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        數(shù)讀中國治理體系

        2014-09-10 07:22:44蔡如鵬陳飛
        人民周刊 2014年5期
        關(guān)鍵詞:科員國務(wù)院公務(wù)員

        蔡如鵬 陳飛

        歷經(jīng)三十余載變革,中國在飛奔。在這個(gè)國家,人們比歷史上任何一個(gè)時(shí)期都更有機(jī)會(huì)了解現(xiàn)實(shí),也比任何一個(gè)時(shí)代更易迷失方向,而數(shù)據(jù)則是觀察這些變化時(shí)代的窗口。借助數(shù)據(jù),人們看到了中國社會(huì)努力的狀態(tài)、迸發(fā)的瞬間,以及發(fā)展的代價(jià)。

        國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化,同樣要靠科學(xué)的數(shù)據(jù)來支撐,而在數(shù)據(jù)之中,國情可以宏大到家國命運(yùn),也能微觀到一飯一衣。

        誰在治理中國

        在各級政府機(jī)關(guān)中,位于中南海的國務(wù)院無疑是最高國家行政機(jī)關(guān)。依據(jù)《憲法》規(guī)定的18項(xiàng)職權(quán),國務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)各中央部委、地方各級政府的工作。毫無疑問,它領(lǐng)導(dǎo)下的這個(gè)行政機(jī)構(gòu)是世界上最龐大的政府。

        如今,每年至少有100萬年輕人參加國家公務(wù)員考試,試圖躋身其中。不過,最終他們中只有不到2萬人能如愿以償。而每錄用1名公務(wù)員,社會(huì)需要付出成本2.6萬元。在這1萬多個(gè)招考的職位中,你可以和4895人搶奪一個(gè)熱門職位,也可以選擇無人競爭的冷門職位。

        報(bào)考公務(wù)員的大多是大學(xué)畢業(yè)生,不過也有例外。2011年1月,一個(gè)名叫張彬的重慶人參加全市公務(wù)員招考并被錄取,但兩年后,有人發(fā)現(xiàn)他是一名在案嫌犯。

        在這個(gè)龐大的體系里,在縣、鄉(xiāng)兩級工作的公務(wù)員超過公務(wù)員總數(shù)的60%,大部分公務(wù)員在辦事員、科員這兩個(gè)級別走完仕途。

        對大多數(shù)人來說,公務(wù)員的晉級之路十分漫長。如果你想從一個(gè)普通的科員一路晉升至省部級的公務(wù)員,需要經(jīng)過副科、正科、副處、正處、副廳、正廳、副部、正部,八級臺(tái)階?,F(xiàn)任外交部部長王毅1982年畢業(yè)后到外交部亞洲司當(dāng)科員,2013年任外交部部長,從科員到部長他花了31年時(shí)間。

        王毅算是脫穎而出的,他“小步快跑”僅用7年時(shí)間就完成了從科員到處長的多級跨越。即便是北京的優(yōu)秀公務(wù)員,從科員到副處平均也需要11年。

        全國能夠升至處級的公務(wù)員有60萬,其中6000人能夠成為廳局級后備干部。而要真正成為4萬名廳局級干部中的一員,他們一般至少還需要10年。當(dāng)官至廳局級后,組織部門會(huì)從中選出1000人,作為省部級后備干部。

        從一個(gè)普通科員成長為一位正廳局級官員,大約需要25年。如果不能在35歲升到正處,45歲升到正廳,那么意味著仕途很可能將從此止步。而最后能像王毅那樣任省部級干部的公務(wù)員寥寥無幾。

        一邊是超過700萬的公務(wù)員,一邊是國務(wù)院所屬機(jī)構(gòu)中不足100個(gè)正部級機(jī)構(gòu)(含32個(gè)省區(qū)市),從普通公務(wù)員上升到這些機(jī)構(gòu)一把手的概率只有數(shù)萬分之一。

        如果你認(rèn)為這個(gè)國家的行政運(yùn)轉(zhuǎn)僅靠這700多萬人,那就錯(cuò)了,因?yàn)楹芏嘣谡畽C(jī)關(guān)工作的公務(wù)人員并不具有公務(wù)員身份,盡管他們也“吃財(cái)政飯”,靠納稅人供養(yǎng)。

        在中國,每10個(gè)公務(wù)人員中,大概只有5個(gè)具有公務(wù)員身份,而剩下5個(gè)中有2個(gè)連事業(yè)編制也沒有。毫無疑問,有公務(wù)員身份的,地位和待遇通常高于有事業(yè)編制的;有事業(yè)編制的則高于沒有編制的。

        當(dāng)然,這種身份也不是一成不變。比如,北京市平谷區(qū)30名因表現(xiàn)優(yōu)秀獲得事業(yè)編制的大學(xué)生“村官”,如果得到用人單位認(rèn)可,一旦被提拔到副科級崗位,他們即可獲得公務(wù)員身份。

        粗略估算,中國各級政府“雇傭”的人員在1400萬左右,他們分別任職于國家機(jī)關(guān)、群眾團(tuán)體、社會(huì)團(tuán)體、宗教組織以及基層群眾自治組織。如果按第六次全國人口普查公布的人口總數(shù)1339724852人計(jì)算,每不到100個(gè)中國人中就有一名公務(wù)人員或政府“雇傭”人員。

        治理方法論

        中國政府盡管龐大,但運(yùn)轉(zhuǎn)卻不混亂,遵循著它自己的規(guī)律。逐級對上負(fù)責(zé)的各級政府構(gòu)成了一個(gè)類似金字塔式的管理體系。在這個(gè)管理體系中,有在編行政人員519名的國務(wù)院機(jī)關(guān)處于最頂端的中樞位置。

        在過去的一年里,國務(wù)院每24天頒布一項(xiàng)法規(guī),每21.5小時(shí)下發(fā)一份文件、通知或復(fù)函。2013年,以國務(wù)院令的形式頒布的行政法規(guī)有15項(xiàng),以國務(wù)院及國務(wù)院辦公廳名義下發(fā)的文件、通知或復(fù)函共計(jì)407份,而以國務(wù)院各部門或地方政府名義下發(fā)的文件更是數(shù)以千計(jì)。

        這些法規(guī)文件有的批準(zhǔn)了上海自貿(mào)區(qū)的設(shè)立,有的將個(gè)人所得稅的起征點(diǎn)調(diào)整到3500元,有的管理著南水北調(diào)工程的供用水,有的僅僅是確定這個(gè)清明節(jié)小長假到底休息哪3天。

        法規(guī)、文件的出臺(tái)少不了調(diào)研、開會(huì)。作為國務(wù)院總理的李克強(qiáng),每月要召開國務(wù)院常務(wù)會(huì)議3.5次,各種座談會(huì)0.8次,外出考察調(diào)研0.9次。此外,李克強(qiáng)每三天要接見一次外賓,每月處理一次公共突發(fā)事件。

        各省部長們也同樣面臨時(shí)間不夠、壓力大的難題。江西省原省長吳新雄曾在手機(jī)號(hào)碼公布后一天接到200多個(gè)電話;吉林省原省長洪虎曾因“吉林商廈大火”一天兩次公開道歉;而住建部部長姜偉新在兩會(huì)期間一天遭到記者三次圍堵,其中一次發(fā)生在廁所門口。

        2014年1月,省長們有49.2%的工作時(shí)間在開會(huì);28%的時(shí)間在檢查工作,包括走訪基層調(diào)研、慰問干部群眾、下達(dá)批示等;9.1%的時(shí)間出席各種活動(dòng);剩下13.8%的時(shí)間會(huì)見外黨政商人事,他們中有3位在今年3月接見了阿里巴巴集團(tuán)董事局主席馬云。

        證監(jiān)會(huì)原主席郭樹清在出任山東省省長后“吐槽”說,過去是吃不好,現(xiàn)在則是睡不好;過去周末可以休息一天,現(xiàn)在只能休息半天。

        在辦公桌前或會(huì)議講臺(tái)上,中國官員常常給人留下“謹(jǐn)言慎行、正襟危坐、不隨便表態(tài)”的刻板印象。不過,有時(shí)他們也會(huì)以一些意想不到的方式進(jìn)入公眾的視野。

        2012年12月20日,河南省漯河市民政局長戴友良單膝跪地勸說老人接受救助;2013年12月,廣東省佛山市長劉悅倫在一檔新年祝福的電視節(jié)目中,現(xiàn)場做了一道多寶魚,并取名“多寶佛山”;2013年4月,湖南省畜牧水產(chǎn)局局長袁延文在食堂吃中餐時(shí),坦然面對媒體的鏡頭吃雞肉,希望以此消解民眾因禽流感而產(chǎn)生的吃雞恐懼;2013年4月19日,時(shí)任江西省南昌市長陳俊卿走上街頭,勸阻市民不要闖紅燈。

        公務(wù)員是國家治理的實(shí)施者,但并不是所有公務(wù)員都有資格、有權(quán)利掌握國家權(quán)力,擁有項(xiàng)目審批權(quán)、人事權(quán)、財(cái)政權(quán)、資源分配權(quán)的公務(wù)員只是公務(wù)員隊(duì)伍中的一小部分,絕大多數(shù)公務(wù)員和其他職業(yè)的人群一樣從事著日常的行政工作。

        北京市民撥打市長熱線反映的問題,近一半會(huì)轉(zhuǎn)交給城管來處理。北京市城管局6500多名正式執(zhí)法人員和7300多名臨時(shí)執(zhí)法人員,履行著363項(xiàng)處罰權(quán),每天除了處理大約3560件案件外,還承擔(dān)著約8場次重大活動(dòng)的外圍環(huán)境保障、管理秩序和維護(hù)工作。

        過去10年,北京市海淀區(qū)城管監(jiān)察大隊(duì)的694名執(zhí)法人員每天罰款1.98萬元。平均每個(gè)月,這個(gè)大隊(duì)都會(huì)接到來自96310熱線的舉報(bào)972件,其中舉報(bào)無照經(jīng)營393件、夜間施工擾民148件、違法建設(shè)166件、小廣告19件、施工揚(yáng)塵5件、露天燒烤4件。

        研究生于娟是鄭州市金水區(qū)管理局一名普通的城管。她和其他城管隊(duì)員們每天早上7:30列隊(duì)訓(xùn)練、8:00到9:00記錄和管理投訴,接下來如果不需要外出執(zhí)勤,她的工作就是將記錄和投訴整理裝訂成案卷,然后送往局里。

        如果外出執(zhí)法,這位26歲的女孩包里除了一串鑰匙、一個(gè)眼鏡盒、一把梳子、一支口紅、一瓶擦手油、一個(gè)粉紅色的錢包和行政執(zhí)法證之外,還有一個(gè)巴掌大的執(zhí)法記錄儀,以防遇到蠻橫的商販。如發(fā)生沖突,這個(gè)黑色的儀器可以在事后還原真相。像于娟這樣的碩士研究生,金水區(qū)城管局還有6名。

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