貴州大學(xué)公共管理學(xué)院 吳貴洪 路瑤

1 G市基層管理體制改革試點(diǎn)概況

G市2010年在X區(qū)、J區(qū)啟動(dòng)城市基層管理體制改革試點(diǎn)工作，后于2011年擴(kuò)大改革試點(diǎn)，2012年全市49個(gè)街道辦事處全部撤銷(xiāo)，取而代之的是新設(shè)立的90個(gè)新型社區(qū)，從此G市的街道辦正式退出歷史舞臺(tái)。在試點(diǎn)區(qū)域內(nèi)撤銷(xiāo)街道辦、設(shè)立社區(qū)服務(wù)中心是試點(diǎn)工作的重點(diǎn)，以求精簡(jiǎn)管理層級(jí)，從而形成“市—區(qū)—社區(qū)”三級(jí)管理模式，即把市、區(qū)、街道辦、社區(qū)四級(jí)管理層次精簡(jiǎn)為市、區(qū)、社區(qū)三級(jí)管理層次，實(shí)現(xiàn)了從“衙門(mén)化”的街居管理體制向“公共服務(wù)+社區(qū)自治”的社會(huì)化治理機(jī)制的重大轉(zhuǎn)變[1]。

綜合G市各社區(qū)服務(wù)中心的職責(zé)，可以簡(jiǎn)述為：一是指導(dǎo)(村)居民委員會(huì)依法自治，組織協(xié)調(diào)社區(qū)單位、居民參與支持社區(qū)共駐共建；二是為社區(qū)居民、單位提供政務(wù)和社會(huì)化服務(wù)；三是負(fù)責(zé)并協(xié)調(diào)區(qū)屬各職能部門(mén)在轄區(qū)內(nèi)的行政與管理事務(wù)，負(fù)責(zé)區(qū)屬各相關(guān)職能部門(mén)派駐人員的協(xié)調(diào)和管理；四是負(fù)責(zé)轄區(qū)人民調(diào)解及矛盾糾紛排查調(diào)處工作，維護(hù)轄區(qū)社會(huì)穩(wěn)定；五是發(fā)動(dòng)社區(qū)群眾和社會(huì)組織積極參與社區(qū)建設(shè)；六是完成區(qū)委、區(qū)政府交辦的其他工作[2]。

2 G市社區(qū)服務(wù)中心績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系存在的問(wèn)題

目前，我國(guó)各級(jí)政府績(jī)效評(píng)估基本處于探索階段，而作為基層管理主體的社區(qū)服務(wù)中心因在全國(guó)都只有10余年的歷程，故而國(guó)內(nèi)現(xiàn)行社區(qū)服務(wù)中心都不具有完備的績(jī)效評(píng)估體系，上級(jí)政府也較少對(duì)下轄社區(qū)服務(wù)中心進(jìn)行全面而系統(tǒng)的績(jī)效評(píng)估。

2.1 G市社區(qū)服務(wù)中心績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系存在的主要問(wèn)題

對(duì)于G市而言，其社區(qū)服務(wù)中心績(jī)效評(píng)估體系存在與全國(guó)其他城市相似的問(wèn)題，主要表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面。

2.1.1 正確導(dǎo)向性不足，引發(fā)諸多失職現(xiàn)象

正確、合理的指標(biāo)設(shè)定必然引導(dǎo)政府的正確行為。反之，則必然導(dǎo)致錯(cuò)誤的行為和結(jié)果。由于社區(qū)服務(wù)中心績(jī)效指標(biāo)設(shè)定不合理，導(dǎo)致其正確導(dǎo)向性不足，引發(fā)諸多失職現(xiàn)象。G市當(dāng)前社區(qū)服務(wù)中心指標(biāo)體系設(shè)置不合理，中心績(jī)效評(píng)估“繼承”改革前街道辦以數(shù)量化的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)為主的傳統(tǒng)，片面地強(qiáng)調(diào)了各項(xiàng)指標(biāo)的增長(zhǎng)要求，而忽視了各種社區(qū)服務(wù)質(zhì)量改善。

2.1.2 整體統(tǒng)一性不足，指標(biāo)體系難以切實(shí)形成

當(dāng)前，隨著人們對(duì)中藥需求量的增大以及用藥安全意識(shí)的加強(qiáng)，中藥質(zhì)量控制越顯重要。指紋圖譜作為一種有效的中藥質(zhì)量控制模式，以其科學(xué)的理論依據(jù)獲得了國(guó)際上的一致認(rèn)可[10]。指紋圖譜在色譜峰未明確為何種成分的情況下，仍能給出充分、可靠的信息，用以控制中藥材質(zhì)量[11]。

G市社區(qū)服務(wù)中心績(jī)效評(píng)估的過(guò)程主要是：先在年初簽訂目標(biāo)責(zé)任書(shū)，然后年終由區(qū)府辦下設(shè)目標(biāo)督察室牽頭，聯(lián)合區(qū)各職能部門(mén)對(duì)社區(qū)服務(wù)中心進(jìn)行評(píng)估。但是，各職能部門(mén)一般是各自按照其評(píng)估要求展開(kāi)評(píng)估，盡管有目標(biāo)督察室的牽頭，仍表現(xiàn)為整體統(tǒng)一性嚴(yán)重缺乏，致使指標(biāo)體系難以切實(shí)形成。

2.1.3 客觀(guān)實(shí)在性不足，數(shù)字任務(wù)化傾向嚴(yán)重

當(dāng)前，G市應(yīng)用的社區(qū)服務(wù)中心績(jī)效評(píng)估指標(biāo)，客觀(guān)實(shí)在性也不足，績(jī)效指標(biāo)在設(shè)定、派發(fā)過(guò)程中未能因地制宜、與時(shí)俱進(jìn)，單純性的數(shù)字任務(wù)化傾向嚴(yán)重，與全國(guó)社會(huì)發(fā)展需求和G市實(shí)際情況相脫節(jié)，造成了多起工作最終未能實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)的局面。

2.2 解決問(wèn)題的對(duì)策——再構(gòu)建科學(xué)合理的指標(biāo)體系

G市社區(qū)服務(wù)中心績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系面臨的主要問(wèn)題急需解決，而解決問(wèn)題最好的對(duì)策就是再構(gòu)建科學(xué)合理、全面系統(tǒng)的指標(biāo)體系。但由于G市自身的相關(guān)理論指導(dǎo)和工作實(shí)踐的缺陷，再構(gòu)建績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系面臨諸多困難。

2.2.1 再構(gòu)建社區(qū)服務(wù)中心指標(biāo)體系面臨的主要困難

第一，各職能部門(mén)各有其評(píng)估指標(biāo)，整合困難。社區(qū)服務(wù)中心年初與區(qū)各職能部門(mén)簽訂相應(yīng)的目標(biāo)責(zé)任書(shū)，而年終又分別由區(qū)各職能部門(mén)展開(kāi)評(píng)估，雖有區(qū)府辦下設(shè)目標(biāo)督察室牽頭引線(xiàn)，但是作用并不明顯，且因時(shí)間不統(tǒng)一，在各有評(píng)估指標(biāo)的情況下，整合區(qū)各職能部門(mén)對(duì)社區(qū)服務(wù)中心的績(jī)效評(píng)估指標(biāo)建成指標(biāo)體系著實(shí)面臨不小困難。

第二，各職能部門(mén)間績(jī)效評(píng)估能力參差不齊，阻力較大。區(qū)各職能部門(mén)因領(lǐng)導(dǎo)重視力度、部門(mén)發(fā)展能力以及工作人員能力不盡相同，必然出現(xiàn)各職能部門(mén)間對(duì)社區(qū)服務(wù)中心績(jī)效評(píng)估能力參差不齊。若要再構(gòu)建社區(qū)服務(wù)中心績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系，不僅需要區(qū)政府的指導(dǎo)和督促，更需要各職能部門(mén)的主動(dòng)配合。然而，區(qū)各職能部門(mén)間必然會(huì)出現(xiàn)主動(dòng)積極性差異，如此再構(gòu)建指標(biāo)體系面臨的阻力較大。

第三，再構(gòu)建指標(biāo)體系面臨技術(shù)性難題。再構(gòu)建社區(qū)服務(wù)中心績(jī)效指標(biāo)體系不僅面臨指標(biāo)設(shè)定、實(shí)際應(yīng)用的難題，也面臨著技術(shù)性難題，尤其存在績(jī)效指標(biāo)權(quán)重設(shè)定的困難。需要會(huì)同政府相關(guān)部門(mén)人員、績(jī)效評(píng)估專(zhuān)家、評(píng)估操作人員、網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行專(zhuān)家和部分社區(qū)居民參與，按照城市實(shí)際情況設(shè)定一級(jí)、二級(jí)、三級(jí)指標(biāo)，并設(shè)置權(quán)重，最后給出指標(biāo)說(shuō)明，不僅為了便于切實(shí)應(yīng)用，更為了防止指標(biāo)之間相互覆蓋。

2.2.2 再構(gòu)建社區(qū)服務(wù)中心指標(biāo)體系的必要性和可行性

盡管再構(gòu)建社區(qū)服務(wù)中心績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系面臨著諸多困難，但是該指標(biāo)體系構(gòu)建有其必要性。只有建立科學(xué)合理、全面系統(tǒng)的中心績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系，才有助于促進(jìn)中心績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系的妥善應(yīng)用，推動(dòng)中心工作更有效開(kāi)展，進(jìn)而提高社區(qū)服務(wù)質(zhì)量、保障社區(qū)居民利益，并為解決中心績(jī)效評(píng)估面臨的困境指明方向，為中心相關(guān)研究做出有益性補(bǔ)充。

再構(gòu)建社區(qū)服務(wù)中心績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系不僅有其必要性，也有其可行性。當(dāng)前，包括G市在內(nèi)的全國(guó)諸多城市都進(jìn)行了城市基層管理體制改革，撤銷(xiāo)了街道辦，成立了新型社區(qū)服務(wù)中心，對(duì)中心進(jìn)行績(jī)效評(píng)估已經(jīng)具備了統(tǒng)領(lǐng)指導(dǎo)的相關(guān)理論和實(shí)際操作的基本能力，只是需要進(jìn)一步加以完善，把各項(xiàng)指標(biāo)系統(tǒng)性整合，從而形成更切實(shí)際的指標(biāo)體系。

3 社區(qū)服務(wù)中心績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系的再構(gòu)建

3.1 社區(qū)服務(wù)中心績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系再構(gòu)建過(guò)程

3.1.1 社區(qū)服務(wù)中心職能與績(jī)效評(píng)估一級(jí)指標(biāo)

各種組織特定的職能活動(dòng)，幾乎都可以由一定的績(jī)效指標(biāo)表現(xiàn)出來(lái)。以社區(qū)服務(wù)中心的職能活動(dòng)為基礎(chǔ)設(shè)計(jì)績(jī)效指標(biāo)，能夠較系統(tǒng)、較全面地反映組織績(jī)效信息，并能更好地體現(xiàn)中心績(jī)效的價(jià)值。評(píng)估指標(biāo)體系的設(shè)置，要體現(xiàn)中心職能新的發(fā)展方向，根據(jù)新的職能體系設(shè)置績(jī)效評(píng)估指標(biāo)[3]。根據(jù)社區(qū)服務(wù)中心六大職責(zé)，可將其職能分解為社區(qū)共駐共建職能、社區(qū)服務(wù)職能、社區(qū)文化職能、社區(qū)治安與環(huán)境職能、社區(qū)協(xié)調(diào)與管理職能，共五大職能，它們相應(yīng)地成為績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系的一級(jí)指標(biāo)(見(jiàn)表1)。

3.1.2 社區(qū)服務(wù)中心績(jī)效評(píng)估一級(jí)指標(biāo)的分解

社區(qū)服務(wù)中心績(jī)效評(píng)估一級(jí)指標(biāo)設(shè)定后，需要將其分解，科學(xué)、合理地形成二級(jí)指標(biāo)，為三級(jí)指標(biāo)設(shè)定打下基礎(chǔ)。在分解一級(jí)指標(biāo)時(shí)，要求分解出來(lái)的二級(jí)指標(biāo)必須與一級(jí)目標(biāo)相一致，是一級(jí)指標(biāo)的直接“下屬”，并涵蓋一級(jí)指標(biāo)所有的內(nèi)容和要求。從上述績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系的一級(jí)指標(biāo)可以分為：A社區(qū)共駐共建、B社區(qū)服務(wù)、C社區(qū)文化、D社區(qū)治安與環(huán)境、E社區(qū)協(xié)調(diào)與管理。它們相應(yīng)地分解為：A1指導(dǎo)居(村)委會(huì)、A2社區(qū)自治組織、A3居民參與；B1社區(qū)服務(wù)組織與管理、B2基礎(chǔ)設(shè)施、B3社會(huì)保障服務(wù)、B4社區(qū)便利利民服務(wù)；C1活動(dòng)組織與開(kāi)展、C2文化娛樂(lè)、C3義工品牌、C4精神文明、C5居民素質(zhì)；D1社區(qū)治安、D2治安防范、D3環(huán)境衛(wèi)生、D4人文環(huán)境；E1社區(qū)單位協(xié)調(diào)、E2轄區(qū)職能部門(mén)配合、E3社區(qū)管理(見(jiàn)表1)。

3.1.3 社區(qū)服務(wù)中心績(jī)效評(píng)估三級(jí)指標(biāo)的設(shè)定

設(shè)定社區(qū)服務(wù)中心績(jī)效評(píng)估指標(biāo)，尤其是針對(duì)三級(jí)指標(biāo)，需要進(jìn)行要素調(diào)查。要素調(diào)查可以運(yùn)用多種靈活方法，如調(diào)查問(wèn)卷法和訪(fǎng)談法。進(jìn)行要素調(diào)查，展開(kāi)深入分析，設(shè)定一級(jí)、二級(jí)指標(biāo)后，根據(jù)收集的充分而有效的基礎(chǔ)指標(biāo)信息資料，相應(yīng)地設(shè)定三級(jí)指標(biāo)，以保證績(jī)效評(píng)估結(jié)果的客觀(guān)和公正。據(jù)此，相應(yīng)地獲得社區(qū)服務(wù)中心各對(duì)應(yīng)的三級(jí)指標(biāo)：A11居(村)委會(huì)工作完成進(jìn)度、A12居(村)委會(huì)工作偏離程度、A13居(村)委會(huì)工作居民滿(mǎn)意度，A21社區(qū)自治組織數(shù)量、A22社區(qū)自治組織參與率、A23社區(qū)自治組織知名度，A31中心選舉活動(dòng)參與率、A32社區(qū)志愿者人數(shù)、A33中心評(píng)議活動(dòng)參與率；B11社區(qū)服務(wù)管理、B12社區(qū)服務(wù)次數(shù)、B13社區(qū)服務(wù)滿(mǎn)意度，B21居民生存與發(fā)展機(jī)會(huì)的認(rèn)可度、B22急需服務(wù)設(shè)施的現(xiàn)有存量、B23獲取社區(qū)信息的便捷度、B24急需社區(qū)服務(wù)的現(xiàn)實(shí)狀況，B31就業(yè)服務(wù)、B32計(jì)劃生育服務(wù)、B33其它福利服務(wù)，B41居民日常生活、B42特殊群體服務(wù)、B43停車(chē)服務(wù)、B44其他個(gè)性化服務(wù)；C11組織工作、C12社區(qū)活動(dòng)開(kāi)展情況、C13業(yè)余活動(dòng)類(lèi)型豐富度、C14上級(jí)關(guān)注程度、C15媒體報(bào)道次數(shù)，C21居民文化程度、C22社區(qū)圖書(shū)館藏書(shū)量、C23娛樂(lè)場(chǎng)所存量，C31志愿者服務(wù)管理、C32志愿者服務(wù)次數(shù)、C33志愿者服務(wù)效果，C41社區(qū)教育、C42社區(qū)科學(xué)文化修養(yǎng)、C43和諧家庭指數(shù)、C44睦鄰互助，C51社區(qū)居民思想道德素質(zhì)、C52社區(qū)居民心理健康、C53社區(qū)風(fēng)氣狀況、C54社區(qū)居民文化生活滿(mǎn)意度；D11外籍人口比例、D12刑事案件下降率、D13居民安全感，D21突發(fā)時(shí)間應(yīng)急能力、D22公共安全保障、D23居民對(duì)社區(qū)治安狀況滿(mǎn)意度，D31環(huán)境質(zhì)量指數(shù)、D32綠地面積、D33衛(wèi)生狀況，D41人際關(guān)系和諧度、D42每年居民自愿服務(wù)開(kāi)展次數(shù)；E11駐區(qū)單位數(shù)量、E12中心協(xié)調(diào)次數(shù)、E13中心協(xié)調(diào)效果，E21轄區(qū)職能部門(mén)數(shù)量、E22中心配合次數(shù)、E23中心配合效果，E31共駐共建權(quán)限、E32物業(yè)管理居民滿(mǎn)意度、E33流動(dòng)人員管理滿(mǎn)意度、E34區(qū)委、區(qū)政府交辦工作完成情(見(jiàn)表1)。

3.2 新型社區(qū)服務(wù)中心績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系

根據(jù)一定的邏輯框架，設(shè)定社區(qū)服務(wù)中心績(jī)效評(píng)估一級(jí)、二級(jí)和三級(jí)指標(biāo)，并結(jié)合G市的實(shí)際情況進(jìn)行檢驗(yàn)和修正，最后構(gòu)建出社區(qū)服務(wù)中心績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系(見(jiàn)表1)。

表1 社區(qū)服務(wù)中心績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系構(gòu)想

4 新型社區(qū)服務(wù)中心績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系的應(yīng)用

4.1 新型社區(qū)服務(wù)中心績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系應(yīng)用的意義

對(duì)社區(qū)服務(wù)中心績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系的質(zhì)量進(jìn)行檢驗(yàn)，是指標(biāo)體系建成后至關(guān)重要的一個(gè)環(huán)節(jié)，有助于促進(jìn)指標(biāo)體系評(píng)估功能的充分發(fā)揮，有助于實(shí)現(xiàn)績(jī)效評(píng)估結(jié)果科學(xué)性的更大提高，有助于推動(dòng)績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系的后續(xù)應(yīng)用。指標(biāo)值的標(biāo)準(zhǔn)化、指標(biāo)權(quán)重的確定和指標(biāo)數(shù)據(jù)的計(jì)算等是指標(biāo)體系的后續(xù)應(yīng)用主要內(nèi)容[6]。相應(yīng)地，應(yīng)用新型社區(qū)服務(wù)中心績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系也有助于推進(jìn)評(píng)估指標(biāo)體系質(zhì)量的更好檢驗(yàn)，能夠充分發(fā)揮指標(biāo)體系的評(píng)估功能，并逐步彌補(bǔ)再構(gòu)建社區(qū)服務(wù)中心指標(biāo)體系中沒(méi)有設(shè)置指標(biāo)權(quán)重的缺憾。

4.2 新型社區(qū)服務(wù)中心評(píng)估指標(biāo)體系應(yīng)用前景展望

新型社區(qū)服務(wù)中心績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系，是基于G市實(shí)際情況構(gòu)想出來(lái)的，體現(xiàn)了社區(qū)服務(wù)中心的職能和上級(jí)政府或評(píng)估組織對(duì)社區(qū)服務(wù)中心的評(píng)估要求，即便在應(yīng)用中還面臨指標(biāo)值的標(biāo)準(zhǔn)化、指標(biāo)權(quán)重的確定和指標(biāo)數(shù)據(jù)的計(jì)算等難題，但是應(yīng)用前景是廣闊的，某種程度上，不僅可以適用于G市各區(qū)市縣，還可以推廣到其他基層管理體制改革相類(lèi)似的城市。

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