江 浩，徐宏強，黃厚琦，樊向民，王 磊*，季永華

(1.江蘇省林業(yè)科學(xué)研究院，江蘇 南京 211153；2.江蘇省林業(yè)局，江蘇 南京 210036 )

江蘇省生態(tài)公益林補償制度現(xiàn)狀及發(fā)展對策

江 浩1，徐宏強2，黃厚琦2，樊向民2，王 磊1*，季永華1

(1.江蘇省林業(yè)科學(xué)研究院，江蘇 南京 211153；2.江蘇省林業(yè)局，江蘇 南京 210036 )

自2002年開始，江蘇省對生態(tài)公益林實行了政府補償，并做出了很多有益的探索，但同時也存在著補償標準偏低、補償標準過于統(tǒng)一、補償方式單一等不足。分析了江蘇省生態(tài)公益林補償制度現(xiàn)狀，并針對當前主要問題，提出了創(chuàng)新補償機制、與市場結(jié)合實施多渠道多元化補償方式、分類別分等級補償以及不斷完善公益林補償制度等對策和建議。

生態(tài)公益林；補償機制；補償標準；江蘇

生態(tài)公益林是指為維護和改善生態(tài)環(huán)境，保持生態(tài)平衡，保護生物多樣性及滿足人類社會生態(tài)、社會需求和可持續(xù)發(fā)展為主體功能，主要提供公益性、社會性產(chǎn)品或服務(wù)的森林、林木和林地[1]。生態(tài)公益林不僅是可再生的自然資源，還具有涵養(yǎng)水源、保持水土、凈化空氣、降低噪音、調(diào)節(jié)小氣候、保護生物多樣性、固碳和防止全球變暖等一系列的生態(tài)效益[2]。

由于生態(tài)公益林屬于一種社會公眾商品，其生態(tài)效能具有外部性、非競爭性和非排他性等多種特征，使得其經(jīng)營管理、補償保護問題成為了自身發(fā)展的重中之重。20世紀80年代以來，我國就開始積極探索開展生態(tài)補償?shù)耐緩胶痛胧Ｗ?978年開始的三北防護林工程可以看做是國家層面最早的生態(tài)補償實踐。到2004年，我國建立了中央財政森林生態(tài)效益補償基金制度，標志著我國生態(tài)補償機制的正式啟動。2007年，為進一步規(guī)范和加強中央財政生態(tài)補償基金管理，提高資金使用效率，對《中央森林生態(tài)補償基金管理辦法》進行了修正，制定了《中央財政森林生態(tài)效益補償基金管理辦法》，明確了補償對象。近些年來，地方自主性的生態(tài)補償制度也在不斷完善和創(chuàng)新。北京、廣東、浙江、江蘇、江西等地區(qū)對生態(tài)公益林及其補償標準都制定并實施了地方性的補償條例，為國家建立森林生態(tài)補償機制做出了有益的嘗試和積極的探索[3]。

1 江蘇省生態(tài)公益林及補償現(xiàn)狀

1.1 江蘇省生態(tài)公益林現(xiàn)狀

近些年來，隨著綠色江蘇建設(shè)的深入，江蘇省生態(tài)公益林面積不斷增加。根據(jù)江蘇省森林資源第二類調(diào)查成果報告，江蘇省生態(tài)公益林面積為610 289.6 hm2，占全省林業(yè)用地面積的34.17%；蓄積面積2 610.7萬m3，占活立木總蓄積量的27.27%[4]。按保護等級劃分，特殊公益林14 018.3 hm2，占全省林業(yè)用地面積的0.78%；重點公益林320 056.2 hm2，占全省林業(yè)用地面積的17.92%；一般公益林276 215.1 hm2，占全省林業(yè)用地面積的15.27%。按事權(quán)劃分，國家級公益林面積為68 781.8 hm2，占全省林業(yè)用地面積的3.85%；省級公益林面積為278 244.3 hm2，占全省林業(yè)用地面積的15.58%；市級公益林面積為61 726.8 hm2，占全省林業(yè)用地面積的3.46%；縣級公益林面積為201 536.6 hm2，占全省林業(yè)用地面積的11.29%(見表 1)[5]。江蘇省生態(tài)公益林多分布在蘇北地區(qū)，面積為326 867.1 hm2，占全省林業(yè)用地面積的18.30%；其次為蘇南，面積為190 662.8 hm2，占全省林業(yè)用地面積的10.68%；蘇中地區(qū)生態(tài)公益林面積相對較少，為92 759.7 hm2，占全省林業(yè)用地面積的5.19%(見表 1)。

表1 江蘇省生態(tài)公益林分類面積現(xiàn)狀

1.2 江蘇省生態(tài)公益林補償制度現(xiàn)狀

2001年開始，財政部在全國11個省開展了生態(tài)效益補償改革試點，對生態(tài)公益林進行補助，補助標準為每667 m25元。森林生態(tài)效益補償基金主要用于國家級和省級公益林的森林防火、林業(yè)有害生物防治、林木補植、森林撫育、建立森林資源檔案以及管護人員購買勞務(wù)等其他相關(guān)支出，為各地的生態(tài)公益林健康持續(xù)發(fā)展提供了有力的保障。2002年，江蘇省開始實行生態(tài)公益林補助，并于2005年正式制定了《江蘇省省級森林生態(tài)效益補償基金管理辦法》，全面建立了省級森林生態(tài)效益補償制度，同時將本省生態(tài)公益林補助標準提高至每667 m28元。2007年1月1日，《江蘇省生態(tài)公益林條例》正式施行?？紤]到江蘇省經(jīng)濟發(fā)展及生態(tài)公益林的服務(wù)功能及其對社會的貢獻，江蘇省生態(tài)公益林補償標準不斷提高，至2007年提升至每667 m210元，2009年提升至15元。截止至2013年，省財政預(yù)算已經(jīng)確定省級以上公益林每667 m2補助提高至25元。在江蘇省內(nèi)，目前南京、蘇州2地已開始推行了地區(qū)級生態(tài)補償。南京于2009年起草了《南京市市級生態(tài)公益林管理辦法》，于次年正式實行；蘇州在2010年7月出臺了《關(guān)于建立生態(tài)補償機制的意見(試行)》，在省內(nèi)率先建立了生態(tài)補償機制。2014年開始，常州、無錫等地也紛紛開始了生態(tài)公益林補償工作的調(diào)研，并將開始相關(guān)政策條例的起草工作。

2 現(xiàn)行生態(tài)公益林補償存在的不足

2.1 補償標準過于統(tǒng)一

目前，江蘇省對生態(tài)公益林都是按照面積進行補償，不論是保存完好的次生原始林，還是無立木林地都是統(tǒng)一的補償標準。統(tǒng)一的補償標準有利于按照公平原則，使所有的生態(tài)公益林經(jīng)營者得到統(tǒng)一的補償，但沒有滿足因區(qū)域、區(qū)位、林種、林分質(zhì)量等不同而客觀上要求補償標準有所差別的需求，造成了事實上的不均衡。這種現(xiàn)狀導(dǎo)致了生態(tài)公益林經(jīng)營者保護和建設(shè)生態(tài)公益林積極性的降低，進而減少對生態(tài)公益林管理的有效投入，嚴重制約了生態(tài)公益林的發(fā)展。

另一方面，目前的森林生態(tài)補償標準，主要以規(guī)定的補償標準為主，由中央財政和地方財政共同負擔(dān)。而森林類型、地域因素、造林方式多樣，各地經(jīng)濟水平發(fā)展不一，使得實際的森林生態(tài)效益的價值與規(guī)定的補償標準相比，出現(xiàn)一定差異。同時，森林生態(tài)補償標準并沒有考慮到森林的社會影響，缺少有關(guān)的調(diào)整因素，使得在具體補償實踐中，不能滿足多方的需求。

2.2 補償標準相對偏低

目前，我國的生態(tài)公益林補償標準還處于定性、概念性的階段。但是，較低的補償費用會使得相關(guān)單位及個人保護和建設(shè)生態(tài)公益林的積極性減弱，而較高的補償標準又會給補償主體帶來巨大的經(jīng)濟壓力。因此，目前還未能制定出一套較為精準并可以普遍推廣的生態(tài)公益林補償標準。

江蘇省近些年來不斷提高生態(tài)公益林補償標準，并處在全國前列，但補償標準仍然相對偏低。經(jīng)營公益林與經(jīng)營商品林間存在著巨大的收益差距，經(jīng)營公益林得到的補償基金遠低于木材的經(jīng)濟利用價值，不能彌補公益林禁伐后所造成的的經(jīng)濟損失。有研究指出，以20 a為1個輪伐期，森林經(jīng)營在1個輪伐期最低可獲得木材純收入7 500 元/hm2，也就是至少每年純收人375 元/hm2，況且正常情況下公益林每年管護費至少在240 元/hm2。因此，最低的補償標準應(yīng)為615 元/hm2左右[6-7]。同時，還應(yīng)考慮公益林經(jīng)營所導(dǎo)致的地租等經(jīng)濟開發(fā)的機會損失。在部分地區(qū)，當?shù)剞r(nóng)民在坡度大于25°的坡耕地上種植煙葉的經(jīng)濟收益超過退耕還林后獲得的經(jīng)濟補償?shù)?倍[8]。相對于已有的公益林補償標準，農(nóng)戶更愿意從事有關(guān)的經(jīng)濟生產(chǎn)，生態(tài)改善與林農(nóng)增收間產(chǎn)生了較大矛盾。這種以損害公益林經(jīng)營者經(jīng)濟利益為全社會生態(tài)建設(shè)做貢獻的不對等做法，極不利于生態(tài)公益林保護和建設(shè)。

2.3 補償方式及基金來源單一

目前，生態(tài)公益林補償基金主要來源于國家和地區(qū)財政，渠道單一。在財力有限的情況下，補償標準難以提高，而部分森林資源豐富的地區(qū)一般而言經(jīng)濟發(fā)展相對受到制約，一旦政府財政狀況出現(xiàn)問題，資金不能及時到位，補償也不能及時兌現(xiàn)，勢必影響到生態(tài)公益林經(jīng)營者的利益。就目前的情況看來，直接從受益部門、企業(yè)、單位乃至跨地區(qū)、省份征收森林生態(tài)效益補償基金，作為國家和地區(qū)財政投入的必要補充，是生態(tài)公益林經(jīng)營者獲得合理補償?shù)闹匾緩?，然而相對的補償機制還沒有完善。

現(xiàn)行的公益林補償方式以政府補助為主，缺少市場運作機制來完善資源分配和利益調(diào)整。同時，很多地區(qū)的政府部門對于生態(tài)公益林的地位和作用認識不足，對生態(tài)公益林補償缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃，相應(yīng)的管理機制沒有理順，責(zé)任主體不夠明確，管護監(jiān)督不力，執(zhí)法和宣傳力度不夠，不利于生態(tài)公益林保護和建設(shè)及其生態(tài)效益的持續(xù)發(fā)揮，并造成了不良影響。

3 對策與建議

總的說來，生態(tài)公益林補償是為了保護生態(tài)環(huán)境，充分發(fā)揮森林的生態(tài)功能，國家、生態(tài)受益者及其他組織給予為生態(tài)公益林的營造、保護、管理和建設(shè)付出代價的組織和個人適當?shù)慕?jīng)濟補償[9]。為保障生態(tài)公益林補償?shù)捻樌M行，有必要為此制定一系列有利于其營造、撫育、管護以及增強、促進森林自我調(diào)節(jié)功能的經(jīng)濟和法律制度。建立一個完善、可操作并適應(yīng)各地區(qū)實際情況的生態(tài)公益林補償機制，不僅是簡單的原則導(dǎo)向，更是各項政策、法規(guī)以及專項政策的配套調(diào)控。鑒于江蘇省生態(tài)公益林補償現(xiàn)狀，為解決其中存在的問題，建議應(yīng)從以下幾方面來完善相關(guān)制度。

3.1 完善生態(tài)公益林補償管理制度及相關(guān)法規(guī)

生態(tài)公益林補償立法是實施生態(tài)公益林補償?shù)姆杀Ｕ虾托袨橐罁?jù)?，F(xiàn)行的生態(tài)公益林補償制度還存在很多問題，對生態(tài)公益林的生態(tài)問題和保護方式缺乏相應(yīng)有效的法律體系支持，立法落后于生態(tài)公益林的補償和保護。許多經(jīng)營者因為補償不足而不愿經(jīng)營生態(tài)公益林，政府因為財力有限又無法全額投入公益林的補償，存在著一種“非志愿性行為”[10]。為此需要專門的補償法規(guī)或條例來約束政府和生態(tài)公益林補償對象的行為，并提供強制性的法律保障。當前，應(yīng)結(jié)合江蘇省各地區(qū)實際情況，對《江蘇省省級森林生態(tài)效益補償基金管理辦法》進行修改完善，全面推進生態(tài)公益林補償工作走上法制化道路以保障補償工作的順利展開。目前，江蘇省部分地區(qū)，如南京、蘇州、常州等地，已開始探討、起草或?qū)嵭械胤叫陨鷳B(tài)公益林補償制度或法規(guī)，為規(guī)范生態(tài)公益林補償打下了良好的基礎(chǔ)。

與此同時，應(yīng)明確各部門管理職責(zé)、權(quán)利和義務(wù)，配套建立生態(tài)公益林補償基金管理及監(jiān)督體制和市場化交易體制，加強對生態(tài)公益林補償基金的監(jiān)管，保障各地對生態(tài)公益林補償?shù)挠行Ч芾?。對于森林生態(tài)效益補償基金的使用，堅持高效利用原則，建立科學(xué)合理的資金使用和監(jiān)管機制。如在驗收森林效益達標的情況下，通過銀行系統(tǒng)建立?？钯~戶，直接將補償資金發(fā)給農(nóng)戶,這不僅可以減少尋租活動的發(fā)生，而且降低了交易成本，最大限度發(fā)揮了森林生態(tài)效益補償基金的作用。

3.2 建立生態(tài)公益林分類補償機制

江蘇省生態(tài)公益林分布不均，地區(qū)間地類及生態(tài)區(qū)位差異較大，不同地區(qū)間生態(tài)公益林質(zhì)量高低不同，生態(tài)服務(wù)功能大小不同，因禁止采伐造成的損失也存在著較大差異，不同功能和等級的林分因管護所付出的成本也存在著一定的差距。但長期以來，江蘇省各地區(qū)生態(tài)公益林補償都實行著統(tǒng)一的標準。因此，必須創(chuàng)新建立生態(tài)公益林補償標準形成機制，實行分類補償或者等級補償，有效地提高補償資金的實際使用效率。同時，建議根據(jù)全省各地經(jīng)濟發(fā)展水平、森林植被分布情況以及林分質(zhì)量制定不同的補償標準，以盡快建立全省生態(tài)公益林補償?shù)南鄳?yīng)政策和評價體系，即綜合考慮不同地區(qū)、不同管護難度、不同生態(tài)區(qū)位、不同質(zhì)量及不同生態(tài)服務(wù)功能，運用合理的生態(tài)評價體系，實行差異性的區(qū)域考核政策，遵循優(yōu)質(zhì)高價、劣質(zhì)低價的原則，從解決公益林管護的實際問題出發(fā)，建立全省生態(tài)公益林分類補償機制，有效地推進全省的生態(tài)公益林保護及建設(shè)工作。

3.3 與市場結(jié)合，探索多元化、多渠道補償方式

與市場結(jié)合，以各方自愿為前提，通過合理運作，使資源配置達到最優(yōu)化，從而滿足各利益方的目標效益，符合生態(tài)公益林補償多元化、多渠道目標效益的追求，即補償主體需求最大生態(tài)效益，補償對象需求最大經(jīng)濟效益。所以，生態(tài)公益林補償?shù)陌l(fā)展方向之一就是與市場相結(jié)合。與市場相結(jié)合的形式多種多樣，多渠道、多元化的補償方式貫穿于生態(tài)公益林經(jīng)營的全過程，不僅可以保障生態(tài)公益林經(jīng)營績效，還可以滿足生態(tài)公益林經(jīng)營者的利益需求。目前，江蘇省生態(tài)公益林多渠道、多元化補償方式應(yīng)主要從生態(tài)公益林經(jīng)營需要和生態(tài)公益林經(jīng)營者兩大方面進行探索。政府多渠道籌集資金，如發(fā)行森林效益國債、生態(tài)福利彩票，向環(huán)境保護社會團體、國際組織、企業(yè)籌集資金等，同時需要完善森林生態(tài)服務(wù)市場機制，將具備市場潛力和可操作性的森林效益產(chǎn)品，如固碳效益、生態(tài)旅游等，進行市場開發(fā)，獲取一定的經(jīng)濟效益以回報生態(tài)公益林，來彌補森林經(jīng)營等其他方面的資金缺口。

4 結(jié)論

實施并完善生態(tài)公益林補償機制是一個漫長而復(fù)雜的過程。目前，江蘇省生態(tài)公益林補償工作還處于不完善階段，急需進行相關(guān)研究，將國家、社會及個人結(jié)合起來，形成一個多方面的整體，不斷優(yōu)化互動，逐步建立并實施“政府管制、公眾參與、市場調(diào)節(jié)”的公益林補償管理及調(diào)控模式[11]，并在今后的發(fā)展過程中不斷加以總結(jié)完善。

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Thepresentstateandcountermeasuresofcompensationmechanismforecologicalnon-commercialforestofJiangsuProvince

JIANG Hao1, XU Hong-qiang2, HUANG Hou-qi2,FAN Xiang-min2,WANG Lei1*，JI Yong-hua1

(1.Jiangsu Academy of Forestry, Nanjing, 211153, China; 2.Forestry Bureau of Jiangsu Province, Nanjing 210036，China)

Since the compensation mechanism for ecological non-commercial forest of Jiangsu Province was taken effect from 2002, some explorations have been made by the provincial government in the establishment of compensation mechanism for ecological non-commercial forest, whereas there are several problems need to pay attention to, such as low compensation standards, over-unified compensation standard, inaptitude management, monotony of compensation subject and channel, etc.We made assessment on the effect of the compensation mechanism for ecological non-commercial forest in Jiangsu Province.The strategies suggested in the paper include introducing market mechanism, multiplying compensation mode, establishing sensible compensation standard and classified compensation system.

Ecological non-commercial forest; Compensation mechanism; Compensation standard；Jiangsu

1001-7380(2014)04-0054-04

2014-05-27;

2014-06-23

江蘇省林業(yè)改革辦公室項目“江蘇省生態(tài)公益林補償機制及補償標準研究”；江蘇省林業(yè)三新工程項目“宜興太華水源區(qū)森林可持續(xù)經(jīng)營技術(shù)推廣” (LYSX[2102]07)、“丘陵山區(qū)健康森林經(jīng)營技術(shù)示范推廣”(LYSX[2102]06)

江 浩(1983-)，男，江蘇揚州人，博士，主要從事森林生態(tài)研究。

*通信作者：王 磊(1980-)，男，江蘇宜興市人，博士，從事生態(tài)系統(tǒng)研究,E-mail:wl.stone@163.com。

F326.20

C

10.3969/j.issn.1001-7380.2014.04.014