陳 偉 黃 洪

我國(guó)城市社區(qū)治理中層理論建構(gòu)與風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制探析*

陳 偉 黃 洪

社區(qū)是社會(huì)的類型學(xué)概念，社區(qū)治理既是“創(chuàng)新社會(huì)管理”宏觀政策的基層具體實(shí)踐，也是“微型社會(huì)學(xué)”的前沿論題。本文將理論建構(gòu)的層次定位在中觀層面，初次展示了圍繞“社區(qū)治理績(jī)效”的中層理論生成路徑；同時(shí)利用“關(guān)系社會(huì)學(xué)”中“關(guān)系的”本體論，在中層理論的可控范圍內(nèi)嘗試構(gòu)建一個(gè)“風(fēng)險(xiǎn)權(quán)責(zé)共擔(dān)三角機(jī)制”，旨在預(yù)見(jiàn)和規(guī)避制度轉(zhuǎn)軌中的新風(fēng)險(xiǎn)、使現(xiàn)代化基層治理制度創(chuàng)建的過(guò)程更具“風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)性”和“風(fēng)險(xiǎn)代償性”。

社區(qū)治理績(jī)效；中層理論；風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)理論；風(fēng)險(xiǎn)權(quán)責(zé)共擔(dān)三角機(jī)制

治理(governance)，其背后有著相當(dāng)長(zhǎng)的發(fā)展史，在傳統(tǒng)意義上與“統(tǒng)治”、“政府控制”的涵義并無(wú)嚴(yán)格區(qū)分。當(dāng)新的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)紛至沓來(lái)、政界對(duì)于凱恩斯主義或新保守主義不再堅(jiān)持，希望找尋一種可以解釋國(guó)家與社會(huì)之間關(guān)系的全新理論范式時(shí)，治理則被賦予了時(shí)代意義。治理理論對(duì)國(guó)家、市場(chǎng)、第三方及其互動(dòng)方式的解釋力，使之脫穎為社會(huì)轉(zhuǎn)型期的新型分析工具。

社區(qū)管理創(chuàng)新，是“社會(huì)管理創(chuàng)新”宏觀政策在基層的具體實(shí)踐。“單位制”日漸式微、基層管理單元轉(zhuǎn)向社區(qū)，社區(qū)建設(shè)成為社會(huì)建設(shè)的前沿陣地。“社區(qū)制”日漸走高的認(rèn)受性使地方性社區(qū)實(shí)踐浪潮中涌現(xiàn)出一批社區(qū)管理創(chuàng)新模式，成為“微型社會(huì)學(xué)”的前沿論題。那么，目前我國(guó)城市社區(qū)管理的理念與路徑，正趨近于哪種導(dǎo)向呢？如果從績(jī)效或效能(effectiveness)的角度分析，社區(qū)治理的理論內(nèi)涵作何解釋？經(jīng)歷了經(jīng)濟(jì)體制改革與社會(huì)管理體制改革的“社會(huì)主義制度轉(zhuǎn)型期”，我國(guó)在提高國(guó)家治理能力的過(guò)程中如何透過(guò)治理結(jié)構(gòu)的改革來(lái)調(diào)整多元治理主體之間(主要表現(xiàn)為國(guó)家、市場(chǎng)、社會(huì)三個(gè)治理機(jī)制)的合作互補(bǔ)關(guān)系，同時(shí)構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)代償機(jī)制來(lái)預(yù)見(jiàn)和規(guī)避制度轉(zhuǎn)軌中的“新風(fēng)險(xiǎn)”？作為“微型社會(huì)學(xué)”領(lǐng)域極具時(shí)代性的研究議題，本文將以“社會(huì)主義制度轉(zhuǎn)軌期”作為研究背景，希望構(gòu)建“以社區(qū)治理績(jī)效為基礎(chǔ)的中層理論”；同時(shí)從“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)理論”角度出發(fā)，預(yù)測(cè)現(xiàn)代性發(fā)展過(guò)程中的“新風(fēng)險(xiǎn)”，創(chuàng)建出一套與理論建構(gòu)相對(duì)應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制。

一、城市基層管理體制創(chuàng)新的制度循跡

城市基層管理體制的變遷是國(guó)家創(chuàng)新社會(huì)管理政策的風(fēng)向標(biāo)。中國(guó)正值“社會(huì)管理體制改革”的福利轉(zhuǎn)型期，出于對(duì)社會(huì)漸進(jìn)性改革過(guò)程中潛在新風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)估，2013年11月，黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，其中關(guān)于“改進(jìn)社會(huì)治理方式”、“激發(fā)社會(huì)組織活力”的社會(huì)轉(zhuǎn)型議案關(guān)鍵詞逐步進(jìn)入公眾視野。社區(qū)作為社會(huì)的類型學(xué)概念，分別從理念和實(shí)務(wù)的雙軌道對(duì)頂層設(shè)計(jì)中的“社會(huì)建設(shè)”和“社會(huì)管理創(chuàng)新”明確了基層改革的方向：民政部早在1987年和1994年便兩度圍繞“社區(qū)服務(wù)”進(jìn)行政策商討，在城市范圍內(nèi)開(kāi)啟了名為“社區(qū)建設(shè)”、實(shí)為“以社區(qū)為基礎(chǔ)的福利改革”之理念倡導(dǎo)；近五年，城市間亦通過(guò)“社區(qū)管理體制改革”進(jìn)行著地方性社區(qū)實(shí)踐，城市間實(shí)驗(yàn)性地形成了具有本地特色的基層治理格局，涌現(xiàn)出一批理論和制度框架參差不齊、區(qū)域特征鮮明的地區(qū)發(fā)展模式，彼此爭(zhēng)相希望成為全國(guó)范圍內(nèi)創(chuàng)新社會(huì)管理體系的典范。

二、社區(qū)發(fā)展理念引導(dǎo)下的國(guó)外社區(qū)治理典范

西方發(fā)達(dá)國(guó)家的“社區(qū)發(fā)展”策略，強(qiáng)調(diào)在社區(qū)層面推動(dòng)自下而上的參與，視權(quán)力、資源的再分配為社區(qū)發(fā)展實(shí)踐的核心，其中，北美地區(qū)以“美國(guó)模式”、東亞地區(qū)以“新加坡模式”、“日本模式”尤具借鑒價(jià)值。

1.“美國(guó)模式”堪稱居民高度自治的社區(qū)管理典范，地方政府和城市社區(qū)之間破除了行政從屬關(guān)系，社區(qū)管理的中堅(jiān)力量主要是民間自治團(tuán)體，因此居民參與的機(jī)會(huì)成本之大是不言而喻的，造就了“小政府、大社區(qū)”格局之下自下而上導(dǎo)向的社區(qū)居民自治管理模式。

2.威權(quán)主義社會(huì)傳統(tǒng)影響之下的新加坡，其社區(qū)管理也秉承了濃厚的政府主導(dǎo)色彩?！皣?guó)家住宅發(fā)展局”垂直管控社區(qū)管理事項(xiàng)，社區(qū)居民的可參與性空間較少、自下而上的公共參與意識(shí)較為薄弱。

3.“日本模式”可歸納為“政社合作”的雙強(qiáng)混合型社區(qū)管理體制。市政府設(shè)立“社會(huì)部”、基層政府設(shè)立“地域中心”，作為社區(qū)管理的執(zhí)行單位。隨著日本社會(huì)民主化進(jìn)程的加速，民間自治的動(dòng)力團(tuán)體(如，“住區(qū)協(xié)議會(huì)”)亦在政府可控范圍內(nèi)增勢(shì)明顯?！罢用瘛辈⑿械碾p重主導(dǎo)相映成趣。

如上知悉，美國(guó)“議行合一”的城市自主管理架構(gòu)是對(duì)社區(qū)自治組織極高認(rèn)受性的制度保障；而大多數(shù)發(fā)展中國(guó)家也開(kāi)始為中央集權(quán)式、科層制、自上而下、制度性的決策架構(gòu)尋找替代性模式，政府正逐漸釋放其對(duì)社會(huì)事務(wù)的全權(quán)介入、意欲為社會(huì)爭(zhēng)取更多發(fā)展空間?？v觀我國(guó)城市社區(qū)管理體制格局在社會(huì)制度轉(zhuǎn)軌時(shí)期的演進(jìn)趨勢(shì)，一來(lái)，它并非“極權(quán)主義理論”(totalitarianism)所強(qiáng)調(diào)的總體控制，或?yàn)槠瞥?0世紀(jì)中葉熾盛的“國(guó)家主義”的權(quán)威掌控而被倡導(dǎo)的公民社會(huì)理論所隱喻的“國(guó)家與社會(huì)之間二元對(duì)抗”的解釋框架所能單一概括；二來(lái)，它也非公共服務(wù)領(lǐng)域內(nèi)常用的“法團(tuán)主義”與“市民社會(huì)”的理論范式競(jìng)爭(zhēng)所能全面覆蓋；三來(lái)，它更非發(fā)達(dá)國(guó)家社區(qū)發(fā)展的“自發(fā)秩序”或發(fā)展中國(guó)家社區(qū)建設(shè)的“強(qiáng)制秩序”所能簡(jiǎn)單歸類，而必定存在著映射社會(huì)轉(zhuǎn)型的過(guò)程機(jī)制、有待被掌握解釋話語(yǔ)權(quán)的學(xué)界進(jìn)行前沿探索的城市社區(qū)管理體制的“第三條道路”。

三、風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)視閾下以社區(qū)治理績(jī)效為基礎(chǔ)的中層理論

1995年在我國(guó)城市基層廣泛推開(kāi)的“社區(qū)建設(shè)運(yùn)動(dòng)”，帶動(dòng)了社區(qū)理論研究的復(fù)興：“單位制”向“社區(qū)制”的過(guò)渡，象征著社區(qū)作為“國(guó)家管控單位”向“基層治理單元”的邏輯演進(jìn)。不同于政治經(jīng)濟(jì)視域下圍繞基層政權(quán)建設(shè)的傳統(tǒng)研究路徑，一些學(xué)者展開(kāi)了對(duì)國(guó)內(nèi)外社區(qū)管理模式的綜述式點(diǎn)評(píng)、對(duì)“社區(qū)治理”內(nèi)涵的解構(gòu)、對(duì)社區(qū)治理過(guò)程中“協(xié)商民主”的功能性探討、對(duì)公、私領(lǐng)域之間分離與融合進(jìn)行動(dòng)態(tài)視角的理念論證，尤使政府與第三方在社區(qū)平臺(tái)下進(jìn)行“合作治理”的可能性變得更具現(xiàn)實(shí)意義、將“合作治理”作為研究視域來(lái)重點(diǎn)探尋地方政府與社會(huì)組織所促成的地方合作型社會(huì)管理的可行性、將“公民治理理論”引入中國(guó)特色的社區(qū)治理模式、運(yùn)用“公民參與”城市社區(qū)治理實(shí)踐來(lái)論證現(xiàn)代國(guó)家制度設(shè)計(jì)的民主價(jià)值等前沿性研究。然而，本土化研究對(duì)于西方現(xiàn)有理論的援引(如，國(guó)家中心論、“管”與“治”的權(quán)力博弈論、合作伙伴關(guān)系理論、公眾參與理念)呈現(xiàn)出“碎片化”的狀態(tài)，在本土“微型區(qū)域研究”中缺乏緊扣社區(qū)治理的適切理論模型，對(duì)于某一或某幾類區(qū)域性的社區(qū)治理模式亦未建立標(biāo)準(zhǔn)化的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制。因此，本文基于“理性選擇視角”中“利益最大化”的意識(shí)啟蒙：一方面，提出并論證“社區(qū)治理績(jī)效”(community governance effectiveness)，為創(chuàng)新社會(huì)管理提供“以社區(qū)為基礎(chǔ)的中層理論支持”；另一方面，在“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)理論”視閾下提出一套利于基層制度轉(zhuǎn)軌期規(guī)避“新風(fēng)險(xiǎn)”的管理機(jī)制，做到治理績(jī)效與風(fēng)險(xiǎn)管理的動(dòng)態(tài)平衡。

1.從“關(guān)系的”本體論引導(dǎo)社區(qū)中層理論的生成路徑：對(duì)國(guó)家中心論、合作伙伴關(guān)系理論、公民社會(huì)理論的選擇

本文將理論建構(gòu)的層次定位在中觀層面，很大程度上受到了由社會(huì)學(xué)家羅伯特·K.默頓所提出的“中層理論”的啟發(fā)，因其并不旨在尋求建構(gòu)一種概括性的概念體系，同時(shí)具備統(tǒng)一而非割裂經(jīng)驗(yàn)事實(shí)的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。正處于社會(huì)制度轉(zhuǎn)軌期的我國(guó)大中型城市，均面臨著如何更好地打開(kāi)創(chuàng)新社會(huì)管理局面的現(xiàn)實(shí)考驗(yàn)。當(dāng)實(shí)驗(yàn)性或示范性的基層社區(qū)治理模式紛至沓來(lái)之時(shí)，地方性社區(qū)治理實(shí)踐的多樣性也越發(fā)沖擊著缺乏本土理論支持的尷尬現(xiàn)況。因此，建構(gòu)專屬于“轉(zhuǎn)變中的城市基層治理格局”的中層理論，則顯得尤具時(shí)代緊迫性和現(xiàn)實(shí)意義。啟蒙于“關(guān)系社會(huì)學(xué)”中“關(guān)系的”本體論，本文嘗試從事物之間關(guān)系的角度構(gòu)建“以社區(qū)治理績(jī)效為基礎(chǔ)的中層理論”。不同于大多數(shù)傳統(tǒng)社區(qū)理論研究文獻(xiàn)所擅長(zhǎng)的通過(guò)“文本分析法”對(duì)既有社區(qū)治理模式進(jìn)行梳理式評(píng)述，本文更偏重于模塑新的理論解釋框架，形成“從因果機(jī)制上解釋在何種情境下產(chǎn)生何種理論模型”的理論依據(jù)，從而對(duì)不斷涌現(xiàn)的理論和制度框架參差不齊、區(qū)域特征鮮明的社區(qū)治理模式其內(nèi)在的“地方性知識(shí)”進(jìn)行學(xué)理分析，拓展城市社區(qū)治理研究的本土化理論縱深。概括地說(shuō)，真正的中層理論，在一定范圍內(nèi)，能夠與不同的理論取向相互彌合，并被不同的經(jīng)驗(yàn)資料所證實(shí)。而本文從“關(guān)系的”本體論出發(fā)所引導(dǎo)出的社區(qū)中層理論歷經(jīng)了一個(gè)層遞性的內(nèi)在歸納邏輯，其生成路徑最初始于對(duì)“國(guó)家中心論”、“合作伙伴關(guān)系理論”、“公民社會(huì)理論”這三大根植于西方社會(huì)理論體系的依次論證。并且無(wú)獨(dú)有偶的是，筆者從其三者內(nèi)部分別凝練出了包藏在理論內(nèi)部的核心，發(fā)現(xiàn)各自所側(cè)重的核心亦相對(duì)巧妙地代表了宏觀、中觀、微觀三個(gè)不同的理念層次，從而使整合而成的“社區(qū)治理績(jī)效”無(wú)形中擁有了三層隱性的理論內(nèi)涵。

首先，對(duì)于“國(guó)家中心論”的選擇，更多源于對(duì)它的理論反思。我國(guó)有悠久的國(guó)家權(quán)威傳統(tǒng)，尤其在集體主義熾盛的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制之下，國(guó)家長(zhǎng)期扮演著“大家長(zhǎng)”的角色、行使著頂層制度設(shè)計(jì)及實(shí)施的職能?，F(xiàn)代化的推進(jìn)讓越來(lái)越多的政策制定者意識(shí)到：?jiǎn)渭兊匾揽繃?guó)家作為單個(gè)的治理體是無(wú)法完成建立現(xiàn)代治理機(jī)制的重任的，因而區(qū)域性的“復(fù)合治理”不斷出現(xiàn)在地方性社區(qū)實(shí)踐的第一線。介于此，“國(guó)家中心論”落實(shí)到社區(qū)基層的理論指導(dǎo)意義，在于它如何更好地幫助執(zhí)政精英群體審視基層制度設(shè)計(jì)的制定、和對(duì)治理過(guò)程中所模塑出的基層制度化進(jìn)行結(jié)構(gòu)性的理論論證。

其次，對(duì)于“合作伙伴關(guān)系理論”的選擇，源于現(xiàn)今國(guó)家和社會(huì)的關(guān)系呈現(xiàn)出互動(dòng)、沖突、妥協(xié)、合作等多重性，二者之間并無(wú)一個(gè)清晰邊野。因此，非營(yíng)利組織學(xué)者率先提出了“合作伙伴關(guān)系理論”，作為啟發(fā)研究社區(qū)權(quán)力關(guān)系是否或存在何種差序格局的新思路，具體表現(xiàn)為位于合作關(guān)系兩端的政府和社會(huì)，其二者各自所代表的“行政權(quán)”和“自治權(quán)”分別在基層平臺(tái)針對(duì)社區(qū)治理所能行使的決策話語(yǔ)權(quán)如何被識(shí)別和定位，由此作為“政府本位”和“社會(huì)本位”在社區(qū)治理場(chǎng)域中呈現(xiàn)出何種關(guān)系的重要判斷依據(jù)。

第三，對(duì)于“市民社會(huì)理論”的選擇，主要由于它與“法團(tuán)主義”不同、更強(qiáng)調(diào)獨(dú)立于國(guó)家之外的社會(huì)空間及其對(duì)國(guó)家權(quán)力的制衡和約束。作為根植于西方情境下的理論，“市民社會(huì)理論”在我國(guó)體制轉(zhuǎn)軌的社會(huì)階段被用作對(duì)城市社區(qū)治理進(jìn)行解釋的理論框架之一，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮該理論對(duì)社區(qū)公眾參與的倡導(dǎo)力。即，若要達(dá)至“市民社會(huì)”的“善治情境”，需要意識(shí)到個(gè)體行動(dòng)和社會(huì)結(jié)構(gòu)之間的雙向建構(gòu)作用，也就是說(shuō)，社區(qū)公眾參與的性質(zhì)如何在更大程度上決定公民參與精神的模塑，將會(huì)是市民社會(huì)結(jié)構(gòu)趨于穩(wěn)健的基礎(chǔ)。

2.對(duì)“社區(qū)治理績(jī)效”的概念操作化：不同治理維度下的理念“連續(xù)統(tǒng)”

從“國(guó)家中心論”引導(dǎo)出的“基層制度化”、從“合作伙伴關(guān)系理論”引導(dǎo)出的社區(qū)權(quán)力關(guān)系、從“市民社會(huì)理論”引導(dǎo)出的“參與理念”，分別被進(jìn)一步類別化為“治理模型”、“權(quán)力關(guān)系”、“參與性質(zhì)”，作為從三個(gè)不同維度來(lái)考察城市社區(qū)治理績(jī)效的治理參量。本文將“社區(qū)組織架構(gòu)”(治理模型)、“政府與社區(qū)的雙向賦權(quán)”(權(quán)力關(guān)系)、“社區(qū)公眾參與”(參與性質(zhì))作為“績(jī)效”概念操作化的指標(biāo)，凸顯較為開(kāi)放的理論解釋：從自上而下、到平等合作、再到自下而上的治理模型；從國(guó)家主義、到國(guó)家法團(tuán)主義、再到市民社會(huì)特征明顯的權(quán)力關(guān)系類型；從參與、到上升至影響宏觀秩序建設(shè)的“公民參與”(基層民眾實(shí)現(xiàn)政策參與的上限)的“參與的階梯”。由此，不同城市對(duì)社區(qū)治理模式的差別性選擇將以“連續(xù)統(tǒng)”呈現(xiàn)如下：

圖1不同城市社區(qū)治理模式的理念“連續(xù)統(tǒng)”

3.建立現(xiàn)代治理機(jī)制過(guò)程中的“績(jī)效—風(fēng)險(xiǎn)”雙軸效應(yīng)

人類歷史上各個(gè)時(shí)期的各種社會(huì)形態(tài)，都可被視為是一種“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”。究竟“何為風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”？過(guò)往二十多年時(shí)間里，西方學(xué)者從三種不同的主義中建構(gòu)起了對(duì)“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”的不同理論典范：現(xiàn)實(shí)主義視閾下的“新風(fēng)險(xiǎn)”理論；文化主義視閾下的“風(fēng)險(xiǎn)文化”理論；制度主義視閾下的“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”理論。相對(duì)于前兩者，制度主義者對(duì)“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”的理解更著重“責(zé)任”的價(jià)值賦予，貝克認(rèn)為：風(fēng)險(xiǎn)是經(jīng)由社會(huì)建構(gòu)而形成的概念，因此在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中，意識(shí)決定存在。他提出了“有組織的不負(fù)責(zé)任”一說(shuō)，來(lái)形容現(xiàn)代治理形態(tài)在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中會(huì)遭遇到的困境，即政策制定者、專家等結(jié)成的聯(lián)盟制造了當(dāng)代社會(huì)中的風(fēng)險(xiǎn)，卻同時(shí)又利用自身的話語(yǔ)權(quán)建構(gòu)出一套推卸責(zé)任的說(shuō)辭。因此，在貝克看來(lái)，規(guī)避和管理風(fēng)險(xiǎn)，是對(duì)權(quán)力和權(quán)威的重新挑戰(zhàn)，一方面，決策的制定應(yīng)當(dāng)經(jīng)手于開(kāi)放性的決策結(jié)構(gòu)；另一方面，專門(mén)知識(shí)的壟斷應(yīng)當(dāng)被逐漸破除。制度主義的另一位代表人物吉登斯則更愿意將“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”與現(xiàn)代制度緊密結(jié)合、與社會(huì)政策做銜接，以至于掀起了一股超越了古典社會(huì)民主主義和新自由主義的“第三條道路”①的思潮。在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中，單純依靠現(xiàn)有的任何單個(gè)治理機(jī)制是無(wú)法完成社會(huì)的整體治理的，這也成了“復(fù)合治理”應(yīng)運(yùn)而生的理論依據(jù)。也就是說(shuō)，在謀求各治理主體之間合作互補(bǔ)關(guān)系的過(guò)程中，風(fēng)險(xiǎn)管理的對(duì)象是多元的，主要包括國(guó)家、市場(chǎng)、社會(huì)這三大現(xiàn)代治理機(jī)制。

之所以將“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”理論嵌入我國(guó)城市社區(qū)治理的理論框架之中，很大程度上是希望在傳統(tǒng)以國(guó)家為中心的“事后風(fēng)險(xiǎn)分配制”基礎(chǔ)上做到“風(fēng)險(xiǎn)治理”的意識(shí)突破和結(jié)構(gòu)創(chuàng)新，在中層理論的可控范疇內(nèi)模塑出由多元治理主體責(zé)任共擔(dān)的“防范性風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制”，從而使概念框架折射出一種“績(jī)效—風(fēng)險(xiǎn)”的雙軸效應(yīng)(如圖2所示)。

圖2 “以社區(qū)治理績(jī)效為基礎(chǔ)的中層理論”生成路徑和“風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)三角”

如吉登斯所說(shuō)(1998)，建立現(xiàn)代治理機(jī)制的過(guò)程中會(huì)不斷產(chǎn)生“制度化”風(fēng)險(xiǎn)。中國(guó)正值制度轉(zhuǎn)軌期，計(jì)劃體制下的風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制被削弱，現(xiàn)行制度風(fēng)險(xiǎn)中既有過(guò)程風(fēng)險(xiǎn)、也有結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)。因此，既要提高治理績(jī)效、又要預(yù)防和減少治理結(jié)構(gòu)變遷所制造的新風(fēng)險(xiǎn)的“雙軸效應(yīng)”，其重點(diǎn)在于：一方面，在社區(qū)治理的中層理論建構(gòu)過(guò)程中載入了“績(jī)效”概念，通過(guò)多層次的相關(guān)理論幫助歸納出“社區(qū)治理績(jī)效理論”；另一方面，對(duì)中層理論本身進(jìn)行外延拓展、載入“風(fēng)險(xiǎn)”概念，幫助社區(qū)治理背后的政策制定者時(shí)刻掌握基層制度轉(zhuǎn)軌所帶來(lái)的結(jié)構(gòu)化風(fēng)險(xiǎn)，以確保新型理論模型廣泛運(yùn)用于公眾之間的社會(huì)效益。由此，同樣立足于“關(guān)系社會(huì)學(xué)”中“關(guān)系的”本體論，本文從“以社區(qū)治理績(jī)效為基礎(chǔ)的中層理論”出發(fā)、通過(guò)“績(jī)效”概念的三個(gè)指標(biāo)，分別引申出它們各自所指向的三個(gè)基層治理主體：政府、市場(chǎng)(主要表現(xiàn)為政府于公共場(chǎng)域購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的行為)、市民社會(huì)(主要表現(xiàn)為NGO/NPO為代表的組織性民間社會(huì)、以及公民為代表的個(gè)體性市民社會(huì))。最終推導(dǎo)出由國(guó)家、市場(chǎng)、社會(huì)組合而成的多元治理主體責(zé)任共擔(dān)的防范性風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制——“風(fēng)險(xiǎn)權(quán)責(zé)共擔(dān)三角機(jī)制”，最終使概念框架不僅在“關(guān)系本體論”的啟發(fā)下勾勒出“績(jī)效”概念內(nèi)部三個(gè)子理念與“風(fēng)險(xiǎn)”概念內(nèi)部三個(gè)治理體的外循環(huán)，并同樣在“關(guān)系本體論”的啟發(fā)下于“風(fēng)險(xiǎn)”概念的場(chǎng)域中勾勒出了三大治理機(jī)制彼此之間的邏輯關(guān)系內(nèi)循環(huán)。

4.福利治理下的治理主體及其“風(fēng)險(xiǎn)管理權(quán)責(zé)”歸屬

雖然上文從理論層面論證了“績(jī)效—風(fēng)險(xiǎn)”同構(gòu)之下的治理框架，那它與我國(guó)創(chuàng)新社會(huì)管理的福利治理現(xiàn)實(shí)是否接壤呢？這具體涉及到國(guó)家、市場(chǎng)、社會(huì)三大治理體及其所承擔(dān)的“風(fēng)險(xiǎn)管理權(quán)責(zé)”歸屬問(wèn)題。在社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的研究領(lǐng)域里，西方已有學(xué)者明確提出，社會(huì)福利制度的再分配體系必須對(duì)應(yīng)新的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，社會(huì)福利關(guān)注的重點(diǎn)應(yīng)該是國(guó)家、市場(chǎng)、社會(huì)如何規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。因此，處于我國(guó)福利制度轉(zhuǎn)軌期的城市治理研究，則不可避免地需要面對(duì)一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)管理應(yīng)對(duì)機(jī)制的調(diào)整甚至重構(gòu)的問(wèn)題，也就是國(guó)內(nèi)學(xué)者所歸納的“必須從現(xiàn)實(shí)主義走向建構(gòu)主義、從而再次回歸至現(xiàn)實(shí)主義中來(lái)”。既然風(fēng)險(xiǎn)分類必須與社會(huì)福利制度保持相應(yīng)的契合，就必須對(duì)我國(guó)正值轉(zhuǎn)型的“福利治理時(shí)期”懷有清晰的認(rèn)知：計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，政府及其掌握的行政權(quán)處于較為絕對(duì)的壟斷地位，福利管控的主體在于“全能型”的國(guó)家；當(dāng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的初級(jí)階段，高度組織化的“單位制”逐漸過(guò)渡為以行政劃分的街居為原子所組成的“社區(qū)制”，以社區(qū)為基礎(chǔ)的基層概念隨著“社區(qū)建設(shè)運(yùn)動(dòng)”的摸索和推進(jìn)而愈發(fā)深入人心，即便福利權(quán)責(zé)主體仍大多掌握在政府行政管控之下，但福利的部分載體卻自上而下地遷移至基層社區(qū)；由于受“發(fā)展觀”的影響至深，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型先行、社會(huì)轉(zhuǎn)型滯緩是近年來(lái)我國(guó)社會(huì)政策亟需突破的現(xiàn)實(shí)困境。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)日具國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力、社會(huì)改革進(jìn)入了經(jīng)濟(jì)改革之后的第二個(gè)階段，改革的具體落腳點(diǎn)便是“創(chuàng)新社會(huì)管理”，即“縮小和分解政府的管理權(quán)限和范圍，實(shí)現(xiàn)政府、市場(chǎng)、社會(huì)之間的合理分工”。因此，在福利轉(zhuǎn)型期的三個(gè)不同階段，我國(guó)福利體制先后經(jīng)歷了國(guó)家干預(yù)之下的福利管控、“單位制”向“社區(qū)制”過(guò)渡時(shí)期國(guó)家與社會(huì)之間缺乏“中間地帶”的福利二元結(jié)構(gòu)、深化改革時(shí)期的多元福利治理。

如果說(shuō)在福利治理理念逐層遞進(jìn)的轉(zhuǎn)變過(guò)程中，對(duì)于政府和社會(huì)作為治理主體的理解，是建立在長(zhǎng)期認(rèn)同基礎(chǔ)之上對(duì)其兩者的管(治)理話語(yǔ)權(quán)、行政權(quán)與自治權(quán)之博弈關(guān)系進(jìn)行再詮釋，那么，如何理解市場(chǎng)作為治理主體的加入呢？此處不得不提及近年來(lái)“政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)”地方性政策在部分發(fā)達(dá)城市的“試水”行為，因其不僅象征著政府對(duì)具備服務(wù)能力之第三部門(mén)的“變相接納”，也代表了政府作為投資者對(duì)“服務(wù)市場(chǎng)”的締造。而評(píng)價(jià)“政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)”成效的標(biāo)準(zhǔn)，則主要在于“服務(wù)市場(chǎng)”是否能夠做到服務(wù)效率與參與公平的兼顧，即市場(chǎng)能否健全運(yùn)作很大程度上不僅在于參與主體的競(jìng)爭(zhēng)性，更在于參與主體的服務(wù)性和公民性?！胺?wù)市場(chǎng)”并不等同于“經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)”，它還隱含著對(duì)于公民社會(huì)的塑造價(jià)值，也就是說(shuō)，“風(fēng)險(xiǎn)治理”范圍內(nèi)的“市場(chǎng)行為”，實(shí)際上在原有的“社會(huì)”治理機(jī)制基礎(chǔ)之上增加了“公民”權(quán)重，通過(guò)以“政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)”所建立的“市場(chǎng)”治理機(jī)制在城市社區(qū)治理研究中的嵌入，“風(fēng)險(xiǎn)權(quán)責(zé)共擔(dān)機(jī)制”也就愈發(fā)清晰地歸類為“政府、市場(chǎng)、社會(huì)”這三者了。

而論及“政府、市場(chǎng)、公民社會(huì)”三元治理主體架構(gòu)之下的“風(fēng)管權(quán)責(zé)管理”歸屬，筆者認(rèn)為：首先，政府扮演著積極促成“服務(wù)市場(chǎng)”的風(fēng)險(xiǎn)投資人角色，不僅僅提供穩(wěn)定的資金支持、更需要制定相應(yīng)政策來(lái)完善其資助制度以確保被購(gòu)買(mǎi)方處在一個(gè)公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境之中；其次，政府主動(dòng)釋放出其服務(wù)職能，通過(guò)購(gòu)買(mǎi)契約的形式給了以NGP/NPO為代表的組織性社會(huì)一個(gè)很大的發(fā)展契機(jī)，使它們能夠擁有充足的機(jī)構(gòu)運(yùn)作成本存活于社區(qū)基層，充實(shí)了原本以草根階層為主體的個(gè)體化民間社會(huì)資本，對(duì)于基層民主治理合法化來(lái)說(shuō)，這無(wú)疑是一個(gè)利好政策；再者，政府所釋放出的服務(wù)管理職能，對(duì)于基層行政組織的合同管理能力提出了不小的挑戰(zhàn)，它們(以街道辦事處、居民委員會(huì)為主)作為政策執(zhí)行者，在“風(fēng)險(xiǎn)治理”的三維互動(dòng)中更多行使著風(fēng)險(xiǎn)調(diào)停人的角色，一方面幫助政府更準(zhǔn)確地識(shí)別有能力勝任服務(wù)輸送職能的社會(huì)服務(wù)組織參與到治理體的競(jìng)爭(zhēng)角逐中來(lái)，另一方面作為服務(wù)管理者能夠感同身受地向政府準(zhǔn)確“發(fā)聲”基層治理過(guò)程中需要修繕的制度建設(shè)理念、在現(xiàn)代基層治理制度的建構(gòu)過(guò)程中及時(shí)捕捉“風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)”從而使政策制定更具“風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)性”和“風(fēng)險(xiǎn)代償性”。

結(jié) 語(yǔ)

從政府公共管理的角度出發(fā)，福利制度轉(zhuǎn)軌期的城市社區(qū)治理研究，為今后的公共政策制定提出了幾點(diǎn)值得思考的問(wèn)題：第一，政府對(duì)于購(gòu)買(mǎi)服務(wù)政策的制定須展現(xiàn)出更強(qiáng)針對(duì)性，讓不同類型的城市社區(qū)可以對(duì)癥下藥地引入各自所需的組織類型，從而探索出具有地區(qū)特色的發(fā)展模式(“社區(qū)居民自治模式”、“組織全權(quán)外包模式”、“復(fù)合治理模式”等)；第二，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)政策在其操作過(guò)程中，應(yīng)能夠預(yù)見(jiàn)到社會(huì)組織與社區(qū)情境之間存在適配性和融合度的問(wèn)題，尤其是在政策上應(yīng)表現(xiàn)出對(duì)于社區(qū)組織方應(yīng)服務(wù)情境而隨時(shí)調(diào)整服務(wù)策略的寬容度，從而在有限的服務(wù)契約期內(nèi)準(zhǔn)確把握社區(qū)需求、將政府資金最大程度地轉(zhuǎn)變?yōu)榻M織所能發(fā)揮的服務(wù)效益；第三，當(dāng)社會(huì)組織在履行服務(wù)契約的同時(shí)，政府除卻保持行之有效的公共監(jiān)管意識(shí)之外，也應(yīng)注意培養(yǎng)開(kāi)發(fā)組織的“外展意識(shí)”，即扶植具有潛在服務(wù)能力的民間組織或志愿服務(wù)團(tuán)體共同參與到有關(guān)城市社區(qū)治理的服務(wù)事業(yè)中來(lái)。政府應(yīng)當(dāng)以服務(wù)導(dǎo)向?yàn)閰⒄諛?biāo)準(zhǔn)，以其行政督導(dǎo)力規(guī)避某些年資較久的社會(huì)組織易產(chǎn)生的居功自傲的服務(wù)壟斷行為，在公共政策中樹(shù)立組織開(kāi)拓機(jī)制，鼓勵(lì)服務(wù)經(jīng)驗(yàn)充足的先驅(qū)組織充當(dāng)社會(huì)服務(wù)組織的“孵化器”，從而使今后的政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)市場(chǎng)更具可持續(xù)性和良性競(jìng)爭(zhēng)資本，真正做到在城市社區(qū)治理過(guò)程中對(duì)“績(jī)效”意識(shí)與“風(fēng)險(xiǎn)”意識(shí)的同構(gòu)。

注：

①因二十世紀(jì)末的西歐正處“后工業(yè)/后傳統(tǒng)社會(huì)”的制度轉(zhuǎn)型期，其中極具代表性的便是英國(guó)，自90年代工黨重回政治舞臺(tái)后，首相布萊爾甚至將A.吉登斯(A.Giddens)于1994年出版的《超越左與右——激進(jìn)政治的未來(lái)》和1998年出版的《第三條道路——社會(huì)民主主義的復(fù)興》作為執(zhí)政的指導(dǎo)性思想、逐漸將“第三條道路”作為一種新的政策制定框架。

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〔責(zé)任編輯：寧巖〕

UrbanCommunityGovernance:Middle-rangeTheory’sConstructionandRiskManagementSystem’sExploration

ChenWei&HuangHong(WongHung)

As community being the typology concept of society, community governance is the localize practice of “social management innovation” policy, and becomes the pioneering research issue within the “micro sociology” domain. This article fixes the theoretical construction into the meso level to originally renders the constructive path of “community-based governance effectiveness middle-range theory” on the one hand, and inspired by the “relational” ontology of “relational sociology”, this study constructs a “risks-sharing triangulation system” under the controllable range of the “middle-range theory of community governance effectiveness”, so as to predict and avoid the new risks during the institutional transition period, and to make the process of constructing the modernizing local governance institution become more risks-predictable and risks-compensatory.

community governance effectiveness; middle-range theory; risk society theory; risk-sharing triangulation system

*本文是國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)視閾下創(chuàng)新社會(huì)治理機(jī)制研究”(14BSH004)的階段性成果。

陳偉，南京航空航天大學(xué)公共管理學(xué)系講師、博士 南京 211106；黃洪，香港中文大學(xué)社會(huì)工作學(xué)系副教授 香港 999077

D63-3

A

1001-8263(2014)12-0072-07