汪文濤

時(shí)隔5年，最高檢再次對舉報(bào)工作規(guī)定進(jìn)行了較大幅度的修訂和完善，明確了舉報(bào)人的權(quán)利，提高了舉報(bào)獎勵額度，完善了舉報(bào)保密制度

10月8日，最高人民檢察院印發(fā)了修訂后的《人民檢察院舉報(bào)工作規(guī)定》（以下簡稱“舉報(bào)工作規(guī)定”），并首次明確了舉報(bào)人享有的具體權(quán)利：申請回避、查詢結(jié)果、申訴復(fù)議、請求保護(hù)、獲得獎勵以及法律法規(guī)規(guī)定的其他權(quán)利。據(jù)了解，原舉報(bào)工作規(guī)定自1996年出臺后已經(jīng)實(shí)施了18年，在2009年最高檢進(jìn)行了首次修訂，時(shí)隔5年，最高檢再次對舉報(bào)工作規(guī)定進(jìn)行了較大幅度的修訂和完善。

“舉報(bào)工作是檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪偵查工作的‘啟動器’，此次最高檢修訂舉報(bào)工作規(guī)定具有很強(qiáng)的及時(shí)性，與十八大以來國家加大了反腐敗工作的要求相契合，對反腐敗工作將起到有力的助推作用，意義重大?！北本┦泻５韰^(qū)檢察院反貪局副局長羅猛評價(jià)稱，修訂后舉報(bào)工作規(guī)定，與修改后的刑事訴訟法和《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》的內(nèi)容相銜接，保證了舉報(bào)法律法規(guī)內(nèi)容的統(tǒng)一、完整。

“這是檢察機(jī)關(guān)推進(jìn)依法治國一項(xiàng)重大舉措。”中國政法大學(xué)刑事司法學(xué)院院長曲新久在接受記者采訪時(shí)表示，修訂后的舉報(bào)工作規(guī)定相比原來更加細(xì)化、可操作性更強(qiáng)，有利于查處職務(wù)犯罪案件，對舉報(bào)人的權(quán)利和義務(wù)保障進(jìn)一步增強(qiáng)，“亮點(diǎn)”頗多。

新規(guī)出臺，激發(fā)民眾舉報(bào)熱情

“我想咨詢一下，如果我舉報(bào)了單位領(lǐng)導(dǎo)貪污腐敗，你們會查么，我最后能得到多少錢？”兩名男子走進(jìn)北京市西城區(qū)檢察院檢務(wù)接待大廳后，神情有些緊張和神秘。

“只要你們舉報(bào)屬實(shí)，檢察機(jī)關(guān)一定會認(rèn)真查處。至于獎勵的標(biāo)準(zhǔn)，要根據(jù)你舉報(bào)涉及犯罪的性質(zhì)、犯罪數(shù)額和舉報(bào)內(nèi)容的價(jià)值來綜合確定數(shù)額，一般不超過二十萬元?！必?fù)責(zé)接待的檢察官回答中帶著微笑和誠懇。

“我不想讓別人知道是誰舉報(bào)的。還有，如果獎金少的話，我就不舉報(bào)了?！迸e報(bào)人有些猶豫。

“請放心，我們有嚴(yán)格的保密制度。 舉報(bào)是你的權(quán)利，與腐敗作斗爭也是每個(gè)公民義務(wù)，反腐敗不能光看錢多錢少。”檢察官繼續(xù)耐心解釋。

“那好吧?！迸e報(bào)人從包中掏出了一沓材料，開始介紹起來……

11月5日上午，記者在西城區(qū)檢察院采訪時(shí)，恰好碰見上述這一幕。“修訂后的舉報(bào)工作規(guī)定提高了舉報(bào)獎勵，相比以往，現(xiàn)在有一些舉報(bào)人明顯是出于獲得舉報(bào)獎勵而舉報(bào)，對此，我們也很歡迎?！蔽鞒菂^(qū)檢察院控告申訴處處長兼舉報(bào)中心主任白春林介紹說。

期待高質(zhì)量的舉報(bào)線索

最高人民檢察院檢察長曹建明在去年向全國人大作反貪工作報(bào)告中曾指出，2008年1月至2013年8月，全國檢察機(jī)關(guān)立案偵查的案件中，群眾舉報(bào)48671件，占32.1% ；而目前，全國檢察機(jī)關(guān)已經(jīng)構(gòu)建信、訪、網(wǎng)、電“四位一體”的12309舉報(bào)體系。據(jù)最高檢舉報(bào)中心負(fù)責(zé)人介紹，群眾可以采用信函、走訪、傳真等方式進(jìn)行舉報(bào)，也可以通過檢察機(jī)關(guān)統(tǒng)一的12309職務(wù)犯罪舉報(bào)電話，或者12309舉報(bào)網(wǎng)站、人民檢察院門戶網(wǎng)站進(jìn)行舉報(bào)。

來自北京市西城區(qū)檢察院舉報(bào)中心的統(tǒng)計(jì)顯示，從2013年1月至今年9月，該院共受理舉報(bào)線索近350件，其中來信248件、來訪77件、網(wǎng)絡(luò)舉報(bào)12件、其他10件，電話3件。其中，實(shí)名舉報(bào)占30%，匿名舉報(bào)近70%。

“任何一條舉報(bào)線索來后，舉報(bào)中心要初核兩項(xiàng)工作——被舉報(bào)對象的主體身份和所在單位的管轄地是否在西城區(qū)。初核后，屬于西城區(qū)檢察院管轄的，會依法受理并移送到本院自偵部門；不屬于西城檢察院或者檢察機(jī)關(guān)管轄的，則移送到有管轄權(quán)的外單位；概念模糊、歸口不明的，舉報(bào)中心還要進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，查明情況后再移送有管轄權(quán)的機(jī)關(guān)辦理?！卑状毫纸榻B說，350件舉報(bào)線索中轉(zhuǎn)到本院以外單位的就有103件。

總結(jié)350件舉報(bào)線索，白春林歸納了三大特點(diǎn)：匿名舉報(bào)多、重復(fù)舉報(bào)占一定比例、舉報(bào)線索成案率低?！俺ヒ扑屯鈫挝坏?03件，自偵部門最終立案查辦成功的只有30余件，成案率較低?！?/p>

舉報(bào)線索成案率低，白春林分析原因是多方面的，有的線索是道聽途說、胡編亂造，有的線索事實(shí)不清、目標(biāo)指向不明，還有的重復(fù)舉報(bào)，檢察機(jī)關(guān)已經(jīng)進(jìn)行了查證，作出了相應(yīng)的處理決定，但舉報(bào)人不滿意，繼續(xù)舉報(bào)。

“匿名舉報(bào)多，不知道舉報(bào)人是誰?！卑状毫直硎荆瑢τ谀涿e報(bào)，檢察機(jī)關(guān)也會一視同仁、認(rèn)真查證，“但在偵查實(shí)踐中，偵查部門由于得不到舉報(bào)人的有力幫助，案件的初查和證據(jù)的搜集往往會有較大的困難，所以，鼓勵大家更多選擇實(shí)名舉報(bào)”。

白春林建議，無論實(shí)名還是匿名，舉報(bào)的內(nèi)容要盡量真實(shí)，最好有一些事實(shí)作依據(jù)，如果能夠提供一些固定的或者輔助的證據(jù)，則更受歡迎，有利于提高成案率。“比如有的舉報(bào)內(nèi)容，只簡單說誰存在經(jīng)濟(jì)問題，應(yīng)當(dāng)調(diào)查，并沒有涉及具體犯罪事實(shí)；有的舉報(bào)指向明確，如某領(lǐng)導(dǎo)收取一塊表，送表人是誰，表的品牌，在哪個(gè)商場買的，都比較詳細(xì)，雖然不能提供發(fā)票證據(jù)，但能把事情說清楚，有具體的內(nèi)容，這樣的舉報(bào)質(zhì)量就比較高，有利于查成案件?！?/p>

“要避免多頭舉報(bào)、多信亂投。”白春林舉例，有些舉報(bào)人片面追求舉報(bào)的“中標(biāo)率”，對同一線索多頭舉報(bào)，既向黨委、人大反應(yīng)，同時(shí)又向紀(jì)委、檢察機(jī)關(guān)舉報(bào)，法律雖沒有禁止多頭舉報(bào)，但多頭舉報(bào)容易泄密，甚至是“打草驚蛇”，被舉報(bào)人有所警覺后就會毀滅證據(jù)、串連串供，等到檢察機(jī)關(guān)介入調(diào)查時(shí)，往往時(shí)過境遷，有價(jià)值的證據(jù)已經(jīng)滅失。

保密是對舉報(bào)人最大的保護(hù)

盡管最高檢多年來倡導(dǎo)實(shí)名舉報(bào)，但現(xiàn)實(shí)中匿名舉報(bào)多，實(shí)名舉報(bào)少，這源于舉報(bào)人對自身安全的擔(dān)憂，加強(qiáng)保護(hù)舉報(bào)人，檢察機(jī)關(guān)責(zé)任重大。

“從最高檢舉報(bào)網(wǎng)站情況看，署名舉報(bào)占比接近85%?！弊罡邫z控告檢察廳舉報(bào)處有關(guān)負(fù)責(zé)人接受媒體采訪時(shí)曾透露。

相比地方檢察機(jī)關(guān)，最高檢舉報(bào)網(wǎng)站為何有如此高的實(shí)名舉報(bào)率？記者登錄“最高人民檢察院舉報(bào)中心”網(wǎng)站（http：//www.12309.gov.cn/）發(fā)現(xiàn)，舉報(bào)人在提交舉報(bào)信息后，根據(jù)網(wǎng)站頁面提示，網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)會自動生成一個(gè)舉報(bào)密碼，舉報(bào)人隨時(shí)可憑密碼登錄網(wǎng)站查詢舉報(bào)線索處理情況。據(jù)了解，無論是網(wǎng)站舉報(bào)還是電話舉報(bào)，“舉報(bào)密碼”一般只有舉報(bào)人自己知道，外人無從知曉，網(wǎng)絡(luò)舉報(bào)既便捷高效，又安全保密。

“經(jīng)過這么多年來的發(fā)展，保密工作在檢察機(jī)關(guān)已經(jīng)可以說做到非常嚴(yán)格和完善了。”白春林介紹，在過去，一條實(shí)名舉報(bào)線索進(jìn)來后，除了錄入員、舉報(bào)中心主任和檢察長三人以外，未經(jīng)授權(quán)，就連偵查部門負(fù)責(zé)人和具體的辦案人都沒有辦法看到舉報(bào)人的信息。

“修訂后的舉報(bào)工作規(guī)定程序上更嚴(yán)格了，舉報(bào)線索由專人錄入專用計(jì)算機(jī)，并設(shè)置密碼，未經(jīng)檢察長批準(zhǔn)，任何工作人員包括舉報(bào)中心主任都不得查看；所有的舉報(bào)材料都被鎖在保密鐵柜，鐵柜密碼由專人負(fù)責(zé)；向檢察長報(bào)送舉報(bào)線索時(shí)，舉報(bào)材料用機(jī)要袋密封，必須檢察長本人親自拆封?！卑状毫终f，由于保密工作做得嚴(yán)密，西城區(qū)檢察院近十年來沒有發(fā)生過一起舉報(bào)泄密事件。

司法實(shí)踐中，加快對舉報(bào)線索的查辦，是保護(hù)舉報(bào)人的有力舉措。實(shí)名舉報(bào)的線索，檢察機(jī)關(guān)一般會優(yōu)先辦理，加快辦理，快速立案、縮短時(shí)間差，有利于消除對舉報(bào)人不利因素，堅(jiān)定舉報(bào)人的信心。

“在檢察機(jī)關(guān)保護(hù)舉報(bào)人的所有規(guī)定和舉措中，保密工作最重要，只要保密工作做得好，就不會出現(xiàn)打擊報(bào)復(fù)舉報(bào)人的現(xiàn)象。”曲新久認(rèn)為，保密是對舉報(bào)人最大的保護(hù)。

盡管有“報(bào)復(fù)陷害罪”、“打擊報(bào)復(fù)證人罪”、“濫用職權(quán)罪”等罪名規(guī)定為舉報(bào)人權(quán)益提供了刑法保護(hù)支撐，但曲新久認(rèn)為，那都屬于“事后保護(hù)”，一旦舉報(bào)人安全被侵害，出現(xiàn)打擊報(bào)復(fù)舉報(bào)人事件，都是對社會正義和社會良心的打擊，“保護(hù)舉報(bào)人更要注重事前防范”。

“辦案過程中，只要舉報(bào)人有需求或者有危險(xiǎn)，檢察機(jī)關(guān)會派出法警或者積極溝通公安機(jī)關(guān)對舉報(bào)人進(jìn)行跟蹤保護(hù)、貼身保護(hù)，對被舉報(bào)人依法監(jiān)控；檢察機(jī)關(guān)還會協(xié)調(diào)舉報(bào)人和被舉報(bào)人所在單位的上級紀(jì)檢部門，密切關(guān)注被舉報(bào)人的行為，防止打擊報(bào)復(fù)現(xiàn)象的發(fā)生?！卑状毫终f。

“不過，檢察機(jī)關(guān)辦理腐敗案件和公安機(jī)關(guān)辦理的刑事案件還有所不同，腐敗案件中類似于雇兇殺人的極端現(xiàn)象畢竟還是少數(shù)，更多的是打擊報(bào)復(fù)或者變相的打擊報(bào)復(fù)，比如被舉報(bào)人利用職權(quán)對舉報(bào)人肆意進(jìn)行處分、開除、解聘、調(diào)離等?！鼻戮媒ㄗh，發(fā)生打擊報(bào)復(fù)現(xiàn)象，但又不構(gòu)成犯罪，檢察機(jī)關(guān)不能“坐視不理”，要向有管轄權(quán)的紀(jì)檢、監(jiān)察等部門提出控告，對打擊報(bào)復(fù)者給予相應(yīng)的嚴(yán)肅處理。

從國家層面構(gòu)建舉報(bào)人保護(hù)體系

對于舉報(bào)人來說，反腐敗，有時(shí)候要面臨一場“你死我活”的斗爭。

沈陽退休老干部周偉，因向中央舉報(bào)馬向東、慕綏新相關(guān)問題，觸怒了當(dāng)權(quán)者，先后被“拘留”、“開除黨籍”，最終“勞教兩年”，至此馬向東、慕綏新“進(jìn)去”，周偉才得以“出來”，之后周偉也未得到相應(yīng)的國家賠償；原石家莊市市建委工程處處長郭光允，因給程維高寫信舉報(bào)市建委主任李山林腐敗無果后，給中紀(jì)委寄材料，后因“投寄匿名信，誹謗省主要領(lǐng)導(dǎo)”的罪名被判勞教兩年，八年舉報(bào)程維高的生涯遭受了各種迫害報(bào)復(fù)，坐牢，勞改，兩次險(xiǎn)被滅口，直至中紀(jì)委查處程維高嚴(yán)重違紀(jì)問題后，郭光允才得以平反，付出了慘痛的人身代價(jià)。

今年8月7日，舉報(bào)原全國政協(xié)副主席蘇榮妻子的周建華之子周德昊被法院辦理取保候?qū)?。此前，江西省新余市人大常委會原主任周建華和前妻長期舉報(bào)蘇榮妻子插手土地出讓，致使國家損失近10億元。在蘇榮案發(fā)前，2013年7月，周建華因受賄罪被江西法院判處死緩。周德昊則稱，他之所以被抓、被訴乃至被審判，都是因?yàn)槠涓改概e報(bào)蘇榮一事。據(jù)媒體報(bào)道，正是周建華獄中堅(jiān)持舉報(bào)，才最終導(dǎo)致了蘇榮落馬。

“周建華舉報(bào)蘇榮妻子，蘇榮是否授意相關(guān)部門打擊報(bào)復(fù)周建華，目前尚不得知。但現(xiàn)實(shí)中，被舉報(bào)者在案發(fā)前利用自己的職權(quán)或者權(quán)力影響，打擊報(bào)復(fù)舉報(bào)者，甚至是炮制冤假錯案的例子已經(jīng)屢見不鮮?！鼻戮闷饰稣f，所以，這次司法改革有一個(gè)重大舉措，最高人民法院設(shè)立巡回法庭，探索設(shè)立跨行政區(qū)劃的法院和檢察院，這對促進(jìn)地方重大疑難案件的公正審判和解決司法地方化都有進(jìn)步意義，也有助于減少一些被舉報(bào)的當(dāng)權(quán)者對司法的干預(yù)，進(jìn)而保護(hù)舉報(bào)人。

“保護(hù)舉報(bào)人不能只是檢察機(jī)關(guān)一家的事情，應(yīng)該上升到國家層面，建立嚴(yán)密的責(zé)任追究機(jī)制，既要對打擊報(bào)復(fù)舉報(bào)人行為進(jìn)行嚴(yán)厲的法律制裁，還要為舉報(bào)人建立相應(yīng)的平反、救濟(jì)機(jī)制?！鼻戮眠M(jìn)一步呼吁。

“對于職務(wù)犯罪的舉報(bào)，舉報(bào)人多數(shù)是由普通公民、單位職工，被舉報(bào)人一般是對有地位、有權(quán)勢的領(lǐng)導(dǎo)干部，在檢察機(jī)關(guān)對被舉報(bào)人采取強(qiáng)制措施前，舉報(bào)人往往處于弱勢地位，難以形成強(qiáng)有力的自我保護(hù)，遭受打擊迫害的可能性較大，這就需要國家的鼎力相助?！绷_猛建議，一方面司法機(jī)關(guān)要加大對那些打擊報(bào)復(fù)行為的懲治力度，使腐敗分子不敢打擊報(bào)復(fù)；另一方面要從立法上形成一套對舉報(bào)人事前、事中、事后的有效保護(hù)制度。

新舉報(bào)獎勵上限提高至50萬

總結(jié)多年接待舉報(bào)人的經(jīng)歷，白春林深有感觸，“每個(gè)舉報(bào)人的心態(tài)都不一樣，有對腐敗分子的腐敗行為痛恨，出于正義感舉報(bào)；有的舉報(bào)人權(quán)益受到了被舉報(bào)人的侵害，出于維權(quán)舉報(bào)；有的舉報(bào)人和被舉報(bào)人以前是朋友關(guān)系、同盟關(guān)系，出于利益沖突或者發(fā)生了矛盾，反目成仇；也有的舉報(bào)人是出于對舉報(bào)腐敗問題有一定獎勵而舉報(bào)”。

據(jù)悉，新修訂的舉報(bào)工作規(guī)定提高了舉報(bào)獎勵數(shù)額，如“舉報(bào)人有重大貢獻(xiàn)的，經(jīng)省級人民檢察院批準(zhǔn)，可以在二十萬元以上給予獎勵，最高金額不超過五十萬元。有特別重大貢獻(xiàn)的，經(jīng)最高人民檢察院批準(zhǔn)，不受上述數(shù)額的限制”。較之原來，新的舉報(bào)獎勵標(biāo)準(zhǔn)有很大的提高，這客觀上調(diào)動了更多舉報(bào)人的積極性。

“無論是信息有償使用說，還是激勵說，或者是舉報(bào)的高成本、高風(fēng)險(xiǎn)說，舉報(bào)獎勵制度都有其合理性?！鼻戮媒榻B，在美國、我國香港等國家、地區(qū)，在舉報(bào)獎勵上也有類似的規(guī)定，比如美國的“吹哨人制度”，即內(nèi)部人爆料制度，作為知情人能夠盡早發(fā)現(xiàn)問題，吹響哨聲，推動問題整改，從而大幅降低監(jiān)管成本，對違紀(jì)違法企業(yè)起到堡壘從內(nèi)部攻破的作用。

據(jù)了解，美國在19世紀(jì)末期面臨著食品安全的問題，“吹哨法案”則起到了保護(hù)告密者、鼓勵公民參與的積極作用。該法案規(guī)定，司法部如果收到舉報(bào)人投訴、告發(fā)，并決定作為原告參與起訴，舉報(bào)人可以分到賠償額的15%-25%，如果司法部不參與，舉報(bào)人可以自行調(diào)查、起訴，并可分到賠償額的25%-30%。美國到現(xiàn)在為止，通過《吹哨人法案》的罰款金額高達(dá)80億美金，而這些吹哨人差不多得到10億美金的獎勵。

“無論出于何種目的，都應(yīng)當(dāng)如實(shí)舉報(bào)，不夸大、不編造。但從偵查實(shí)踐看，還存在著大量舉報(bào)不實(shí)的情況，一些匿名舉報(bào)人出于報(bào)復(fù)、陷害、誣告等目的，按照‘幾毛錢一封信整死一個(gè)人’的模式進(jìn)行舉報(bào)，這需要檢察機(jī)關(guān)在調(diào)查中細(xì)致甄別，否則，不但會在調(diào)查取證中浪費(fèi)大量人力物力，還會影響相關(guān)單位和相關(guān)人員的聲譽(yù)和名譽(yù)?！绷_猛說，偵查部門在接到移送的舉報(bào)線索后要進(jìn)行查證，如果舉報(bào)屬實(shí)，要及時(shí)立案；如果舉報(bào)失實(shí)，必要時(shí)要進(jìn)行澄清說明。

“不放過一個(gè)壞人，但絕不冤枉一個(gè)好人?！绷_猛稱，原來的規(guī)定只注重保護(hù)舉報(bào)人，修訂后《舉報(bào)工作規(guī)定》首次明確了舉報(bào)失實(shí)澄清的原則、條件、方式等具體問題，體現(xiàn)了檢察機(jī)關(guān)對事實(shí)負(fù)責(zé)和對法律負(fù)責(zé)的責(zé)任感，也有利于挽回被舉報(bào)人因舉報(bào)失實(shí)帶來的負(fù)面影響，維護(hù)被舉報(bào)人的權(quán)益。

搜集舉報(bào)信息的方式要合法

“當(dāng)下的反腐形勢，國家鼓勵公民舉報(bào)，但要依法舉報(bào)。換句話，舉報(bào)人自己要清楚，哪些行為是合法的，哪些行為是違法的?！鼻戮谜f，目前的現(xiàn)狀是，公民與腐敗作斗爭，有些行為已經(jīng)違法，但并不承擔(dān)法律責(zé)任，法律并未制裁這些行為，這是一個(gè)“灰色地帶”，“從長久看，還是要回歸法治”。

“比如舉報(bào)人長期跟蹤被舉報(bào)人，偷拍、監(jiān)聽，這些都是違法的。還有的舉報(bào)人從銀行等金融機(jī)構(gòu)通過不正當(dāng)手段調(diào)取被舉報(bào)人存款資產(chǎn)狀況，這也是違法的，金融法律法規(guī)有明確規(guī)定金融機(jī)構(gòu)要對儲戶保密，除非是司法機(jī)關(guān)按照辦案程序調(diào)取相關(guān)信息資料，否則相關(guān)行為人容易構(gòu)成泄露公民個(gè)人信息罪；還有的舉報(bào)人進(jìn)入他人住宅，在住宅里拍照、搜查錢財(cái)?shù)茸C據(jù)，容易構(gòu)成了非法侵入住宅罪?！鼻戮锰嵝?，公民搜集舉報(bào)信息的方式要盡量使用合法手段和方式，“要都允許這么做，社會秩序豈不大亂，法治就會被踐踏”。

“不過，話說回來，如果真的是舉報(bào)揭露了一個(gè)罪惡滔天的腐敗犯罪，法律也未必會追究舉報(bào)人在舉報(bào)過程中低度的違法犯罪行為?！鼻戮门e例說，“類似于上海法官嫖娼門，舉報(bào)人有兩個(gè)違法點(diǎn)，一是長期跟蹤被舉報(bào)人，二是通過不正常手段調(diào)取了酒店監(jiān)控錄像。 但因?yàn)榕e報(bào)人目的是正當(dāng)?shù)?，法律最終沒有制裁舉報(bào)人”。

“公民的舉報(bào)行為是合法的，是受國家鼓勵的，但公民搜集、獲取舉報(bào)信息內(nèi)容的手段和方式要盡量合法，不能用違法、犯罪的手法去獲取被舉報(bào)人違法犯罪的事實(shí)和證據(jù)，那樣做舉報(bào)將會失去原本的意義?！鼻戮米詈蠼ㄗh。