夏斐，徐偉，關(guān)飛

（1.南京市審計(jì)局，江蘇 南京 210008；2.南京市建設(shè)工程造價(jià)處，江蘇 南京 210008）

政府投資項(xiàng)目代建制研究

夏斐1，徐偉2，關(guān)飛1

（1.南京市審計(jì)局，江蘇 南京 210008；2.南京市建設(shè)工程造價(jià)處，江蘇 南京 210008）

分析了我國目前代建制的幾種典型模式和優(yōu)缺點(diǎn)，主要以南京市政府投資項(xiàng)目代建制實(shí)施情況為研究對象，具體分析了政府投資項(xiàng)目代建制推行中面臨的缺少完整制度體系、報(bào)酬不合理、缺乏市場準(zhǔn)入條件等問題，提出了找準(zhǔn)政府角色定位、發(fā)揮市場主體作用并建立完善項(xiàng)目后評價(jià)制度等對策。

政府投資；工程建設(shè)；代建制

0 引言

我國的政府投資項(xiàng)目 “代建制”可以追溯到1993年廈門市開始探索政府投資項(xiàng)目管理新方式。經(jīng)過各地多年探索，2004年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于投資體制改革的決定》正式提出：“對非經(jīng)營性政府投資項(xiàng)目加快推行代建制”。隨即，財(cái)政部推出《財(cái)政部關(guān)于加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目代建制財(cái)政財(cái)務(wù)管理有關(guān)問題的指導(dǎo)意見》，啟動了與“代建制”相關(guān)的財(cái)政財(cái)務(wù)等配套政策，對實(shí)行代建制后的有關(guān)預(yù)算申報(bào)、編制和下達(dá)及建設(shè)資金撥付和監(jiān)督檢查等作了規(guī)定[1]。

1 基本概念

1.1 政府投資項(xiàng)目

2000年出版的《政府投資項(xiàng)目標(biāo)底審查實(shí)務(wù)》一書對“政府投資項(xiàng)目”進(jìn)行了定義，政府投資項(xiàng)目是指為了適應(yīng)和推動國民經(jīng)濟(jì)或區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，為了滿足社會的文化生活需要，以及處于政治、國際因素的考慮，由政府通過財(cái)政投資，發(fā)行國債或地方債券，利用外國政府贈款以及國家財(cái)政擔(dān)保的國內(nèi)外金融組織的貸款等方式獨(dú)資或合資興建的固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目。

1.2 代建制

目前，我國尚未出臺國家級的規(guī)范性文件對代建制的概念進(jìn)行統(tǒng)一認(rèn)定。從目前各地的實(shí)踐情況看，政府投資項(xiàng)目代建制，是指將政府投資無收益建設(shè)項(xiàng)目的建設(shè)單位與使用單位分離，通過招標(biāo)或委托方式，選擇具有相應(yīng)資質(zhì)、社會化的專業(yè)項(xiàng)目管理公司作為代建人，負(fù)責(zé)項(xiàng)目的投資管理和建設(shè)實(shí)施組織工作，嚴(yán)格控制項(xiàng)目投資、質(zhì)量和工期，項(xiàng)目建成后交付使用單位的一種管控制度[2]。

2 國內(nèi)“代建制”典型模式

我國政府投資項(xiàng)目代建制主要形成以下幾種模式（表1）：

北京市規(guī)定對政府投資占投資總額60%以上的公益性政府投資項(xiàng)目實(shí)施代建制；代建單位通過招標(biāo)產(chǎn)生；發(fā)改委、使用單位和代建單位三方簽訂委托代建合同；代建形式可選取全過程代建或兩階段代建。

表1 不同代建模式對比分析表

上海市試點(diǎn)采用政府指定專業(yè)代建公司進(jìn)行工程管理的方式。政府投資項(xiàng)目實(shí)行“政府、政府所屬投資公司、工程管理公司”三級管理。上海市成立市政工程管理局作為行政主管部門來推行 “代建制”試點(diǎn)，并成立投資公司作為業(yè)主，通過市場逐步培育工程管理公司作為代建單位。

深圳市借鑒香港特區(qū)的做法，采用常設(shè)性機(jī)構(gòu)集中代建方式。2002年7月，深圳市設(shè)立建筑工務(wù)局，隸屬于深圳市建設(shè)局。作為負(fù)責(zé)政府投資工程和其他重要公共工程建設(shè)管理的專門機(jī)構(gòu)，建筑工務(wù)局對政府投資項(xiàng)目實(shí)行集中代建。

3 南京“代建制”發(fā)展情況

根據(jù)以上分析，“代建制”的模式大致有三種：一是集中代建模式，即成立專門承擔(dān)政府投資項(xiàng)目代建任務(wù)的事業(yè)性機(jī)構(gòu)來完成代建工作；二是指定代建單位模式；三是按項(xiàng)目公開招標(biāo)選定代建單位模式。目前，南京市主要采用第二或第三種模式，即部分項(xiàng)目采用公開招標(biāo)選定代建單位的模式，部分項(xiàng)目由政府部門直接指定代建單位，尚未建立政府投資項(xiàng)目代建制管理辦法。

南京市早在2004年就成功“試水”政府投資項(xiàng)目代建制，中山陵環(huán)陵路拓寬改造和快速內(nèi)環(huán)西線南延兩項(xiàng)目通過公開招標(biāo)，項(xiàng)目的建設(shè)和前期工作順利開展，標(biāo)志著委托專業(yè)單位對南京政府投資項(xiàng)目進(jìn)行管理的“代建制”模式成功實(shí)施。此后，諸多政府投資項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)了代建制，如南京奧體中心項(xiàng)目、南京圖書館新館項(xiàng)目、南京市檔案館等。

南京政府投資項(xiàng)目代建制的模式有利于社會化的項(xiàng)目管理企業(yè)參與代建。南京市城建項(xiàng)目管理發(fā)展有限公司、南京建設(shè)工程項(xiàng)目投資管理有限公司、南京城建隧道經(jīng)營管理有限公司等一大批早期接受市政府、市建委下達(dá)項(xiàng)目管理任務(wù)的企業(yè)，積極參與實(shí)施政府投資工程的代建[3]。此后，南京奧體中心工程建設(shè)管理有限公司、南京河西新城建設(shè)發(fā)展有限公司、南京建工項(xiàng)目投資管理有限公司等企業(yè)積極參與代建南京政府投資項(xiàng)目。

針對保障房項(xiàng)目，南京市在2010年初成立了保障房建設(shè)指揮部，在選擇代建公司的辦法方面，南京市專門制定出臺了《保障性住房建設(shè)主體目錄庫管理辦法》，市政府出臺了《南京市保障房項(xiàng)目代建（建設(shè)）單位監(jiān)管辦法（試行）》，有利于南京市充分利用社會專業(yè)化組織的技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)，提高保障房項(xiàng)目建設(shè)管理水平、投資效益和工程質(zhì)量，促進(jìn)廉政建設(shè)。

4 目前存在的主要問題

4.1 缺少系統(tǒng)的制度體系

2004年7月 《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》正式提出推行代建制。截至目前，全國性、系統(tǒng)性法規(guī)制度及相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)遲遲沒有出臺，甚至代建單位的法律地位也沒有得到明確，有關(guān)部門的制度更沒有相應(yīng)調(diào)整配套。江蘇省僅出臺了《江蘇省省級政府投資項(xiàng)目代建制暫行規(guī)定》，南京市只針對政府投資保障房項(xiàng)目出臺了《南京市保障房項(xiàng)目代建（建設(shè)）單位監(jiān)管辦法（試行）》，存在著較大的制度空白。

4.2 項(xiàng)目可行性研究達(dá)不到預(yù)期效果

可行性研究報(bào)告和評估是項(xiàng)目立項(xiàng)和明確投資的依據(jù)，但部分地方政府目前存在的項(xiàng)目決策論證不夠科學(xué)的情況，有時(shí)是由政府有關(guān)單位或領(lǐng)導(dǎo)意志影響確定項(xiàng)目規(guī)模與投資，當(dāng)專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)已確定規(guī)模與實(shí)際需求不匹配，或與投資之間存在矛盾等問題后，往往不能完全按專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)的意見修改?？尚行匝芯繄?bào)告為論證而論證，形式大于實(shí)質(zhì)，致使在項(xiàng)目實(shí)施階段調(diào)整變更頻繁，嚴(yán)重影響了代建單位項(xiàng)目管理工作。

4.3 代建報(bào)酬制度不合理

目前，政府部門對代建收費(fèi)尚沒有出臺統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，代建單位主要參照財(cái)建[2004]300號文的意見，即“建設(shè)單位管理費(fèi)”核準(zhǔn)。該標(biāo)準(zhǔn)10年未變，且僅依據(jù)投資規(guī)模明確了費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)，對建設(shè)項(xiàng)目行業(yè)類型、組織方式未進(jìn)一步細(xì)化，與當(dāng)前建設(shè)領(lǐng)域出現(xiàn)的部分組織新模式和施工新技術(shù)也不相適應(yīng)，亟需修訂和細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，雖然《江蘇省省級政府投資項(xiàng)目代建制暫行規(guī)定》中對代建項(xiàng)目對于決算節(jié)余或超支的建設(shè)資金的獎(jiǎng)懲有了規(guī)定，但實(shí)際上因使用單位會常常干預(yù)代建單位日常工作管理，代建單位無法真正控制投資。同時(shí)，對節(jié)約投資在合同中往往無獎(jiǎng)勵(lì)約定，將嚴(yán)重阻礙“代建制”市場的健康發(fā)展。

4.4 代建市場缺乏準(zhǔn)入條件

目前，南京市政府投資項(xiàng)目代建市場尚處于培養(yǎng)階段，代建單位大部分都有國企背景，且隸屬于政府投資平臺。由于委托單位、代建單位、使用單位均有政府背景，不利于項(xiàng)目投資的控制，一旦出現(xiàn)質(zhì)量、工期和投資超概算問題，難以有效追責(zé)。還有部分代建單位是從工程咨詢機(jī)構(gòu)、工程監(jiān)理公司、施工單位等轉(zhuǎn)型而來，雖有建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，但受自身能力限制，其人員素質(zhì)、經(jīng)濟(jì)實(shí)力、規(guī)模、綜合管理協(xié)調(diào)能力等方面未能完全達(dá)到代建單位的水平，不利于充分參與代建市場競爭。

5 對策與建議

5.1 找準(zhǔn)政府在推行代建制中的角色定位

政府在具體領(lǐng)域的職責(zé)和作用主要是加強(qiáng)和優(yōu)化公共服務(wù)，保障公平競爭，加強(qiáng)市場監(jiān)管。對于代建制而言，政府應(yīng)盡快出臺系統(tǒng)制度，明確相關(guān)各方的權(quán)責(zé)，在市場準(zhǔn)入、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)以及法律責(zé)任等方面完善配套體系，彌補(bǔ)這方面的制度空白，逐步做到代建項(xiàng)目的制度體系全覆蓋。

5.2 發(fā)揮市場主體作用實(shí)行公開招標(biāo)

由于代建沒有完全通過市場機(jī)制得以選擇，并且代建費(fèi)的取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)目前尚無統(tǒng)一規(guī)定，這造成了代建制的推行服務(wù)競爭上的無序。各級政府應(yīng)面向全社會吸引更多的專業(yè)項(xiàng)目管理企業(yè)通過公平競爭參加政府投資項(xiàng)目的代建管理，進(jìn)一步開放市場，通過市場機(jī)制讓真正具有高水平項(xiàng)目管理能力和專業(yè)性強(qiáng)的公司進(jìn)入代建市場。

5.3 實(shí)施政府投資項(xiàng)目后評價(jià)制度

充分重視政府投資項(xiàng)目前期的科學(xué)論證，合理決策。對重大政府投資項(xiàng)目，除了要求咨詢機(jī)構(gòu)評估咨詢、專家評審等環(huán)節(jié)外，還應(yīng)建立社會公示制度，廣泛征求各方面意見[4]。同時(shí)，建立科學(xué)的責(zé)任追究制度，對于在項(xiàng)目決策中有過失的單位或個(gè)人予以問責(zé)。在實(shí)施階段，應(yīng)針對項(xiàng)目規(guī)劃調(diào)整和變更完善制度約束，減少對代建單位的干預(yù)。通過實(shí)行項(xiàng)目后評價(jià)制度，可以對代建單位與政府決策部門發(fā)揮預(yù)警和監(jiān)督作用，有利于監(jiān)察腐敗現(xiàn)象，督促政府部門完善項(xiàng)目決策機(jī)制，重視項(xiàng)目前期的可行性論證；同時(shí)，有利于政府部門與代建單位總結(jié)代建制推行過程中的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，為代建制的良性發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

6 結(jié)語

從建設(shè)投資控制的監(jiān)督來看，要保證財(cái)務(wù)、技術(shù)等方面的專業(yè)人員參與項(xiàng)目的全過程建設(shè)，對項(xiàng)目有關(guān)功能要求、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、質(zhì)量工期的監(jiān)督檢查。為了防止投資失控，在投資得到切實(shí)控制的前提下，在設(shè)計(jì)中預(yù)先解決問題，使建設(shè)功能最大限度地滿足需要,有效發(fā)揮投資效益。在代建制項(xiàng)目監(jiān)管制度的設(shè)計(jì)和執(zhí)行過程中要充分發(fā)揮財(cái)政、審計(jì)和建設(shè)等相關(guān)職能部門的作用，形成合力，提高建設(shè)投資控制效果。

[1]劉國建.關(guān)于代建制度的認(rèn)識與思考[J].企業(yè)經(jīng)濟(jì)，2013，（4）:64-67.

[2]余煥娟，李志成.重慶市政府投資項(xiàng)目代建制的實(shí)踐與思考[J].科學(xué)咨詢（科技·管理），2012，（4）: 10-12.

[3]王磊，趙遠(yuǎn)軍，裴治，等.江蘇省項(xiàng)目代建管理發(fā)展研究及探析[J].項(xiàng)目管理技術(shù)，2009，（3）:48-51.

[4]周宏.無錫市政府投資項(xiàng)目代建制研究初探[J].山西建筑，財(cái)務(wù)審計(jì)2010，（25）:199-200.

This article analyzes several typical models and the merits and demerits of the current agent construction systems in China.It mainly takes the agent construction system of governmental investment projects in Nanjing as the research object,then concretely analyzes several problems in the promotion of the agent construction system in governmental investment projects,such as the incomplete system，unreasonable payment,lack of market access conditions and so on.Therefore,several countermeasures are proposed.The government should stay in the right position.The market should play a main role,and the evaluation system for the finished projects should be established and improved.

government investment;construction engineering;agent construction system

夏斐（1967-），男，本科，高級審計(jì)師，財(cái)務(wù)審計(jì)專業(yè)。

軍）（

2014-9-12）