張雨晗

(成都市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院，四川成都610041)

不斷增長(zhǎng)的城市人口數(shù)量與不斷升級(jí)的城市功能需求，對(duì)城市更快速的發(fā)展建設(shè)提出了更高的要求，舊城改造便順勢(shì)而生(圖1)。

圖1 曹家巷環(huán)境現(xiàn)狀

成都“北改”作為迄今為止最大的民生工程，已受到前所未有的關(guān)注和期待，而曹家巷改造則是“北改”民生工程的第一炮，也最具有典型性。成都首次就曹家巷改造問(wèn)題提出居民自治改造模式，屬全國(guó)首創(chuàng)。

針對(duì)這一模式筆者選取曹家巷片區(qū)一、二街坊(圖2)，于2013年上半年(“北改”項(xiàng)目啟動(dòng)初期，時(shí)限較短，僅限于改造的前期)通過(guò)對(duì)居民進(jìn)行的兩輪問(wèn)卷調(diào)查以及對(duì)街道辦事處、自治改造委員會(huì)成員、改造項(xiàng)目運(yùn)作部門(mén)、居民進(jìn)行的訪談兩種調(diào)研方式進(jìn)行研究。此次研究旨在對(duì)“居民自治改造模式”進(jìn)行探究，從居民生活條件改善、利益分配等方面找到可取之處和存在的不足，并對(duì)其進(jìn)行客觀評(píng)價(jià)，以便于今后在舊城改造中得到借鑒(模式的現(xiàn)實(shí)意義)。

圖2 調(diào)研范圍一、二街坊

1 居民自治改造

居民自治改造是在政府統(tǒng)籌的前提下成立居民自治改造委員會(huì)(后文中簡(jiǎn)稱(chēng)“自改委”)，再依靠自改委代表政府出面協(xié)調(diào)居民與政府間關(guān)系而進(jìn)行的舊城改造的前期工作方式。

與以往的政府征收拆遷、企業(yè)拆遷、舊城拆遷以及模擬拆遷等改造目的一致，都是以改善當(dāng)?shù)爻鞘协h(huán)境、居民居住條件、生活質(zhì)量為目的。但居民自治改造與傳統(tǒng)舊城改造最大的不同在于在居民中組建了自改委，發(fā)揮群眾主體作用，由群眾自己來(lái)宣傳、推動(dòng)、實(shí)施改造。改造的決策、改造的方案、改造后的規(guī)劃都允許當(dāng)?shù)鼐用駞⑴c，改造的宣傳發(fā)動(dòng)、改造過(guò)程的民主監(jiān)督也由當(dāng)?shù)鼐用駚?lái)實(shí)施。

2 居民自治改造模式前期工作

居民自治改造前期工作主要有以下幾個(gè)階段：

(1)改造宣傳階段；

(2)居民投票選舉自改委，進(jìn)行摸底調(diào)查，征求居民意見(jiàn)階段；

(3)公示房產(chǎn)信息，進(jìn)行模擬改造階段；

(4)同意率達(dá)到95 %，啟動(dòng)正式改造階段。

2.1 改造宣傳

政府通過(guò)社區(qū)宣傳欄、電視新聞、報(bào)紙新聞等多種宣傳手段讓居民了解“北改”的相關(guān)事宜，什么是自治改造模式，自治改造的相關(guān)流程等。

政府對(duì)于曹家巷自治改造的宣傳渠道多樣，具有一定的廣泛性。通過(guò)調(diào)查走訪，居民主要通過(guò)社區(qū)宣傳、電視等媒介了解相關(guān)事宜，這兩種方式分別占到了抽樣問(wèn)卷中的28 %、27 %。

2.2 居民投票選舉自改委，進(jìn)行摸底調(diào)查，征求居民意見(jiàn)

自改委是通過(guò)居民投票選舉產(chǎn)生的。自改委由政府組建、認(rèn)可，由街道辦下屬的黨支部直接領(lǐng)導(dǎo)，自改委將居民所提問(wèn)題向上傳達(dá)，并由政府出面解決居民提出的問(wèn)題(圖3)。

選舉成立的自改委主要負(fù)責(zé)對(duì)現(xiàn)有住房情況進(jìn)行摸底調(diào)查，就改造相關(guān)事宜進(jìn)行意見(jiàn)征求，并匯總向上傳達(dá)。

圖3 政府與自改委的關(guān)系

2.3 公示房產(chǎn)信息，進(jìn)行模擬改造

將摸底調(diào)查結(jié)果、每戶(hù)居民所得拆遷補(bǔ)償面積以及下一步改造流程進(jìn)行公示，并依照程序?qū)Σ芗蚁镞M(jìn)行模擬改造，在此過(guò)程中同步收集居民意見(jiàn)，并簽字同意改造。

2.4 同意率達(dá)到95 %啟動(dòng)正式改造

改造工作嚴(yán)格依照成都市人民政府辦公廳出臺(tái)的文件《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)北城改造有關(guān)政策的意見(jiàn)》(成國(guó)土資發(fā)[2012]116號(hào))執(zhí)行。居民若對(duì)上步公示無(wú)異議，且簽字通過(guò)率達(dá)到95 %以上，模擬改造將自動(dòng)轉(zhuǎn)換為正式改造，政府將進(jìn)入常規(guī)建設(shè)程序。若通過(guò)率低于95 %，曹家巷自治改造全部過(guò)程作廢。

3 改造模式的比較及存在的差異

通過(guò)對(duì)國(guó)內(nèi)外改造模式的查閱，國(guó)外改造模式可以大致分為強(qiáng)制性和自發(fā)性?xún)煞N，一種政府主導(dǎo)，另一種群眾自發(fā)。有人將國(guó)內(nèi)的舊城改造模式分為政府型、開(kāi)發(fā)商主導(dǎo)型、政府主導(dǎo)型三種，也有人將其分為非公益性、半公益性以及公益性三種，但本質(zhì)上還是脫離不了強(qiáng)制性與自發(fā)性的改造模式。雖然國(guó)內(nèi)改造項(xiàng)目因地制宜，但往往將強(qiáng)制與自發(fā)相互混淆，這也讓國(guó)內(nèi)的改造模式開(kāi)始趨于雷同。長(zhǎng)久以來(lái)的市場(chǎng)化舊城改造運(yùn)作模式也給公益性的舊城改造項(xiàng)目加入了不少開(kāi)發(fā)商自身的意愿，居民的利益得不到保障。以上現(xiàn)象的發(fā)生與中國(guó)的國(guó)情是密不可分的，而完全自發(fā)性的改造對(duì)于中國(guó)的國(guó)情也是不太適用的。

在此筆者主要針對(duì)曹家巷自治改造模式的特點(diǎn)進(jìn)行分析，就典型的幾種模式進(jìn)行簡(jiǎn)要說(shuō)明。

3.1 多種改造模式的特點(diǎn)

(1)國(guó)內(nèi)傳統(tǒng)改造模式的特點(diǎn)：由政府統(tǒng)籌、融資，組織摸底調(diào)查并確定賠償額度。其間所牽涉的利益主體也是多方面的，包括政府、居民、土地所有者等等。政府在此過(guò)程之中擁有絕對(duì)的決策權(quán)，公眾參與主要體現(xiàn)在居民可以在改造過(guò)程中提出自己的建議。

(2)曹家巷居民自治改造模式的特點(diǎn)：由政府統(tǒng)籌、融資，由政府牽頭在居民中組織建立自改委，由自改委出面進(jìn)行摸底調(diào)查。其間所牽涉的利益主體也是多方面的，包括政府、居民、土地所有者等等。政府在此過(guò)程之中同樣擁有決策權(quán)，但必須充分考慮居民的實(shí)際需求并接受居民提出的合理利益訴求，而代表居民利益的自改委可以參與到前期的改造過(guò)程之中。

(3)國(guó)外居民自治改造模式的特點(diǎn)：由政府立法，并對(duì)整個(gè)改造過(guò)程做擔(dān)保。過(guò)程中由政府牽頭招商引資，居民自發(fā)建立自改委，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)改造的所有事宜。其間所牽涉的利益主體較少，僅包括居民與投資商兩方。而居民在此過(guò)程之中則擁有絕對(duì)的決策權(quán)。

3.2 幾種模式間的區(qū)別

曹家巷自治改造模式與傳統(tǒng)改造模式最大的區(qū)別在于，政府組建自改委，前期改造中由自改委出面進(jìn)行摸底調(diào)查、協(xié)調(diào)意見(jiàn)，過(guò)程中避免了政府與居民的直接沖突。居民的角色由原來(lái)的提出改造建議轉(zhuǎn)換為改造的主導(dǎo)方(表1)。

表1 曹家巷與國(guó)內(nèi)傳統(tǒng)舊城改造的區(qū)別

表2 曹家巷與國(guó)外自治改造模式的區(qū)別

4 曹家巷自治改造模式里的利益博弈

最初筆者將研究的主要目標(biāo)放在曹家巷居住條件的改善，但在過(guò)程中發(fā)現(xiàn)利益問(wèn)題是導(dǎo)致改造短時(shí)間停滯的突出矛盾點(diǎn)，這也是環(huán)境遲遲得不到改善的根本因素。

調(diào)研期間筆者發(fā)現(xiàn)公示階段由于多方意見(jiàn)得不到協(xié)調(diào)，改造短時(shí)間停滯導(dǎo)致下一步改造流程未能及時(shí)公布，就這一問(wèn)題進(jìn)行了剖析，發(fā)現(xiàn)過(guò)程中存在較為復(fù)雜的利益博弈關(guān)系。

4.1 曹家巷自治改造中的利益主體

曹家巷的利益主體由五大部分組成：政府、企業(yè)集團(tuán)、原住民、租戶(hù)以及遷出住戶(hù)。其中政府、企業(yè)集團(tuán)以及居民構(gòu)成利益大三方，利益小三方則由居民部分中的原住民、租戶(hù)、遷出住戶(hù)構(gòu)成。政府為改造的發(fā)起者與決策者；企業(yè)集團(tuán)為曹家巷土地使用權(quán)屬的擁有者，并參與利益分配。原住民為曹家巷的居住主體，他們大部分都是企業(yè)的原有職工，有急切改造曹家巷的意愿，是改造的直接參與者和執(zhí)行者，也是推動(dòng)改造的最大動(dòng)力。租戶(hù)也是曹家巷的居住主體之一，比例達(dá)到了50 %左右，他們同樣有迫切改造曹家巷的愿望，但不參與本次改造。遷出住戶(hù)的比例達(dá)到50 %左右，是離開(kāi)原住地的居住人群，在這指沒(méi)有居住在曹家巷，且將房屋租給他人的人群。

各利益主體之間形成的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系如圖4。

圖4 五大利益主體博弈關(guān)系

其實(shí)不難看出“大三方”利益主體在傳統(tǒng)改造模式中是存在的，傳統(tǒng)改造模式是由企業(yè)集團(tuán)為主要投資方，由政府出面主持改造，這種改造往往有兩種結(jié)果，一種是政府掌握絕對(duì)的決策權(quán)，居民基本利益得不到保障，另一種則是居民訴求較多，政府做不到基本的財(cái)政平衡，而導(dǎo)致改造無(wú)法順利進(jìn)行。

在曹家巷自治改造問(wèn)題中，政府出面在居民中組建了自改委，本次曹家巷自治改造中政府設(shè)置了賠償?shù)拙€，由自改委出面來(lái)平衡各方利益(筆者前面所提到的“利益小三方”)。

4.2 利益博弈

當(dāng)前筆者對(duì)需要參與曹家巷改造利益分配的關(guān)系，與現(xiàn)實(shí)既得利益做了比較分析，結(jié)果如表3。

表3 利益需求分配表

各主體間的利益博弈概括表達(dá)如下：

4.2.1 政府與居民的利益博弈

本文綜合考慮了運(yùn)輸成本、運(yùn)輸時(shí)間及服務(wù)水平，研究了基于成本價(jià)值的深圳港水上“巴士”經(jīng)濟(jì)性問(wèn)題，并分析了運(yùn)輸需求量及運(yùn)價(jià)對(duì)路徑經(jīng)濟(jì)性的影響，結(jié)果表明：1) 當(dāng)集裝箱量較小時(shí)，集裝箱拖車(chē)因其靈活性而更占優(yōu)勢(shì)，隨著集裝箱量的增加，駁船的規(guī)模運(yùn)輸帶來(lái)的優(yōu)勢(shì)更加明顯；2) 運(yùn)價(jià)對(duì)水上“巴士”經(jīng)濟(jì)性的影響作用顯著，隨著運(yùn)價(jià)的增加其經(jīng)濟(jì)性減弱.結(jié)合實(shí)際及研究結(jié)果提出的適當(dāng)降低中轉(zhuǎn)節(jié)點(diǎn)服務(wù)價(jià)格、推行單航線多支線港運(yùn)營(yíng)等對(duì)策可以有效降低客戶(hù)與航運(yùn)公司雙方成本，提高駁船滿(mǎn)載率，提高港口競(jìng)爭(zhēng)力.本文研究不僅可為貨主選擇路徑提供依據(jù)，為深圳港相關(guān)部門(mén)管理與決策提供方向，也可為路徑選擇的理論研究提供思路.

通過(guò)調(diào)查分析可看出：曹家巷改造真正的決策權(quán)掌握在政府手中，政府決定了改造流程、改造方案及改造相關(guān)事宜，自改委并未參與其中，并非字面上所看到的“自治”。但通過(guò)訪談筆者了解到，政府在改造中為保證基本的財(cái)政平衡也做出了極大的讓步，對(duì)于有產(chǎn)權(quán)與無(wú)產(chǎn)權(quán)的居民都一視同仁，每戶(hù)享有最小48的托底保障補(bǔ)償面積，大大解決了當(dāng)?shù)卮蟛糠志用駸o(wú)產(chǎn)權(quán)的問(wèn)題。

4.2.2 小三方間的利益博弈

遷出住戶(hù)與原住民都是房屋的所有者，但是原住民對(duì)改造非常迫切，而遷出住戶(hù)已搬離曹家巷，他們對(duì)改善居住條件的愿望也沒(méi)有原住民強(qiáng)烈，改造后，房屋市面價(jià)格會(huì)大大提高，轉(zhuǎn)手套現(xiàn)或是繼續(xù)出租都將會(huì)為他們帶來(lái)更大的經(jīng)濟(jì)收益。因此能否獲得最大的經(jīng)濟(jì)利益是他們目前最大的訴求。

就小三方既得利益相比較，租戶(hù)的利益并沒(méi)有得到保障。

4.2.3 政府與企業(yè)集團(tuán)的利益關(guān)系

政府與企業(yè)集團(tuán)在改造過(guò)程中是合作獲益的關(guān)系，政府在改造過(guò)程中要做到基本的財(cái)政平衡，加快改造進(jìn)程獲得一定的民生政績(jī)。企業(yè)集團(tuán)也借此機(jī)會(huì)獲得一定的資金收益，并解決一些企業(yè)搬遷后的遺留問(wèn)題。而雙方在資金投入、收益分配等問(wèn)題的協(xié)商過(guò)程中產(chǎn)生較大分歧。

4.2.4 最終利益分配

從對(duì)自改委訪談中得知：此次改造，企業(yè)集團(tuán)和政府各出一半資金，改造后的房屋一部分作為經(jīng)濟(jì)適用房出售，盡量使盈利資金與改造資金相平衡。

原住民在改造過(guò)程中不僅享受到了生活環(huán)境的改造，部分居民解決了產(chǎn)權(quán)問(wèn)題。遷出居民也將獲得相對(duì)較高的資金收入，而過(guò)程中租戶(hù)的利益沒(méi)有得到保障，舊城改造讓他們不得不遷出低廉房租又地段優(yōu)越的居住區(qū)域(圖5)。

圖5 居民對(duì)于自治改造模式的認(rèn)同

4.3 租戶(hù)利益訴求

租戶(hù)雖然不參與本次改造，但作為曹家巷的居住主體，有迫切改造曹家巷的愿望，對(duì)于改造他們更加具有發(fā)言權(quán)，所以在調(diào)研過(guò)程之中筆者也對(duì)租戶(hù)的利益訴求做了深入的訪談。

租戶(hù)長(zhǎng)期居住在曹家巷，已習(xí)慣曹家巷的生活環(huán)境。從租戶(hù)訪談了解到租戶(hù)選擇曹家巷的主要原因主要是區(qū)位條件優(yōu)越、租金低廉，而改造后租戶(hù)需要重新?lián)竦剡x房，費(fèi)時(shí)費(fèi)力，因此改造將會(huì)給他們帶來(lái)較大影響。

對(duì)租戶(hù)訴求的訪談還了解到，租戶(hù)主觀上希望政府能提供一定的幫助，例如為廣大租戶(hù)提供適租房的信息，由政府出資為長(zhǎng)期且資金困難的租戶(hù)提供短期的廉租房，以緩解改造帶來(lái)的生活上的不便。

5 自治改造模式前期實(shí)施過(guò)程中的不足

(1)自治改造前期宣傳盡管做了很多工作，覆蓋面也廣，但居民對(duì)改造缺乏系統(tǒng)的了解。在整個(gè)調(diào)研過(guò)程中筆者無(wú)法清楚地了解改造流程，對(duì)于政府相關(guān)工作人員的訪談，也未了解到詳細(xì)的流程，從側(cè)面也可以說(shuō)明曹家巷改造流程不夠透明。對(duì)于改造的細(xì)節(jié)內(nèi)容居民同樣缺乏基本的認(rèn)識(shí)，可知政府前期的宣傳工作雖然比較充分但只停留在表面。

(2)自改委所做的工作，筆者在對(duì)街道辦事處與自改委訪談中了解到，在短時(shí)間內(nèi)也解決了部分居民提出的問(wèn)題，起到了一定上傳下達(dá)的媒介作用。35 %的居民也表示他們所提的問(wèn)題自改委有幫助他們向上傳達(dá)，且18 %的居民表示問(wèn)題得到了解決，但解決力度不強(qiáng)。

圖6 自治委員會(huì)對(duì)居民問(wèn)題的傳達(dá)與解決

(3)關(guān)于自改委的選舉，在訪談過(guò)程中自改委成員表示委員會(huì)的選舉過(guò)程透明度高，官方數(shù)據(jù)也顯示投票率高達(dá)99.8 %，但居民抽樣問(wèn)卷調(diào)查的數(shù)據(jù)顯示投票率不高，有居民也明確表示沒(méi)有參與過(guò)自改委選舉事宜。兩方數(shù)據(jù)間存在較大的差異，可見(jiàn)所謂的全民公眾參與存在著一定的被代表性，也可以看出自改委在協(xié)調(diào)小三方利益時(shí)存在一定的問(wèn)題。

(4)從單因子分析中可知，居民對(duì)于自治改造模式基本持認(rèn)同的態(tài)度，問(wèn)卷抽樣調(diào)查結(jié)果表明78 %的原住民對(duì)居民自治模式表示認(rèn)同，租戶(hù)雖不參加本次改造，但仍有59 %表示認(rèn)同該模式。

除單因子分析外，還采用讓居民對(duì)自治改造中的8個(gè)評(píng)價(jià)因子主觀需求與現(xiàn)實(shí)評(píng)價(jià)兩方面進(jìn)行對(duì)比打分的方式，對(duì)曹家巷自治改造模式進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)。

A:改造流程透明度 B：宣傳工作充分性 C:自改委選舉公開(kāi)性 D：自改委協(xié)調(diào)角色的稱(chēng)職度 E:自改委管理正規(guī)性 F:向上傳達(dá)力度 G:向下傳達(dá)力度 H:解決問(wèn)題的效率圖7 居民主觀需求與現(xiàn)實(shí)評(píng)價(jià)分析

數(shù)據(jù)顯示：居民普遍認(rèn)為改造流程透明度、宣傳工作充分性、自改委選舉公開(kāi)性、自改委協(xié)調(diào)角色的稱(chēng)職度、自改委管理正規(guī)性、自改委上傳、下達(dá)的力度、以及解決問(wèn)題的效率八個(gè)因子都是較為重要的，平均分都達(dá)到了4.2(滿(mǎn)分為5)以上。但是在現(xiàn)實(shí)評(píng)價(jià)一欄，評(píng)分都偏低，其中流程透明度、自改委解決問(wèn)題的效率的評(píng)價(jià)分?jǐn)?shù)只有1.9，說(shuō)明其中存在一定的問(wèn)題。由于改造工作中的一些不順利，有相當(dāng)一部分居民已經(jīng)開(kāi)始質(zhì)疑自改委的工作和他們所代表的利益。

以上各方面可以看出：自治改造只是在前期宣傳部分取得了一定的效果，但在具體到自改委工作方面還存在許多需要改進(jìn)的地方。

6 結(jié)論與建議

通過(guò)實(shí)地觀察、問(wèn)卷、訪談等方法對(duì)曹家巷居民自治改造模式本身進(jìn)行調(diào)研，從數(shù)據(jù)分析出，這一模式在一定程度上考慮到了居民的利益，避免了暴力拆遷現(xiàn)象的發(fā)生，對(duì)舊城改造、城市更新有一定的借鑒作用。從更深的層面看，自治改造模式未能解決弱勢(shì)群體的利益問(wèn)題，這是由于政府、土地使用者、居民在利益分配中未能協(xié)調(diào)一致。而自改委在代表居民利益方面也存在一定的局限性。

6.1 不斷完善自治改造制度

自治改造制度不完善主要體現(xiàn)在改造流程中，政府在前期改造工作中改造流程存在一定的不透明性，其實(shí)這種做法是可以理解的，改造的前期過(guò)程中政府在一定程度上防止了居民與政府發(fā)生過(guò)多的沖突，也減少了居民過(guò)激行為的發(fā)生，這樣做也的確讓整個(gè)改造流程的前期工作比較順利，但是隨之而來(lái)的是，改造中期有較多的居民對(duì)政府的賠償以及改造流程不滿(mǎn)意，從而導(dǎo)致了進(jìn)程受阻。由此可見(jiàn)曹家巷改造過(guò)程缺少一個(gè)完善的自治改造制度。

根據(jù)中國(guó)的基本國(guó)情，建立一套完善的中國(guó)特色自治改造制度，明確各大利益主體的利益分配原則，保證改造流程的透明性，并確保整個(gè)改造過(guò)程有法可依，更好的做到依法“自治”。

6.2 賦予自改委一定的決策權(quán)

在曹家巷改造中自改委沒(méi)有決策權(quán)，他們雖然代表大部分居民的利益，但不能切實(shí)地替居民爭(zhēng)取應(yīng)有的權(quán)益，只是承擔(dān)著一個(gè)“傳話筒”的角色，一個(gè)減少居民與政府之間的正面沖突的媒介，而不是在協(xié)調(diào)大三方、小三方利益時(shí)有一定的話語(yǔ)權(quán)。

自改委是居民自治改造的核心內(nèi)容，居民的自治改造充分依賴(lài)于自改委的各項(xiàng)工作，因此政府應(yīng)讓其參與規(guī)劃方案、賠償?shù)仁乱说拇_定工作，創(chuàng)造一個(gè)政府與居民良好交流的平臺(tái)，并給予一定的決策權(quán)，這樣才能使自改委切實(shí)代表居民開(kāi)展工作。

6.3 改造中參考租戶(hù)意見(jiàn)

租戶(hù)作為曹家巷居民的一部分，在本次改造中既沒(méi)有考慮他們的利益也未提出相應(yīng)的補(bǔ)償措施，他們其實(shí)是最大的利益受損者。雖然現(xiàn)在沒(méi)有對(duì)租戶(hù)利益進(jìn)行補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)政 策，但是租戶(hù)是曹家巷居住主體的一部分，很大程度上反映了該片區(qū)的社會(huì)生活狀況，合理的居民自治改造模式應(yīng)最大程度聽(tīng)取所有居住主體的意見(jiàn)，才是能否讓改造措施更加合理化的關(guān)鍵因素之一。

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