xù)伴隨著諸多的收費(fèi)。目前，食品生產(chǎn)許可證的審批是按照工業(yè)產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)、以產(chǎn)品單元計(jì)費(fèi)，每個(gè)單元收費(fèi)2200元?？蓪?shí)際上，李健的花費(fèi)遠(yuǎn)不止這些。

李健算了一下：除縣局收取的辦證服務(wù)費(fèi)外，發(fā)證檢驗(yàn)費(fèi)、計(jì)量器具檢測費(fèi)、化驗(yàn)員培訓(xùn)費(fèi)、儀器設(shè)備檢測費(fèi)、委托檢驗(yàn)費(fèi)……大大小小十余種收費(fèi)，少則數(shù)百元，多則近萬元。

“檢測一個(gè)設(shè)備有時(shí)比設(shè)備本身的價(jià)值還高?！鼻芬患抑行褪称窂S老板說道，買個(gè)天平1000多元，可檢測費(fèi)就要1800元；一個(gè)壓力表不足百元，檢測費(fèi)120元。

讓企業(yè)老板困惑的是，企業(yè)花了上萬元購置了嶄新的化驗(yàn)設(shè)備，本身有著質(zhì)監(jiān)部門的鑒定合格證明?？缮暾?qǐng)?jiān)S可證前還要質(zhì)監(jiān)局所屬計(jì)量所進(jìn)行重新鑒定、費(fèi)時(shí)費(fèi)力費(fèi)錢。

而濟(jì)寧企業(yè)普遍反映，在眾多收費(fèi)項(xiàng)目中，最難以理解的是申請(qǐng)辦證前，企業(yè)就要與市質(zhì)檢所簽署一年兩次的委托檢驗(yàn)協(xié)議，繳納相關(guān)費(fèi)用。

這一收費(fèi)十分昂貴，約占企業(yè)辦證總成本的1/3。據(jù)企業(yè)介紹，此項(xiàng)收費(fèi)是根據(jù)產(chǎn)品單元的分類而定，普通面粉收費(fèi)約4000元，大米收費(fèi)近5000元，掛面產(chǎn)品6000多元……如果企業(yè)申請(qǐng)兩種及以上食品，則要累加計(jì)費(fèi)。

許多企業(yè)對(duì)于該項(xiàng)目收費(fèi)不明就里。李健坦言：“辦理程序太復(fù)雜，搞不清楚頭緒，盡管收費(fèi)很高，讓交也就交了?！睗?jì)寧多個(gè)食品企業(yè)第一次申請(qǐng)失敗就是因?yàn)椤吧暾?qǐng)人未提供*號(hào)檢驗(yàn)委托協(xié)議”。

根據(jù)國家質(zhì)檢總局制訂的《食品審查細(xì)則》，各類食品的檢驗(yàn)指標(biāo)被分為兩種：一種叫做“出廠檢驗(yàn)項(xiàng)目”，用“√”表示，要求產(chǎn)品出廠前對(duì)其“批批檢驗(yàn)”；另一種檢驗(yàn)項(xiàng)目用“*”表示，稱為“帶*號(hào)檢驗(yàn)項(xiàng)目”，一般屬于重金屬、農(nóng)殘等指標(biāo)，因檢測設(shè)備昂貴、操作復(fù)雜，要求企業(yè)“每年檢驗(yàn)兩次”，可委托有資質(zhì)的機(jī)構(gòu)檢驗(yàn)。

曲阜某中型食品廠的老板表示，企業(yè)應(yīng)該先拿到食品生產(chǎn)許可證，再去委托檢驗(yàn)。委托誰、何時(shí)檢是企業(yè)的自主權(quán)。可如今，剛申請(qǐng)或發(fā)證前就強(qiáng)制交錢，誰能保證企業(yè)一定能拿到食品生產(chǎn)許可證？

“企業(yè)申請(qǐng)?jiān)S可證時(shí)要向質(zhì)檢所交納一年兩次的*號(hào)項(xiàng)目委托檢驗(yàn)費(fèi)用?，F(xiàn)場審查合格后，再對(duì)抽樣進(jìn)行一次全檢、證明食品達(dá)標(biāo)。就是說，企業(yè)*號(hào)項(xiàng)目委托檢驗(yàn)第一年做了3次。”有企業(yè)主反問道，為何質(zhì)監(jiān)局就不能本著簡政原則少讓企業(yè)交一次錢呢？

專門為企業(yè)代辦食品生產(chǎn)許可證的北京正博和源有限公司王建暉博士證實(shí)，北京地區(qū)沒有要求企業(yè)在獲得食品生產(chǎn)許可證前就簽署委托檢驗(yàn)協(xié)議，上海、杭州等地也并未有此要求。

“一年兩次的*號(hào)委托檢驗(yàn)，本應(yīng)是已發(fā)證的企業(yè)自行選擇機(jī)構(gòu)，在本地、異地均可。該項(xiàng)目被前置到發(fā)證前，實(shí)際上就把收費(fèi)截留在了當(dāng)?shù)??！睗?jì)寧質(zhì)檢所一位內(nèi)部人員指出，高度壟斷使得濟(jì)寧市委托檢驗(yàn)收費(fèi)高出周邊地區(qū)。如，面粉產(chǎn)品在濟(jì)寧要4000多元，附近地市質(zhì)檢所只要1/3。他透露，每年各縣局對(duì)企業(yè)抽檢兩次，由縣財(cái)政撥款，濟(jì)寧部分縣質(zhì)監(jiān)局為了節(jié)省費(fèi)用就跨境到其他地市去檢驗(yàn)。

有媒體報(bào)道，截至2013年7月，濟(jì)寧市質(zhì)檢所已經(jīng)受理了100多家企業(yè)的申請(qǐng)。僅憑此一項(xiàng)，濟(jì)寧市質(zhì)監(jiān)局收費(fèi)已超過百萬元。

“這其中存在著行政機(jī)關(guān)與服務(wù)機(jī)構(gòu)‘政企不分’的體制問題?！鼻芬晃皇称菲髽I(yè)董事長指出，質(zhì)監(jiān)局+技術(shù)機(jī)構(gòu)（計(jì)量所、質(zhì)檢所）的組織架構(gòu)下，質(zhì)監(jiān)部門既扮演著市場規(guī)則的制定者，又是實(shí)施者，還充當(dāng)著監(jiān)管者和市場利益主體。這一體制無法避免行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制企業(yè)高價(jià)購買其服務(wù)產(chǎn)品的可能。

當(dāng)企業(yè)準(zhǔn)備好大量材料，繳納了各種費(fèi)用后，就會(huì)迎來決定命運(yùn)的大考—現(xiàn)場審查。2008年前，現(xiàn)場審查環(huán)節(jié)是由市級(jí)質(zhì)監(jiān)局派人。此后，山東省質(zhì)監(jiān)局將這一權(quán)力收回，在全省范圍內(nèi)隨機(jī)抽調(diào)審查員，利用周末時(shí)間審查。

“第一次現(xiàn)場審查，審查組人員從兩個(gè)不同的地市前來。審查人員剛到工廠 ，就拿出交通發(fā)票，要求企業(yè)報(bào)銷。審查時(shí)，企業(yè)包吃包住。”在李健的心目中，“貴客來了，這都是應(yīng)該的?！?/p>

可一位前山東省質(zhì)監(jiān)局、現(xiàn)山東省食品藥品監(jiān)督管理局的相關(guān)人員證實(shí)，2013年9月前盡管企業(yè)每個(gè)產(chǎn)品單元繳納了2200元的審查費(fèi)，但省質(zhì)監(jiān)局派出審查組的差旅費(fèi)因?yàn)闆]有資金出處，竟統(tǒng)統(tǒng)是企業(yè)來負(fù)擔(dān)的。只是從2013年9月開始，山東省質(zhì)監(jiān)局才安排專項(xiàng)保障經(jīng)費(fèi)供人員出差用。

現(xiàn)場審查組一般由省局抽調(diào)兩三名質(zhì)監(jiān)人員和一名當(dāng)?shù)乜h（區(qū)）質(zhì)監(jiān)局的觀察員組成?，F(xiàn)場審查一共有37個(gè)大項(xiàng)，任何一項(xiàng)如果被判為“不符合”，企業(yè)就必須重新申報(bào)；如果有“基本符合”項(xiàng)，則要限期整改。

然而，申報(bào)許可證手續(xù)的復(fù)雜性、模糊性，導(dǎo)致審查人員寬嚴(yán)尺度較大，增加了審查的不確定性。

例如，同樣是缺少防蠅、擋鼠措施，有的成為了“不符合項(xiàng)”，有的成為了“基本符合項(xiàng)”。同樣是某個(gè)員工缺少健康證，有的企業(yè)因此被否決，有的企業(yè)“幸運(yùn)地”被要求整改。有時(shí)，工廠某車間沒有更衣室、洗手池，照明燈無防護(hù)罩都會(huì)成為一個(gè)上千萬元投資的大廠被否決的理由。

有時(shí)，否決的理由并不總能得到企業(yè)的認(rèn)可。如，曲阜一家糕點(diǎn)企業(yè)被否決就是因?yàn)閮蓚€(gè)房間“沒有隔離、存在交叉污染”的可能。但這家老板卻指出，企業(yè)設(shè)計(jì)的是用推車把32盤糕點(diǎn)運(yùn)至另一車間，可審查組非要安置隔離臺(tái)，讓工人一盤盤從隔離臺(tái)上搬過去，費(fèi)時(shí)費(fèi)力，更有污染的可能。盡管該企業(yè)為了拿到許可證而花錢做了調(diào)整，但后來又私下改了回來。

另一家企業(yè)指出，審查組要求人與原料分離、各自設(shè)置通道，可原料一桶足有近百斤重，怎么能都通過一個(gè)窗口遞進(jìn)來。他建議道，為了保證食品安全，質(zhì)監(jiān)局應(yīng)著重審查最終產(chǎn)品。每個(gè)企業(yè)產(chǎn)品、工藝、流程、設(shè)備都不同，審查怎么能照本宣科、按照單一的審查細(xì)則，強(qiáng)制所有企業(yè)一致呢？

如果現(xiàn)場審查不合格，企業(yè)就要重新交納2200元申請(qǐng)費(fèi)，數(shù)百項(xiàng)材料要重新上傳，排隊(duì)等候?qū)彶?。有不少?jīng)歷了多次審查的企業(yè)抱怨道，如果企業(yè)有“不符合項(xiàng)”，為何不能中止審查，待企業(yè)整改后再繼續(xù)審批，非要企業(yè)耗費(fèi)巨大的時(shí)間和資金成本從頭再來？

采訪中，多家濟(jì)寧的企業(yè)均向記者反映，現(xiàn)場審查存在送紅包情況，每個(gè)單元每個(gè)審查人員一般為兩三千元不等。一位參與審查的質(zhì)監(jiān)人員分析道，一方面，審查寬嚴(yán)尺度大、可任意延伸；另一方面，如果被否，企業(yè)就要重新申請(qǐng)，代價(jià)過高。由此，收受紅包就成為了現(xiàn)場審查中的一個(gè)“潛規(guī)則”。

原本設(shè)立觀察員是為了監(jiān)督審查組，許多企業(yè)卻表示，縣級(jí)觀察員與省級(jí)審查組關(guān)系微妙。企業(yè)能否通過審查，觀察員往往有著相當(dāng)?shù)脑捳Z權(quán)。如果當(dāng)初企業(yè)沒有去縣（區(qū)）交納咨詢服務(wù)費(fèi)，代表縣局利益的觀察員很難在這個(gè)關(guān)鍵時(shí)刻替企業(yè)說話。

據(jù)李健估算，每次“換證”他的花費(fèi)高達(dá)五六萬元。不僅如此，每年兩次委托檢驗(yàn)費(fèi)7000余元，年審時(shí)縣（區(qū)）局食品科收取的年審費(fèi)4000多元，質(zhì)檢所一年兩次化驗(yàn)費(fèi)近6000元，計(jì)量所設(shè)備檢測費(fèi)每年2000元，條型碼費(fèi)2000元，外包裝標(biāo)簽費(fèi)、每年質(zhì)量會(huì)議的會(huì)務(wù)費(fèi)、訂閱報(bào)刊雜志費(fèi)……每年他維護(hù)許可證的費(fèi)用也要2萬多元。

濟(jì)寧一個(gè)生產(chǎn)醬油和醋兩種產(chǎn)品的食品廠老板說，企業(yè)一年產(chǎn)值400多萬元，凈利潤只有二三十萬元，可每種產(chǎn)品的許可證3年換發(fā)一次、花費(fèi)約5萬元，每年年審、檢測等約兩三萬元。

當(dāng)?shù)匾患倚♂u菜廠沒有辦理任何證件，老板坦言，如果辦理食品生產(chǎn)許可證就需要購置一條生產(chǎn)線，不算廠房至少也要十多萬元，再加上辦證、養(yǎng)證的費(fèi)用，根本無法存活?？伤磕晗虍?dāng)?shù)刭|(zhì)監(jiān)局交納一定罰款后，仍能繼續(xù)生產(chǎn)。

采訪中，一說起食品生產(chǎn)關(guān)乎人的健康安全，每個(gè)企業(yè)負(fù)責(zé)人直呼，應(yīng)予嚴(yán)管。對(duì)于眾多的手續(xù)與收費(fèi)，部分企業(yè)覺得似乎都與食品安全相關(guān)，但辦理起來卻耗時(shí)費(fèi)力、影響了企業(yè)經(jīng)營；部分企業(yè)卻直指，這是綁架了食品安全。

一家中型規(guī)模企業(yè)的董事長說道，許可證審批繁瑣，食品事故仍然層出不窮，是因?yàn)榘ㄈ矍璋肥录趦?nèi)的所有事故都源于生產(chǎn)環(huán)節(jié)。許可證是對(duì)一個(gè)食品企業(yè)基本生產(chǎn)條件的審查，達(dá)標(biāo)了就應(yīng)放行?，F(xiàn)場審查時(shí)，企業(yè)打掃得一塵不染，生產(chǎn)時(shí)可能完全是另一番景象。重審批輕監(jiān)管，無法有效阻止食品事故的發(fā)生。

一個(gè)引人注意的細(xì)節(jié)是，每個(gè)食品外包裝上都有藍(lán)白相間的“QS”標(biāo)識(shí)。原來它是英文“Quality Safety”的縮寫，即“質(zhì)量安全”。如今，當(dāng)消費(fèi)者再看到“QS”標(biāo)識(shí)，原有的含義卻被更換為拼音“Qiyeshipin Shengchanxuke”，被解釋為“生產(chǎn)許可”。

“審批實(shí)質(zhì)上應(yīng)是一個(gè)多方利益綜合考量的結(jié)果—既要易于行政，又要兼顧企業(yè)利益，更要保證公眾的食品安全?！遍L期關(guān)注食品安全的北京大學(xué)法學(xué)院副院長王錫鋅教授指出，審批只是從食品生產(chǎn)入口來把關(guān)，審查時(shí)廠房蓋得好、衛(wèi)生達(dá)了標(biāo)，并不能保證末端產(chǎn)品的安全。這既需要政府在食品生產(chǎn)過程中動(dòng)態(tài)監(jiān)管、嚴(yán)格執(zhí)法，更需要社會(huì)各界的參與。

山東農(nóng)業(yè)大學(xué)食品學(xué)院張仁堂教授指出，國外食品安全保障更多的是在生產(chǎn)環(huán)節(jié)的綜合監(jiān)管，不僅有政府層面的日常管理，還有來自上游供應(yīng)商、下游客戶的評(píng)估，更有司法部門、消費(fèi)者等社會(huì)各界的監(jiān)督。

“手續(xù)的復(fù)雜、收費(fèi)的高昂，根源于質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)多年的體制弊端。”山東質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)一位內(nèi)部人士指出，山東省質(zhì)監(jiān)局屬于自收自支的行政單位，資金多從罰款、收費(fèi)中來，與政績考核掛鉤。部分縣質(zhì)監(jiān)局每年開支預(yù)算達(dá)500萬元以上，資金來源自然是轄區(qū)的企業(yè)。據(jù)中央人民廣播電臺(tái)報(bào)道，對(duì)縣局所收服務(wù)費(fèi)，省局不僅知情，而且參與了分配，從中扣留10%。山東省質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)還對(duì)各地市局的收入以“預(yù)算收入”的形式進(jìn)行排名。

在國家食品藥品監(jiān)督管理總局組建后，食品生產(chǎn)許可證的審批職能，已從國家質(zhì)檢總局劃入該部門。2013年底，隨著縣一級(jí)機(jī)構(gòu)組建完畢，食藥全系統(tǒng)的機(jī)構(gòu)改革基本完成。采訪中，無論是食品企業(yè)負(fù)責(zé)人還是部分基層質(zhì)檢人員都呼吁，希望新設(shè)立的部門能遵循國家簡政放權(quán)的理念，簡化審批手續(xù)、縮短審批周期、降低審批費(fèi)用，改變過去重審批輕監(jiān)管的思路，切實(shí)保障食品生產(chǎn)的安全。