孫洪敏

黨的十八屆三中全會(huì)明確指出:“讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行，是把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度籠子的根本之策。必須構(gòu)建決策科學(xué)、執(zhí)行堅(jiān)決、監(jiān)督有力的權(quán)力運(yùn)行體系”①。習(xí)近平總書記在多次講話中更是反復(fù)強(qiáng)調(diào)，關(guān)鍵是要健全權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行。健全權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系，讓人民監(jiān)督權(quán)力是推進(jìn)政府績(jī)效管理的根本路徑。推進(jìn)政府績(jī)效管理要依靠群眾評(píng)價(jià)、群眾參與和群眾監(jiān)督，要建立陽光運(yùn)行機(jī)制，不斷提高群眾參與政府績(jī)效管理制度化與程序化水平。

以英美為代表的西方國(guó)家新公共管理運(yùn)動(dòng)，本質(zhì)上是一場(chǎng)在績(jī)效管理理論指導(dǎo)下，公眾廣泛參與的行政改革運(yùn)動(dòng)。2011年6月，經(jīng)報(bào)國(guó)務(wù)院同意，選擇北京、吉林、福建等8個(gè)地區(qū)和國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部等6個(gè)部門部署開展了政府績(jī)效管理試點(diǎn)。兩年多的實(shí)踐充分證明，推進(jìn)政府績(jī)效管理要不斷擴(kuò)大群眾參與度，通過健全群眾參與和群眾監(jiān)督制度，讓人民監(jiān)督權(quán)力，保障權(quán)力在陽光下運(yùn)行。

一、推進(jìn)政府績(jī)效管理的根本宗旨是更好的為群眾謀利益

推進(jìn)政府績(jī)效管理的根本宗旨說到底是為了更好的為群眾謀利益。服務(wù)型政府的核心問題是解決政府和人民群眾的關(guān)系問題。政府具有社會(huì)管理、公共服務(wù)、經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管和國(guó)有資產(chǎn)管理等5項(xiàng)職能，這五項(xiàng)職能的核心問題說到底，都是如何更好的為人民群眾謀利益的問題。所以，只有讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行，才能更好地推進(jìn)政府績(jī)效管理。

1．為群眾謀利益是推進(jìn)政府績(jī)效管理的價(jià)值取向

推進(jìn)政府績(jī)效管理的目的，是為了充分保證政府的權(quán)力真正用于為人民服務(wù)，確保權(quán)力的公眾導(dǎo)向。公眾導(dǎo)向是政府績(jī)效管理的重要趨勢(shì)。要提倡公眾本位的價(jià)值取向。政府是要代表人民的意志、維護(hù)群眾的切身利益。人民群眾是社會(huì)的主人，政府公職人員是人民的公仆。政府的終極價(jià)值取向是不斷滿足人民群眾的服務(wù)需求，這是由政府行為及政府產(chǎn)生的公意委托服務(wù)本質(zhì)所決定的。

價(jià)值取向與主體的行為具有十分密切的關(guān)系，最終決定行為主體的行為方式和行為內(nèi)容。政府要樹立正確的服務(wù)宗旨，要不斷提高服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)水平，政府公職人員要對(duì)自身的行為負(fù)責(zé)，對(duì)廣大人民群眾的切身利益負(fù)責(zé)，忠實(shí)地履行政府公職人員的職責(zé)。政府的服務(wù)宗旨要求政府要積極采取行動(dòng)不斷滿足社會(huì)和公眾的基本要求;政府公職人員必須承擔(dān)法律上的、政治上的、道義上的責(zé)任;必須認(rèn)真履行自己的社會(huì)責(zé)任和義務(wù)。實(shí)現(xiàn)政府的價(jià)值取向需要一種科學(xué)的制度安排，將政府行為納入制度化和法制化的軌道，政府要在充分監(jiān)督的基礎(chǔ)上逐漸建立責(zé)任追究制度，健全責(zé)任控制機(jī)制，對(duì)失范行為要加以制裁，對(duì)不負(fù)責(zé)任的行為要予以警示，從而確保政府責(zé)任的實(shí)現(xiàn)，避免政府責(zé)任不清和責(zé)任失范，從根本上防止人民群眾利益受到損害。因此，對(duì)于政府績(jī)效管理來說，價(jià)值導(dǎo)向是政府績(jī)效管理之魂，也是政府績(jī)效管理的深層次要素，具有極其重要的導(dǎo)向作用，它猶如一股無形的力量，潛移默化影響和制約著政府績(jī)效管理的主體構(gòu)建、指標(biāo)體系、管理方法和管理行為等各個(gè)方面。只有正確的價(jià)值導(dǎo)向才能保證讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行。

2．為群眾謀利益是推進(jìn)政府績(jī)效管理的核心內(nèi)容

讓人民監(jiān)督權(quán)力，就要科學(xué)界定政府的職能。

黨的十八屆三中全會(huì)指出:“必須切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，深化行政體制改革，創(chuàng)新行政管理方式，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府。”②要處理好政府管理和服務(wù)的關(guān)系，不能從一個(gè)極端走向另一個(gè)極端，必須明確在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)，公共管理和公共服務(wù)都是政府的核心職能，不能顧此失彼。一方面，管理就是服務(wù)，政府對(duì)社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行管理，制定公共政策，營(yíng)造良好的經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境，維護(hù)社會(huì)的秩序、公平和正義，實(shí)際上就是提供公共服務(wù)。另一方面，服務(wù)也需要管理，例如，政府加強(qiáng)信息咨詢和社會(huì)服務(wù)等工作，也有賴于管理創(chuàng)新。

推進(jìn)政府績(jī)效管理的核心內(nèi)容，就是為了更加科學(xué)地界定市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府的職能，更好地發(fā)揮政府為社會(huì)公眾服務(wù)的職能。政府只有把主要職責(zé)放到管理社會(huì)公共事務(wù)、提供有效的公共服務(wù)方面，才能使社會(huì)發(fā)展與經(jīng)濟(jì)發(fā)展同步進(jìn)行，有效地應(yīng)對(duì)各類突發(fā)性公共事件。政府應(yīng)該優(yōu)先考慮為社會(huì)公眾提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，真正成為“人民的公仆”。服務(wù)型政府強(qiáng)調(diào)以顧客為導(dǎo)向，明確自己作為一個(gè)服務(wù)者的角色定位，真正把社會(huì)公眾的利益需要和訴求放在首位。政府是“以民為本”，為社會(huì)公眾的公共服務(wù)而存在。服務(wù)型政府強(qiáng)調(diào)管理運(yùn)作高效，通過推進(jìn)政府績(jī)效管理“在政府內(nèi)部引入合作競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，以便在公共物品的分配過程中，形成公共部門內(nèi)部、公共部門與私人部門以及私人部門之間的合作競(jìng)爭(zhēng)格局，從而實(shí)現(xiàn)高效率地提供公共服務(wù)。服務(wù)型政府強(qiáng)調(diào)職能有限。職能有限的政府應(yīng)該從某些不該介入的領(lǐng)域退出，與此同時(shí)強(qiáng)化其本該履行的職能，成為一個(gè)職能有限又有效的政府”③。讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行，就是要有較為完善的制度安排，要有明確的效果指向，強(qiáng)調(diào)政府要對(duì)人民群眾負(fù)責(zé)，要真正建立政府的責(zé)任機(jī)制，把責(zé)任落實(shí)到制度和崗位上。

切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能是推進(jìn)政府績(jī)效管理的重要內(nèi)容，也是保證讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行的主要路徑?！霸诩榷ǖ慕M織和技術(shù)資源條件下，政府的能力是有限的，政府的權(quán)力、職能和規(guī)模是有邊界的。政府只能將自己定位在彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈，為市場(chǎng)、企業(yè)和公眾提供有效的公共產(chǎn)品和高質(zhì)量的公共服務(wù)的核心職能上”④。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，政府要依法履行自己的職責(zé)，做到有所為有所不為，不越位，不缺位，特別是應(yīng)該從不需要、不屬于或不適合政府直接管理的領(lǐng)域退出，把主要精力集中于相關(guān)制度的制定和服務(wù)規(guī)則的實(shí)施上，簡(jiǎn)化行政審批手續(xù)，不斷優(yōu)化政策服務(wù)手段，完善宏觀調(diào)控機(jī)制，促進(jìn)市場(chǎng)規(guī)范有序、社會(huì)和諧發(fā)展、人民幸福安康。

3．為群眾謀利益是推進(jìn)政府績(jī)效管理的終極目標(biāo)

關(guān)注并解決社會(huì)矛盾，逐步縮小貧富差距，切實(shí)維護(hù)群眾利益，始終是推進(jìn)政府績(jī)效管理的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，或者說是推進(jìn)政府績(jī)效管理的根本宗旨。我們?cè)谝?guī)范政府管理職能的同時(shí)，尤其要強(qiáng)化政府的公共服務(wù)職能。

推進(jìn)政府績(jī)效管理就要拋棄“政府本位”、“官本位”等管制理念，真正樹立“公民本位”的理念，把它作為推進(jìn)政府績(jī)效管理的首選，貫穿于政府工作的始終，回歸政府與公民平等的契約關(guān)系，以公民為本位進(jìn)行政府職能的設(shè)計(jì)和運(yùn)作，以為公民服務(wù)來推進(jìn)政府績(jī)效管理，積極回應(yīng)人民群眾多元化要求與合法性期望，真正做到全心全意為人民服務(wù)。政府的民本性體現(xiàn)了政府的價(jià)值本質(zhì)，而推進(jìn)政府績(jī)效管理的最終目的是為了更好的體現(xiàn)人民當(dāng)家作主，實(shí)現(xiàn)人民群眾利益的最大化和最優(yōu)化。

讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行，才能保證政府績(jī)效管理真正反映民眾的呼聲。民有所呼，政府績(jī)效管理要有所應(yīng)。很多地方在推進(jìn)政府績(jī)效管理的過程中，始終循著群眾的呼聲，順著百姓的意愿，從群眾視角，最大限度地解決群眾反映強(qiáng)烈的問題，提高群眾的安全感、滿意率。例如，針對(duì)群眾關(guān)注、反應(yīng)強(qiáng)烈的問題及矛盾糾紛，政府績(jī)效管理可以從以下幾方面著手摸排:圍繞土地糾紛增多，影響治安穩(wěn)定的問題，深入到社區(qū)村屯，鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地管理部門，提前介入摸排情況，發(fā)現(xiàn)問題苗頭協(xié)調(diào)相關(guān)部門提前解決，把矛盾消滅在萌芽狀態(tài)。極大地遏制了因土地糾紛而引起的打架斗毆案件的多發(fā)勢(shì)頭。圍繞誠(chéng)信案件，特別是銀行信用卡詐騙案件增多的特點(diǎn)，采取加大居民區(qū)、農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)等居民集中區(qū)域調(diào)研、通過制度安排讓更多的社會(huì)公眾關(guān)注政府行為和政府績(jī)效管理。要充分尊重政府績(jī)效管理的規(guī)律和特點(diǎn)，與基層組織協(xié)調(diào)，在地方黨委政府的大力支持下，采取集中清理工作，在為群眾解決實(shí)際問題的過程中推進(jìn)政府績(jī)效管理。

自地方實(shí)施政府績(jī)效管理辦法以來，各地相繼建立了績(jī)效管理制度和規(guī)劃，量化了績(jī)效管理辦法，強(qiáng)化管理督查，不斷加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，切實(shí)落實(shí)責(zé)任，相繼對(duì)市場(chǎng)改造、回遷安置等涉及群眾切身利益的問題進(jìn)行了系統(tǒng)管理，切實(shí)減少了因政策出臺(tái)和依法行政方面而產(chǎn)生的群眾訴求問題、因決策失誤引發(fā)的越級(jí)上訪案件，為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步營(yíng)造了和諧穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境。

二、讓人民監(jiān)督權(quán)力要依靠人民群眾的廣泛參與

讓人民監(jiān)督權(quán)力，要依靠群眾評(píng)價(jià)、群眾參與和群眾監(jiān)督，只有緊緊依靠人民群眾，才能推進(jìn)政府績(jī)效管理進(jìn)入科學(xué)發(fā)展軌道。

1．讓人民監(jiān)督權(quán)力要充分依靠群眾評(píng)價(jià)

公民導(dǎo)向是國(guó)外不少政府績(jī)效管理的重要趨勢(shì)。當(dāng)前我國(guó)關(guān)于政府績(jī)效管理主體的科學(xué)確定必須充分重視社會(huì)公眾的評(píng)價(jià)，凸現(xiàn)公眾評(píng)價(jià)導(dǎo)向。政府績(jī)效的目標(biāo)與計(jì)劃是否實(shí)現(xiàn)，實(shí)現(xiàn)得如何，最有發(fā)言權(quán)的是廣大人民群眾⑤。只有讓社會(huì)和公民廣泛而有序參與對(duì)政府工作管理的評(píng)價(jià)，并將這種做法制度化、法制化，政府管理才能保持其發(fā)展的活力和秩序。

國(guó)外許多國(guó)家都很重視公眾滿意度的評(píng)價(jià)問題，很多測(cè)評(píng)模型和方法值得我們借鑒，較具代表性的是美國(guó)的ACSI模型，該模型在實(shí)踐中不斷調(diào)整完善，對(duì)提高美國(guó)社會(huì)公共服務(wù)水平起到了積極作用。其他如德國(guó)的DK模型、瑞典的SCSB模型、馬來西亞的MCSI模型、韓國(guó)的KCSI模型，等等，也各具特色，異彩紛呈，對(duì)于擴(kuò)大、規(guī)范和促進(jìn)公眾參與政府績(jī)效管理起到了推進(jìn)作用。

美國(guó)政府的陽光管理由于經(jīng)歷了近百年的歷史正日趨完善，其中美國(guó)公眾滿意度評(píng)價(jià)模型(如圖所示)頗具典型意義，“該模型認(rèn)為，過程、信息、客戶服務(wù)、公眾期望、感知質(zhì)量以及公眾滿意度為潛變量，而可靠性、及時(shí)性、清晰度、有用性、可獲性、禮貌、專業(yè)性以及滿足公眾需求程度為觀測(cè)變量”⑥。該模型既包含了公眾的期望內(nèi)容，也包含了社會(huì)公眾對(duì)公共服務(wù)品質(zhì)的需求，不僅對(duì)于公眾滿意度的評(píng)價(jià)具有一定的啟示，而且對(duì)于我們站在更高的起點(diǎn)上考量和推進(jìn)政府陽光管理具有重要意義。但該模型并非盡善盡美，何況美國(guó)的情況和我國(guó)的情況還存在一些差異，不能照抄照搬，只能借鑒。

圖1 公眾滿意度評(píng)價(jià)模型

當(dāng)社會(huì)公眾對(duì)政府管理進(jìn)行滿意度評(píng)價(jià)時(shí)，公眾關(guān)注的重點(diǎn)就會(huì)向收入水平、醫(yī)療保險(xiǎn)、環(huán)境治理、生命安全、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、教育公平、勞動(dòng)就業(yè)、社會(huì)保障、民主政治等方面傾斜。在公共管理和服務(wù)過程中，為了不斷提高公眾滿意度，政府需要在以上公眾特別關(guān)注的方面不斷改進(jìn)和完善。我們對(duì)三個(gè)省份的部分地區(qū)的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，對(duì)于上述公眾滿意的九個(gè)方面，公眾最為關(guān)注的是收入水平、醫(yī)療保險(xiǎn)、勞動(dòng)就業(yè)、社會(huì)保障;其次，公眾關(guān)注的是經(jīng)濟(jì)發(fā)展、環(huán)境治理和教育公平;最后，公眾關(guān)注的是生命安全和民主政治。當(dāng)然，公眾滿意度的結(jié)構(gòu)和內(nèi)容受重視的程度并非一成不變，一勞永逸，而是隨著社會(huì)的發(fā)展而動(dòng)態(tài)地變化，需要適時(shí)調(diào)研并加以調(diào)整。

要堅(jiān)持把黨委政府關(guān)切、人民群眾關(guān)心的重大決策和重點(diǎn)項(xiàng)目作為推進(jìn)政府績(jī)效管理的重中之重，全程跟蹤，及時(shí)分析，準(zhǔn)確把握可能引發(fā)的重大社會(huì)矛盾，有針對(duì)性地落實(shí)防范化解措施。要明確決策、實(shí)施、監(jiān)督三大責(zé)任主體，深入細(xì)致做好群眾工作，廣泛開展社會(huì)調(diào)查、民意調(diào)查、專家論證，把群眾意見納入決策依據(jù)，把群眾想法納入實(shí)施事項(xiàng)，把管理流程納入監(jiān)督范圍，力爭(zhēng)做到群眾滿意。

2．讓人民監(jiān)督權(quán)力要不斷擴(kuò)大群眾參與度

人民群眾參與政府管理，能夠不斷提高政府管理的客觀性和準(zhǔn)確性，可以使政府管理更具科學(xué)性與完備性，能為絕大多數(shù)人所接受，確保權(quán)力在陽光下運(yùn)行。人民群眾、中介組織及政府公職人員認(rèn)識(shí)績(jī)效管理的邏輯起點(diǎn)是不同的。人民群眾的邏輯起點(diǎn)是監(jiān)督邏輯，即通過參與政府管理實(shí)現(xiàn)對(duì)政府的有效監(jiān)督;中介組織的邏輯起點(diǎn)是橋梁邏輯，即通過參與政府管理實(shí)現(xiàn)公眾對(duì)政府的積極參與;政府公職人員的邏輯起點(diǎn)是管理邏輯，即通過政府管理不斷改進(jìn)和完善政府內(nèi)部管理，更好的服務(wù)于民。符合科學(xué)發(fā)展的權(quán)力邏輯關(guān)系應(yīng)該是，監(jiān)督邏輯大于橋梁邏輯，橋梁邏輯大于管理邏輯，因?yàn)楣姳O(jiān)督是確保權(quán)力在陽光下運(yùn)行的根本路徑，而社會(huì)中介組織則是實(shí)現(xiàn)這一路徑的橋梁和紐帶，在公眾實(shí)現(xiàn)充分監(jiān)督和社會(huì)中介組織充分參與的情況下，政府內(nèi)部管理會(huì)不斷朝著社會(huì)公眾希望的方向加以推進(jìn)和完善。而我們通過遼寧、吉林、山西和重慶等地的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在有的地方現(xiàn)在的情況是逆向的，即管理邏輯大于橋梁邏輯，橋梁邏輯大于監(jiān)督邏輯。政府績(jī)效管理的方案、指標(biāo)確定、績(jī)效內(nèi)容以及績(jī)效管理辦法，等等，都是政府公職人員從管理邏輯出發(fā)制定的，盡管人民群眾和社會(huì)中介組織有很多機(jī)會(huì)直接參與政府績(jī)效管理，但在我國(guó)現(xiàn)階段公眾意志往往是通過間接形式表達(dá)出來的，公眾的直接參與機(jī)會(huì)比較有限。社會(huì)中介組織和人民群眾直接參與政府管理，特別是實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)督還存在一定的制度缺陷。這與我國(guó)當(dāng)前社會(huì)中介組織還不健全，監(jiān)督機(jī)制尚不完善有一定的關(guān)系，也與政府陽光管理的科學(xué)化水平不高有一定的關(guān)系。當(dāng)然，有些地方政府在處理這種邏輯關(guān)系的過程中也在不斷探索和創(chuàng)新，以便使社會(huì)公眾及中介組織更多地直接參與政府管理，科學(xué)推進(jìn)政府陽光管理。

20世紀(jì)80年代興起的“參與式民主理論”，要求公眾更廣泛、更深入地參與到國(guó)家各個(gè)領(lǐng)域的活動(dòng)中去。社會(huì)公眾更為廣泛的參與政府陽光管理已經(jīng)成為體現(xiàn)國(guó)家政治民主化、政府行政民主化的重要路徑?！爱?dāng)代政治民主的持續(xù)發(fā)展，已經(jīng)由政治民主開始轉(zhuǎn)向行政民主的運(yùn)作，行政民主正在成為一個(gè)國(guó)際性的話題和潮流。這種變化和發(fā)展趨勢(shì)，體現(xiàn)公眾作為國(guó)家權(quán)力主體、政府服務(wù)對(duì)象的本質(zhì)要求”⑦。目前突出體現(xiàn)為公眾直接參與公共行政管理各個(gè)層面的活動(dòng)，特別是由人民群眾來參與政府陽光管理，參與政府績(jī)效管理方案的制定、績(jī)效指標(biāo)體系的討論以及績(jī)效評(píng)估方法的確立，考核政府的服務(wù)質(zhì)量、評(píng)判政府管理水平。通過遼寧、山西和青海等地一些省份的調(diào)查，我們發(fā)現(xiàn)有關(guān)績(jī)效管理交流渠道的結(jié)果顯示，被調(diào)查者回答向公眾、利益相關(guān)者或客戶、顧客匯報(bào)績(jī)效情況的剛剛超過38%，而向民選官員和行政首腦匯報(bào)信息的基本都在60%以上，同時(shí)，我們還發(fā)現(xiàn)，政府管理信息公開以及其他渠道的使用情況往往也很有限，大多情況下公眾不能直接接觸這些有效信息。

由此可見，我國(guó)公眾參與政府績(jī)效管理的程度較美國(guó)、英國(guó)等西方一些國(guó)家還存在很大差距。美國(guó)、英國(guó)等一些西方國(guó)家推行政府績(jī)效管理的歷史較長(zhǎng)，社會(huì)公眾參與政府績(jī)效管理的制度比較健全，公眾參與的熱情和積極性、主動(dòng)性也比較高，特別是社會(huì)中介組織很發(fā)達(dá)、很健全，公眾可以自始自終參與到政府績(jī)效管理的實(shí)踐中，積極廣泛的公眾參與，不斷推動(dòng)政府績(jī)效管理朝著社會(huì)公眾所希望的方向發(fā)展完善，朝著陽光政府的方向發(fā)展完善。我國(guó)在推進(jìn)政府績(jī)效管理的過程中，也越來越注重和不斷擴(kuò)大公眾參與，政府機(jī)構(gòu)及公務(wù)員在政府績(jī)效管理中也越來越關(guān)注民眾意志表達(dá)，各級(jí)政府也在修繕制度以便更多地保障民意實(shí)現(xiàn)。許多地方政府在依靠人民群眾推進(jìn)政府績(jī)效管理的過程中，通過扶貧幫困溫暖了民心，還有些地方政府緊緊依靠人民群眾有效排查化解社會(huì)矛盾，避免形成嚴(yán)重群體事件，促進(jìn)了社會(huì)的和諧穩(wěn)定，而且通過化解糾紛理順了民意。大大提高執(zhí)法的公信力和人民群眾的滿意度。

但是，由于現(xiàn)行考評(píng)制度更多地關(guān)注GDP、項(xiàng)目等經(jīng)濟(jì)發(fā)展硬性指標(biāo)，忽略了人均生活水平、就業(yè)、教育和社會(huì)保障以及環(huán)境保護(hù)等軟指標(biāo)，加之干部考核制度的不完善，政府公職人員往往更看重上級(jí)部門和領(lǐng)導(dǎo)的評(píng)價(jià)，而忽略了人民群眾的評(píng)價(jià)，因而造成了公眾參與的有限，客觀上也影響了公眾參與的積極性和熱情。因此，要通過推進(jìn)政府績(jī)效管理建立廣泛的公眾參與制度，充分調(diào)動(dòng)廣大人民群眾的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性，讓人民群眾參與政府管理，參與解決社會(huì)矛盾，要建立定期排查、不定期檢查和分級(jí)預(yù)警、矛盾包保、責(zé)任倒查工作機(jī)制，緊緊依靠人民群眾，將社會(huì)矛盾化解在萌芽狀態(tài)。特別是針對(duì)近年動(dòng)回遷問題比較集中影響群眾生活的情況，始終堅(jiān)持調(diào)解制度，建立健全機(jī)關(guān)干部下訪制度，與區(qū)內(nèi)困難戶結(jié)成幫扶對(duì)子，緊緊依靠人民群眾，有效的解決住房、就學(xué)、就醫(yī)等人民群眾最關(guān)心的問題，推進(jìn)政府績(jī)效管理始終沿著人民群眾所希望的方向發(fā)展完善，通過人民對(duì)權(quán)力的監(jiān)督，確保權(quán)力在陽光下運(yùn)行。

2．讓人民監(jiān)督權(quán)力要堅(jiān)持和依靠群眾監(jiān)督

我國(guó)憲法規(guī)定“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民”，“人民依照法律法規(guī)，通過各種途徑和形式，管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)”，依靠群眾監(jiān)督政府績(jī)效管理有利于實(shí)現(xiàn)公眾的合理訴求與廣泛監(jiān)督，有力提升政府績(jī)效管理的效能，也為地方政府從根本上推進(jìn)績(jī)效管理奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，同時(shí)，也彌補(bǔ)了政府陽光管理機(jī)制的缺陷和不足。作為一種外部評(píng)測(cè)力量，公眾有理由表達(dá)對(duì)政府管理的態(tài)度與價(jià)值取向，公眾有權(quán)利實(shí)現(xiàn)對(duì)政府管理的考察與監(jiān)督。這種表達(dá)可以使政府感知人民群眾的真實(shí)想法和需求，有目的有針對(duì)性地提供周到的服務(wù)，提升管理質(zhì)量和水平，減少政策上的疏忽與失誤，堵賽漏洞;這種監(jiān)督可以使政府管理始終沿著正確的公眾所希望的方向發(fā)展，可以避免政府公職人員濫用職權(quán)，有效約束政府公職人員的行為，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行。

群眾監(jiān)督是民主監(jiān)督的一種重要形式，是人民主權(quán)原則、基本人權(quán)原則和法制原則的體現(xiàn)，是推進(jìn)政府績(jī)效管理得重要手段之一，是讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行的保證。群眾監(jiān)督主要是指公民或社會(huì)組織對(duì)于權(quán)力機(jī)構(gòu)及其工作人員的監(jiān)督，有時(shí)也指一般群眾對(duì)于領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督。群眾監(jiān)督的實(shí)施機(jī)制包括信訪制度、舉報(bào)制度、社會(huì)調(diào)查制度、巡視制度、申述制度、政治協(xié)商對(duì)話制度、意見征詢制度、領(lǐng)導(dǎo)接待制度等。群眾監(jiān)督主要是通過言論、出版、批評(píng)、建議、申述、控告、檢舉等途徑監(jiān)督政府管理，監(jiān)督政府公職人員。

讓人民監(jiān)督權(quán)力，要明確各監(jiān)督主體的地位、職責(zé)、權(quán)限以及監(jiān)督行為的范圍、方式和程序，形成一個(gè)互補(bǔ)的、協(xié)調(diào)的監(jiān)督體系;要使不同層次、不同職能的監(jiān)督主體整合起來，協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)，建立一個(gè)全方位、多層次、強(qiáng)有力的監(jiān)督系統(tǒng)，形成監(jiān)督合力。要完善監(jiān)督信息收集系統(tǒng)，建立信息共享機(jī)制，形成暢通的信息渠道。而我們時(shí)時(shí)刻刻要牢記在這個(gè)監(jiān)督體系中，群眾監(jiān)督具有重要的、核心的、不可替代的作用。群眾是推進(jìn)政府管理的客觀評(píng)判者。推進(jìn)政府績(jī)效管理的本質(zhì)是規(guī)范政府行為，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行，目的是更好的為廣大人民群眾謀利益。廣大群眾對(duì)推進(jìn)政府績(jī)效管理寄予厚望。推進(jìn)政府績(jī)效管理的效果如何，不是看上面怎么評(píng)價(jià)，領(lǐng)導(dǎo)肯定不肯定，關(guān)鍵要看老百姓滿意不滿意。從這個(gè)意義上說，要不要?jiǎng)?chuàng)造條件暢通公眾監(jiān)督渠道，愿不愿發(fā)動(dòng)群眾積極監(jiān)督，能不能及時(shí)回應(yīng)百姓監(jiān)督，本身就是對(duì)政府績(jī)效管理效果的最佳檢驗(yàn)，是讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行的有效途徑。

完善群眾監(jiān)督機(jī)制是讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行的重要途徑。沒有規(guī)矩不成方圓，群眾監(jiān)督的實(shí)現(xiàn)需要一定的制度、程序和規(guī)則，沒有這些，群眾監(jiān)督便無法操作。只有從制度上確立群眾監(jiān)督規(guī)制并得到切實(shí)保障，群眾監(jiān)督才能真正發(fā)揮作用。所以，要在制度上保障群眾充分行使民主監(jiān)督的基本權(quán)利，認(rèn)真對(duì)待和真心歡迎群眾監(jiān)督，才能增強(qiáng)群眾監(jiān)督政府管理的自覺性和熱情。逐步實(shí)現(xiàn)群眾自愿監(jiān)督、主動(dòng)監(jiān)督和有效監(jiān)督。因此，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行，要從根本上解決群眾監(jiān)督不到位的問題，就要完善監(jiān)督制度，堅(jiān)持走群眾路線，堅(jiān)持群眾參與的廣泛性和真實(shí)性。

三、讓人民監(jiān)督權(quán)力要建立群眾路線運(yùn)行機(jī)制

讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行，要建立陽光運(yùn)行機(jī)制，不斷提高群眾廣泛深入?yún)⑴c政府績(jī)效管理的制度化與程序化水平。

1．實(shí)現(xiàn)群眾廣泛深入?yún)⑴c政府績(jī)效管理的制度化

要從根本上保證人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行，科學(xué)推進(jìn)政府績(jī)效管理，就要不斷完善制度體系，實(shí)現(xiàn)群眾參與政府績(jī)效管理的制度化。政府績(jī)效評(píng)價(jià)體制本身存在制度缺陷，這是我國(guó)實(shí)施政府績(jī)效管理不容忽視的問題。從評(píng)價(jià)指標(biāo)的設(shè)定看，這是世界公認(rèn)的難題。不同的公共部門承擔(dān)不同的政府職責(zé)，而且即便是功能相同的公共部門，也有規(guī)模、大小的不同及地區(qū)性差異?？梢?，公共部門的指標(biāo)體系很復(fù)雜，沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，因此如何針對(duì)我國(guó)的實(shí)際情況，設(shè)計(jì)適合政府眾多職能部門的公眾評(píng)價(jià)指標(biāo)將成為困擾我國(guó)實(shí)施政府績(jī)效管理的一個(gè)難題。從公共部門的部分績(jī)效測(cè)量看，有些不能通過量化指標(biāo)來測(cè)量，因此如何結(jié)合定量指標(biāo)和定性指標(biāo)準(zhǔn)確實(shí)施群眾評(píng)價(jià)，也是需要我們解決的問題。從政府績(jī)效管理的實(shí)施看，其重點(diǎn)在產(chǎn)出和結(jié)果上。由于一方面公共支出具有外部性導(dǎo)致產(chǎn)出不易測(cè)量，另一方面，公共產(chǎn)品不進(jìn)入市場(chǎng)交易體系無法形成一個(gè)反映其生產(chǎn)機(jī)會(huì)成本的貨幣價(jià)格，也將使群眾很難對(duì)政府績(jī)效進(jìn)行準(zhǔn)確評(píng)價(jià)。

在推進(jìn)地方政府績(jī)效管理的過程中堅(jiān)持走群眾路線，需要科學(xué)合理的制度設(shè)計(jì)和安排。一種理想的政府應(yīng)該是在法治的理念下和群眾的參與下保障社會(huì)公平、維護(hù)社會(huì)正義、接受群眾監(jiān)督、可持續(xù)發(fā)展的政府，是緊緊依靠群眾推動(dòng)社會(huì)總體發(fā)展水平的自我完善的政府。當(dāng)然，新的制度設(shè)計(jì)還有賴于社會(huì)法治與自治意識(shí)、國(guó)家機(jī)構(gòu)變革與民主意識(shí)、制度變革和路徑適應(yīng)等基礎(chǔ)工程的建設(shè)。但從35年改革開放、政府運(yùn)作體制的發(fā)展來看，經(jīng)過時(shí)間的沉淀，經(jīng)過漸進(jìn)的發(fā)展與積累，推動(dòng)社會(huì)總體水平發(fā)展，保障公平、正義，真正從維護(hù)人民群眾利益目的出發(fā)，最終實(shí)現(xiàn)政府績(jī)效管理的制度化將為期不遠(yuǎn)。

群眾參與政府績(jī)效管理的制度型構(gòu)建需要多方面的努力。它意味著很多政府在制度設(shè)計(jì)和安排方面可以選擇多樣化機(jī)制，實(shí)行多內(nèi)容、多途徑、多視角的制度安排，更多地依靠社會(huì)中介組織、科研單位和群眾團(tuán)體等通過多種方法、多種途徑直接參與政府績(jī)效管理，這樣一方面政府可以實(shí)現(xiàn)身份轉(zhuǎn)變，把主要精力放在制度規(guī)則的制定和實(shí)施上，促進(jìn)政府績(jī)效管理規(guī)范有序運(yùn)行。另一方面，可以更多的依靠群眾推進(jìn)政府績(jī)效管理，給公民多種的選擇空間，打破政府對(duì)公共產(chǎn)品的壟斷，激發(fā)更多的群眾參與政府績(jī)效管理的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性。同時(shí)，政府要采取積極的措施，選擇科學(xué)的路徑，積極回應(yīng)社會(huì)公眾的要求，切實(shí)有效地實(shí)現(xiàn)公眾的利益和需求，保證權(quán)力運(yùn)作始終在人民群眾的監(jiān)控之下，確保權(quán)力在陽光下運(yùn)行。

2．實(shí)現(xiàn)群眾廣泛深入?yún)⑴c政府績(jī)效管理的程序化

讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行，就要不斷實(shí)現(xiàn)群眾參與政府績(jī)效管理的程序化。實(shí)現(xiàn)群眾參與政府績(jī)效管理的程序化，首要任務(wù)是確定管理指標(biāo)和制定管理方案。確定管理指標(biāo)的實(shí)質(zhì)是要解決管理的內(nèi)容問題。確定管理指標(biāo)時(shí)，要立足群眾需要，根據(jù)群眾需要對(duì)管理指標(biāo)做出選擇。如果違背群眾利益，不管指標(biāo)多么重要，也不宜將這類指標(biāo)作為管理指標(biāo)。還要從群眾需要角度全面系統(tǒng)估量指標(biāo)的必要性和可行性。應(yīng)從群眾視角全面、系統(tǒng)的高度分析和選擇管理指標(biāo)，體現(xiàn)政府績(jī)效管理的全面性、系統(tǒng)性和整體性。

圖2 地方政府績(jī)效管理程序圖

制訂管理方案應(yīng)該包括多項(xiàng)內(nèi)容。一是確定政府績(jī)效管理的指導(dǎo)思想，包括服務(wù)宗旨、目的和要求，這是政府績(jī)效管理成功的一個(gè)重要前提。二是確定政府績(jī)效管理的對(duì)象。主要的管理對(duì)象確定后，還應(yīng)進(jìn)一步的分析，可以是一級(jí)政府，也可以是一級(jí)政府的某個(gè)或某幾個(gè)職能部門或某一項(xiàng)專門的行政事務(wù)，還可以是政府中的領(lǐng)導(dǎo)和工作人員個(gè)人。應(yīng)根據(jù)政府績(jī)效管理的目的明確對(duì)象，解決為誰服務(wù)的問題。三是確定政府績(jī)效管理標(biāo)準(zhǔn)。四是確定政府績(jī)效管理的方法。方法選擇是否得當(dāng)，直接影響政府績(jī)效管理的成敗及管理質(zhì)量的高低，應(yīng)根據(jù)管理對(duì)象的性質(zhì)和特點(diǎn)，選擇和確定管理的方法。五是確定政府績(jī)效管理的主體，即由哪些人來管理。地方政府績(jī)效管理的主體具有多元性，應(yīng)根據(jù)管理對(duì)象的性質(zhì)、特點(diǎn)和要求，選擇適當(dāng)?shù)墓芾碇黧w(如圖2所示)。

具體實(shí)施是績(jī)效管理程序中的一個(gè)核心環(huán)節(jié)。管理實(shí)施的主要任務(wù)是依靠群眾按照管理指標(biāo)體系和管理標(biāo)準(zhǔn)，利用各種有效手段全面收集績(jī)效管理的有關(guān)信息，對(duì)所獲得的有關(guān)績(jī)效管理的信息進(jìn)行整理、加工和處理，運(yùn)用相應(yīng)的各種分析方法，去粗取精，去偽存真，由此及彼，由表及里，做出管理結(jié)論。在政府績(jī)效管理過程中，管理主體總是要受一定的主客觀條件的影響和制約，管理的偏差確實(shí)難以避免。一旦發(fā)生偏差，群眾不贊同績(jī)效管理結(jié)論，可以根據(jù)有關(guān)程序向管理主體提出意見或上級(jí)機(jī)關(guān)提出管理申訴，管理主體或有關(guān)單位和部門應(yīng)及時(shí)受理群眾提出的要求或申請(qǐng)，復(fù)核或?qū)彶楣芾斫Y(jié)果?？梢?，群眾參與既是管理的目的所在，又是管理的延續(xù)。結(jié)果運(yùn)用實(shí)現(xiàn)了管理的目的，人們可以根據(jù)管理結(jié)果，尋差距、找經(jīng)驗(yàn)，促進(jìn)政府提高績(jī)效。同時(shí)還應(yīng)看到，政府績(jī)效管理基本程序的運(yùn)行一環(huán)扣一環(huán)，依次遞進(jìn)，而且還是一個(gè)不斷循環(huán)的過程。前一次的績(jī)效管理為后一次績(jī)效管理提供參考和啟示。政府績(jī)效管理的程序循環(huán)不是周而復(fù)始的簡(jiǎn)單循環(huán)，而是在群眾廣泛參與的前提下螺旋式上升的循環(huán)進(jìn)程。只有不斷擴(kuò)大群眾參與度，才能保證讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行。

注:

①②《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，人民出版社2013年版，第35、16頁。

③張光進(jìn)、龍朝雙:《公眾滿意結(jié)構(gòu)的初步研究》，《理論與改革》2007年第1期。

④孔凡河:《我國(guó)服務(wù)型政府的價(jià)值取向重塑及其路徑選擇》，《蘭州學(xué)刊》2006年第9期。

⑤【美】馬克·霍哲:《公共部門業(yè)績(jī)?cè)u(píng)估與改善》，《中國(guó)行政管理》2000年第5期。

⑥張光進(jìn)、龍朝雙:《公眾滿意結(jié)構(gòu)的初步研究》，《理論與改革》2007年第1期。

⑦Hongyi Harry Lai，Local Government and China’s WTO Entry，American Asian Review，Vol．xx1．2003．3－5．

〔1〕周迅:《人民利益高于一切》，人民出版社2013年版。

〔2〕李洪峰:《中國(guó)廉政史鑒》，文化藝術(shù)出版社2012年版。

〔3〕劉瑜:《觀念的水位——民主的細(xì)節(jié)》，浙江大學(xué)出版社2013年版。

〔4〕【美】亨廷頓:《文明的沖突——世界的重建》，周琪等譯，新華出版社2010年版。

〔5〕【俄】雷日科夫:《大國(guó)悲劇》，徐昌翰等譯，新華出版社2010年版。

〔6〕楊奎松:《中間地帶的革命》，山西人民出版社2010年版。

〔7〕Dessler，G．，Human Resources Management9th ed．Prentice Hall 2003，pp．31－34．

〔8〕羅文劍、熊博:《公民參與的有效性與服務(wù)型政府建設(shè)》，《長(zhǎng)沙大學(xué)學(xué)報(bào)》2007年第1期。

〔9〕錢士俠:《我國(guó)公民參與政府績(jī)效評(píng)估的局限性初探》，《經(jīng)濟(jì)論壇》2007年第11期。