楊江

《北京反腐敗宣言》的通過標志著中國“打虎”成功升級2.0。

2014年11月8日，在北京召開的亞太經合組織（APEC）第26屆部長級會議通過《北京反腐敗宣言》，成立APEC反腐執(zhí)法合作網絡，在亞太加大追逃追贓等合作，攜手打擊跨境腐敗行為。

《北京反腐敗宣言》向外界強烈釋放出了中國將海外追逃追贓作為反腐“第二戰(zhàn)場”的信號。

《新民周刊》注意到，宣言通過后的第一時間，中紀委官網刊發(fā)了《北京反腐敗宣言》的全文，并以“搭建最大反腐敗國際追逃追贓平臺”為標題，發(fā)表文章闡述《北京反腐敗宣言》對我國反腐敗的影響，稱：“這是第一個由中國主導起草的國際性的反腐敗宣言。加強反腐敗國際追逃追贓合作是《宣言》的核心內容。”

APEC秘書處執(zhí)行主任博拉德表示，中國新一屆中央領導集體在反腐敗方面所作的努力給他留下深刻印象。

在今年1月召開的中央紀委第三次全會上，中共中央總書記習近平發(fā)表重要講話：“不能讓國外成為一些腐敗分子的‘避罪天堂’，腐敗分子即使逃到天涯海角，也要把他們追回來繩之以法，5年、10年、20年都要追，要切斷腐敗分子的后路?！?/p>

以此為起點，中國吹響了境外追逃追贓、開辟海外反腐“第二戰(zhàn)場”的集結號。

讀解《北京反腐敗宣言》

反腐敗無疑已經成為此次在北京舉行的APEC的最大亮點，中國在這個平臺上充分發(fā)揮自己的影響力，積極推動反腐敗國際追逃追贓合作，給本屆APEC抹上了濃厚的中國色彩，也向全世界宣示了中國高層反腐敗的決心。

APEC秘書處執(zhí)行主任博拉德的公開講話證實了中國在亞太經合組織系列會議期間提出建立反腐敗執(zhí)法網絡的倡議，并得到包括美國在內的積極響應。

《北京反腐敗宣言》闡述，亞太經合組織成員經濟體一致認識到——腐敗破壞社會公平正義，損害政府形象和公信力，阻礙經濟健康發(fā)展，是必須治理的社會“毒瘤”。

值得肯定的是，這個致力于加強亞太地區(qū)打擊貪官外逃和非法資金外流的網絡，并非僅僅討論一些總體政策或者指導方針，而是細化到了如何分享信息、追繳資產、防范官員外逃等具體細節(jié)。

比如，宣言重申通過引渡、司法協(xié)助、追回腐敗所得等手段，消除腐敗避風港；考慮在本經濟體法律允許范圍內，通過更加靈活的手段追回腐敗所得；全力推動意在預防、調查、起訴和懲治腐敗犯罪的國際合作。

美國、澳大利亞、加拿大在中國的貪官眼里一直是“避罪天堂”，也是包括貪官在內的中國出逃人員藏匿最多的國家。由于沒有與中國締結雙邊引渡條約，加之司法體系的不同與政治等因素的影響，中國在美、澳、加等國的追逃追贓工作一直以來開展得極為艱難。

中國已經與38個國家簽訂了雙邊引渡條約，但主要集中在發(fā)展中國家，《北京反腐敗宣言》提出進一步發(fā)掘運用《聯(lián)合國反腐敗公約》、《聯(lián)合國打擊跨國有組織犯罪公約》等國際法律文書，以及《亞太經合組織圣地亞哥反腐敗與提高透明度行動計劃》等現(xiàn)有國際合作倡議推動雙邊反腐敗合作的潛力；鼓勵成員經濟體在適當情況下簽署、締結雙邊引渡條約和司法協(xié)助協(xié)定，并效法成功范式推進雙邊反腐敗執(zhí)法合作。

可以預見，這將有利于突破一直以來制約中國海外追逃追贓的瓶頸，推動中國與美國、加拿大、澳大利等國雙邊引渡條約的締結。

11月9日，習近平在會見加拿大總理哈珀時強調，中國正在加大反腐敗斗爭，中加雙方應該在執(zhí)法領域包括追逃追贓問題上加強合作。哈珀回應，加拿大無意收留逃犯，愿意在遣返方面同中國開展合作。

11月7日，美國國務卿克里對中國外交部部長王毅表示，美方愿意與中方開展相關領域的執(zhí)法合作，只要證據(jù)確鑿，美國絕不會成為貪腐分子的避難所。

而APEC前夕的10月，澳大利亞已經率先表示將協(xié)助中方引渡逃到澳大利亞的貪官，并協(xié)助查封他們的資產。

美、加、澳的接連響應，尤其是《北京反腐敗宣言》的通過，釋放出一個強烈的信號，那就是整個亞太地區(qū)將攜手反腐，中國跨國反腐的范圍將越來越廣，力度也將越來越大。

《北京反腐敗宣言》的實際成果之一還在于推動信息共享，宣言指出，將根據(jù)各自法律，加強與腐敗官員及其非法所得跨境活動相關的信息共享，以最大限度地打擊腐敗、賄賂與非法資金流動。

這被認為抓住了問題的關鍵，因為，以往反腐國際合作的一個重大障礙就在于各國之間不能及時共享信息，被腐敗分子甚至集團利用，洗錢、轉移資產。信息共享還將有利于中國的執(zhí)法人員及時鎖定逃亡海外的貪腐目標，實施跨國抓捕、追蹤其在境外的資產轉移狀況，并實施追贓。

記者了解到，APEC反腐敗執(zhí)法合作網絡（ACT-NET）已經正式運行，秘書處設在中國，并由中國擔任今年的輪值主席，而中國監(jiān)察部相應擔任APEC反腐敗工作組主席。

對中國國內的反腐敗斗爭而言，《北京反腐敗宣言》也有著積極推動意義，宣言有著重要的震懾作用，一旦落實到位，等于堵住了貪官們的“后路”。

“獵狐”策應“打虎”

十八大以來，中國保持高壓反腐姿態(tài)，給國際社會留下了深刻印象，尤其是在2014年，更是打響了一場聲勢浩大的境外追逃追贓戰(zhàn)役。

“獵狐2014”由公安部7月22日發(fā)起，是中國建國以來最大的一次海外追逃行動，至11月初，短短100天就已經從40多個國家和地區(qū)緝捕、勸返在逃經濟犯罪嫌疑人180名。表面上來看“獵狐”只是針對因犯有金融詐騙、非法集資等經濟犯罪行為而出逃的嫌疑人，并非民眾所理解的因職務犯罪而出逃的“貪官”。但實則“獵狐”并不能從中國反腐國際追逃追贓的這盤棋中剝離。通過“獵狐”最大程度檢驗并推動了中國在追逃追贓方面的國際合作，有利于后續(xù)對出逃貪官的追逃追贓。因此，“獵狐”有效策應了中央反腐敗斗爭大局。

梳理中國今年以來反腐的系列舉措，便可以看出“獵狐”至于“打虎”的意義。

1月，在中央紀委第三次全會上，習近平總書記發(fā)表重要講話：“不能讓國外成為一些腐敗分子的‘避罪天堂’，腐敗分子即使逃到天涯海角，也要把他們追回來繩之以法，5年、10年、20年都要追，要切斷腐敗分子的后路。”中紀委書記王岐山強調“要加大國際追逃追贓力度”。

“追逃追贓”這樣的字眼被中國高層密集提及。之后，最高檢、公安部、外交部、人民銀行等部門都將打擊外逃貪官提上新高度，一場遍布全球的海外追逃行動隨之啟動。

11月，中國更是利用在北京召開APEC的機會，積極推動國際反腐追逃追贓合作，最終發(fā)起并推動通過了《北京反腐敗宣言》，為中國開辟海外反腐“第二戰(zhàn)場”打通了路徑。

“獵狐”成績斐然，“打虎”呢？2014年1至9月，檢察系統(tǒng)共抓獲潛逃境內外貪污賄賂犯罪嫌疑人502名，最高人民檢察院反貪污賄賂總局局長徐進輝表示，堅持境內、境外追逃追贓一起抓，切斷貪污賄賂犯罪分子的后路。

徐進輝介紹，今年1至9月，全國檢察機關反貪污賄賂部門共立案貪污賄賂犯罪案件27235件35633人，與去年同比分別上升9.9%和5.6%。

最高人民檢察院副檢察長邱學強表示，“當前腐敗問題的嚴重程度在我們黨的歷史上是空前的，反腐敗面臨的挑戰(zhàn)和歷史機遇也是空前的?！?/p>

為便于“打虎”，中央還決定成立新的反貪總局。

追逃難，追贓更難

貪官出逃，逍遙法外，是中國政府面臨的難題，于內關系到民眾對政府的信心，于外，影響到中國的國家形象，據(jù)媒體報道，在美國、加拿大、澳大利亞等貪官最愛去的國家，甚至形成了具有中國特色的“貪官一條街”、“腐敗子女村”。

隨著中國國際地位與話語權的提升，尤其是中國司法部門在追逃追贓問題上主動出擊，越來越多的國家表達了與中國開展反腐深度合作的意愿。美國、澳大利亞、加拿大也不愿意留下一個“腐敗分子避難天堂”的負面印象，在反腐敗問題上，這些國家越來越認識到與中國的共同利益，因為這個問題同樣關系到他們國家的國際形象，尤其是與中國的長久關系。

以澳大利亞為例，2012年推出“重大投資者”簽證，最近又宣布將于明年推出“高端投資者”簽證，通過審批后，申請人需分別等待4年和1年方可獲取澳大利亞永久居留權。根據(jù)最新官方數(shù)據(jù)，“重大投資者”簽證自2012年推行至今年7月1日，共收到1027份申請，大部分來自中國。聯(lián)邦政府已批準286份，吸收14億澳元外國投資。澳大利亞同樣擔心給國際社會留下一個不好的印象，因此正如新聞集團《澳大利亞人》報的報道所稱，因為證實投資者財富來源合法性的難度較大，此類簽證審批速度緩慢。

中國到底有多少貪官逃亡在外，目前并無準確數(shù)據(jù)，最高人民檢察院檢察長曹建明在2013年10月曾披露，2008年至2013年五年間，共抓獲外逃貪污賄賂犯罪嫌疑人6694名。這是官方首次給出的外逃貪官被抓獲的數(shù)據(jù)。

北京大學廉政建設研究中心主任李成言表示，《北京反腐敗宣言》的通過，表明APEC成員在跨境反腐合作方面達成了共識，有合作意愿，但是跨境反腐的深度合作并非一份宣言就能全面達成。

圍繞雙邊引渡條約等問題，中國與美國、加拿大等國家仍需談判，宣言何時能落實到實處還有待觀察，尤其是在司法體制上，我國對貪污受賄罪保留死刑，一直以來一些西方國家都以這個理由拒絕引渡，以往引渡的一些官員，我國往往都須做出“免死”承諾，這是貪官青睞逃亡這些西方國家的重要因素。

“此外，‘政治庇護’也成為個別國家拒絕引渡的借口。與司法制度的差異相比，這是跨國反腐、跨國追逃的另一大難題”，李成言說。

與追逃相比，追贓的難度更大，中紀委副書記、監(jiān)察部部長、國家預防腐敗局局長黃樹賢在2014年APEC會議第三次高官會議期間強調，要把追逃追贓作為反腐敗國際合作的重點內容?！案鹘洕w應盡快就案件信息交換、腐敗資產返還等事宜展開對話與磋商，不斷提升國際合作水平?！?/p>

追贓是考量我國跨國反腐工作的重要指標，然而這方面，以往并不如人意，澳大利亞檢察機關提供的數(shù)據(jù)表明，2002年以來，澳方僅向中國返還了大約750萬美元的款項。

外逃貪官到底卷走了多少資金，同樣是謎，最高法院前院長肖揚在其2009年出版的《反貪報告》中曾給出數(shù)據(jù)：1988年至2002年的15年間，資金外逃額共1913.57億美元，年均127.57億美元。

關于外逃貪官人數(shù)與資金，國內始終沒有統(tǒng)一的數(shù)據(jù)。2010年，中紀委副書記李玉賦在中央紀委監(jiān)察部召開的新聞通氣會上，通報，近30年4000官員外逃，人均卷走1億。

北京師范大學刑事法律科學研究院教授黃風提醒，追逃追贓，國外只能提供合作和配合，如何證明外逃人員屬于腐敗或經濟犯罪分子、如何證明境外發(fā)現(xiàn)的資產屬于犯罪所得、違法收益，這個責任在中國公檢法主管機關。

記者注意到，美國國務卿克里11月7日表態(tài)美方愿意與中方開展相關領域執(zhí)法合作的意愿時時就用了一個詞——“只要證據(jù)確鑿”。因此，海外反腐考驗著我國公檢法機關對貪腐分子追逃追贓的調查取證能力。

包括黃風在內的一些中國學者在過去的一段時間內還在各種平臺發(fā)表了他們對贓款分享機制的觀點。

贓款分享是國際慣例，美國、日本、新加坡等國都與其他國家簽署了類似協(xié)議，在美國，分享被沒收資產的比例取決于美國司法機構在執(zhí)法合作中做出的“貢獻”——重大協(xié)助分享比例為50%至80%，較大協(xié)助分享比例為40%至50%，提供便利分享比例通常在40%以下；澳大利亞《犯罪收益追繳法》規(guī)定，在幫助其他國家成功追繳資產后，澳方有權對被沒收的資產實行分享。

中國此前沒有分享機制，但現(xiàn)在也在改變。專家們較為一致的觀點是，追逃貪官在中外之間是一場不對等的合作，在“免死”與“贓款分享”上做出一定的讓步有利于反腐大局。

一些專家還建議中國發(fā)動海外華人舉報外逃貪官。

不過，對中國而言，“打虎”更需自身硬。

如何著力提升防范貪官向海外轉移資產及出逃，便是其中之一。

追逃方式

目前中國境外追逃有四大路徑：引渡、移民法遣返、異地追訴和勸返。

引渡

引渡是國際刑事司法合作的重要形式，在與我國有引渡條約的國家，引渡是最主要的司法合作方式。截至今年7月底，中國已經與38個國家締結雙邊引渡條約。另外，我國還加入了《聯(lián)合國打擊跨國有組織犯罪公約》《聯(lián)合國反腐敗公約》等含有具體引渡條款的多邊公約。

在沒有引渡條約時，我國還可以援引多邊公約來開展引渡合作。比如中國和澳大利亞的雙邊引渡條約尚未生效，和加拿大之間沒有引渡條約，但三個國家都是《聯(lián)合國反腐敗公約》、《聯(lián)合國打擊跨國有組織犯罪公約》成員。

這些公約里面也有引渡條款，中國可以援引國際公約的引渡條款開展合作。

但國際引渡合作面臨很多限制，比如政治犯罪例外原則，死刑不引渡原則等等。

移民法遣返

移民法遣返是在無引渡合作關系情況下實現(xiàn)對逃犯的遣返的有效手段之一。2011年7月23日，廈門特大走私案主角賴昌星被成功遣返，就屬于此類情形。

中美沒有引渡條約，所以在中美兩國間追逃也主要是通過遣返非法移民的方式。

異地追訴

具體地說，就是由中國主管機關向逃犯躲藏地國家的司法機關提供該逃犯觸犯該外國法律的犯罪證據(jù)，由該外國司法機關依據(jù)本國法律對其實行緝捕和追訴。

中國銀行廣東分行開平支行原行長余振東，2001年案發(fā)后攜款潛逃美國。中方考慮到上述人員攜款外逃的行為也同時觸犯了美國的刑事法律，制訂了境外緝捕策略。面對強大的刑事追訴壓力，余振東同美國刑事檢控機關達成辯訴交易，承認所有被指控的犯罪，并表示自愿接受遣返。

勸返

勸返更加高效具有中國特色，針對一些思鄉(xiāng)心切的外逃貪官，勸返往往會見效。引渡、遣返、異地追訴等形式，其處理時間長、手續(xù)繁瑣，而且也面臨限制。相比之下，勸返則更加高效，也將主動權握在了我們自己的手里。