楊英杰

國(guó)務(wù)院日前印發(fā)《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶(hù)籍制度改革的意見(jiàn)》 （以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》）?！兑庖?jiàn)》指出：嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)模；改進(jìn)城區(qū)人口500萬(wàn)以上的城市現(xiàn)行落戶(hù)政策，建立完善積分落戶(hù)制度；全面放開(kāi)建制鎮(zhèn)和小城市落戶(hù)限制等等。

從中國(guó)歷史上看，戶(hù)籍制度是各級(jí)權(quán)力機(jī)構(gòu)掌握人口信息，征調(diào)賦稅、分配資源權(quán)利和維護(hù)社會(huì)秩序的基礎(chǔ)。中國(guó)是一個(gè)傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)社會(huì)，即使在當(dāng)下，工業(yè)化進(jìn)程仍要充分考慮這一歷史現(xiàn)狀。在農(nóng)業(yè)社會(huì)中，最有價(jià)值的就是土地和人口，而人口只有和土地結(jié)合在一起才能創(chuàng)造出社會(huì)財(cái)富。孟子就認(rèn)為，“諸侯之寶有三：土地、人民、政事。”這里的政事就是對(duì)土地和人民的管理。歷朝歷代編制戶(hù)籍的目的主要是為了征收賦稅，以及征發(fā)兵役和徭役。戶(hù)籍的權(quán)益化（即戶(hù)口與資源分配、權(quán)利享有相結(jié)合，附加不同的權(quán)利、利益）現(xiàn)象并不十分突出。

隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的確立，“城市工業(yè)、鄉(xiāng)村農(nóng)業(yè)”二元體系也逐步形成，國(guó)家參照“蘇聯(lián)模式”構(gòu)建推行以重工業(yè)為重點(diǎn)的工業(yè)化過(guò)程中逐步形成以城鄉(xiāng)分割、工農(nóng)分化、內(nèi)部平均為特征的資源利用和利益分配格局。為加速推進(jìn)工業(yè)化進(jìn)程，保障各種資源朝著國(guó)家優(yōu)先考慮的重工業(yè)集中，就必須對(duì)土地、勞動(dòng)和資本進(jìn)行控制，并進(jìn)行有計(jì)劃的分配和調(diào)節(jié)。為此，國(guó)家構(gòu)建起了戶(hù)籍制度將農(nóng)民束縛在土地上，防止農(nóng)村勞動(dòng)力的外流，以保證對(duì)工農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力的調(diào)控，并在汲取鄉(xiāng)村資源用于工業(yè)化的同時(shí)，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)的全面發(fā)展。

在重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展的前提下，必然會(huì)出現(xiàn)日用品短缺現(xiàn)象，為防止對(duì)有限資源的無(wú)序爭(zhēng)奪，人們的生活必需品、住房、就業(yè)、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、勞動(dòng)保險(xiǎn)等逐漸與戶(hù)籍掛鉤。這樣，非農(nóng)業(yè)戶(hù)口逐漸附著大量資源、權(quán)益以及機(jī)會(huì)，而農(nóng)業(yè)戶(hù)口則少得多。戶(hù)籍成為資源分配和權(quán)益享有的基礎(chǔ)，這就造成了戶(hù)籍的權(quán)益化。

今天，過(guò)往戶(hù)籍固化格局已很難適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。戶(hù)改核心和方向應(yīng)是去權(quán)益化。要特別警惕戶(hù)改或居住證制度可能會(huì)進(jìn)一步強(qiáng)化戶(hù)籍的權(quán)益化這類(lèi)傾向?！兑庖?jiàn)》提出要建立居住證制度，以居住證為載體，建立健全與居住年限等條件相掛鉤的基本公共服務(wù)提供機(jī)制。居住證持有人享有與當(dāng)?shù)貞?hù)籍人口同等的勞動(dòng)就業(yè)、基本公共教育、基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、計(jì)劃生育服務(wù)、公共文化服務(wù)、證照辦理服務(wù)等權(quán)利；以連續(xù)居住年限和參加社會(huì)保險(xiǎn)年限等為條件，逐步享有與當(dāng)?shù)貞?hù)籍人口同等的中等職業(yè)教育資助、就業(yè)扶持、住房保障、養(yǎng)老服務(wù)、社會(huì)福利、社會(huì)救助等權(quán)利，同時(shí)結(jié)合隨遷子女在當(dāng)?shù)剡B續(xù)就學(xué)年限等情況，逐步享有隨遷子女在當(dāng)?shù)貐⒓又锌己透呖嫉馁Y格。各地要積極創(chuàng)造條件，不斷擴(kuò)大向居住證持有人提供公共服務(wù)的范圍。

乍一看，這條居住證制度確實(shí)體現(xiàn)了某種公平，但令人質(zhì)疑的是，那些沒(méi)有條件和能力取得居住證的居民（相當(dāng)部分已融入城市）如何享有各種基本公共服務(wù)呢？是否還存有相當(dāng)?shù)牟还侥兀楷F(xiàn)實(shí)是，中小城市的戶(hù)籍對(duì)外來(lái)人口的吸引力有限。而大城市現(xiàn)有的居住證又將大部分人排斥在外。

戶(hù)籍制度改革的核心是去權(quán)益化而非強(qiáng)化這種傾向。如何讓附加在戶(hù)籍上的種種利益逐步摘除，使得戶(hù)籍僅僅體現(xiàn)其信息功能，為政府服務(wù)和管理提供條件，是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程。

之所以這樣講，是因?yàn)榛竟卜?wù)均等化在當(dāng)下的中國(guó)仍是無(wú)法一蹴而就的事情?；竟卜?wù)包括教育、衛(wèi)生、文化、就業(yè)及再就業(yè)服務(wù)、社會(huì)保障、生態(tài)環(huán)境、公共基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)治安等。比如為什么大家都想擁有北上廣的戶(hù)口？可以購(gòu)車(chē)購(gòu)房，子女可以享受更好的教育及高考分?jǐn)?shù)的優(yōu)惠，更好的醫(yī)療服務(wù)，更便捷的交通，更多的就業(yè)創(chuàng)業(yè)機(jī)會(huì)，更安全的生活工作環(huán)境等等。如果這些基本公共服務(wù)在我國(guó)更大范圍內(nèi)普及，相信大城市病自然會(huì)消失。

就目前來(lái)看，在分稅制條件下，基本公共服務(wù)均等化需從多個(gè)方面不斷加以強(qiáng)化，諸如建立公共服務(wù)型政府， 完善公共財(cái)政制度； 合理劃分各級(jí)政府的事權(quán)和財(cái)權(quán)關(guān)系； 建立均等化的轉(zhuǎn)移支付制度等。

因此，當(dāng)下戶(hù)改應(yīng)朝著不同身份、不同區(qū)域居民公共權(quán)益均等化方向推進(jìn)，而非反之。一是給予已在城市居住的所有居民以穩(wěn)定的戶(hù)籍預(yù)期，充分發(fā)揮其創(chuàng)造性作用；二是進(jìn)一步發(fā)揮城市的集聚功能，擴(kuò)大消費(fèi)，提高投資效益，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，未來(lái)六年為實(shí)現(xiàn)一億人口城鎮(zhèn)化，中央和地方政府將投入高達(dá)51萬(wàn)億元的公共建設(shè)和公共服務(wù)資金，這筆投資只有靠做大蛋糕、公平分蛋糕的方式來(lái)完成，即在公平原則下激發(fā)全員生產(chǎn)和創(chuàng)富的積極性。

戶(hù)籍制度改革的核心和方向是去權(quán)益化，去權(quán)益化的前提是基本公共服務(wù)的均等化，基本公共服務(wù)均等化的條件則是經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展和相關(guān)制度的進(jìn)一步改革。唯有如此，中國(guó)才能向一個(gè)公平、公正的現(xiàn)代型社會(huì)邁進(jìn)。