攀銀亮

摘 要：自1954年我國確定人民代表大會制度以來，人大監(jiān)督制度不斷完善，人大監(jiān)督對于各部門而言，是最高權力機關的監(jiān)督。但是，在實踐中，人大的監(jiān)督工作同《憲法》和法律賦予的權力相比較，還有不小的差距，致使人民對人大監(jiān)督的滿意度不高。因此在構建社會主義法治社會的新形勢下，研究人大監(jiān)督存在的問題，完善人大監(jiān)督制度，并有針對性的尋求克服問題的方法，正確行使監(jiān)督權力，是實現(xiàn)我國社會主義科學發(fā)展的重要步驟。

關鍵詞：人民代表大會；監(jiān)督制度；問題；原因；完善

一、人大監(jiān)督的概述

（一）人大監(jiān)督的概念

人民代表大會監(jiān)督是指各級人大及其常委會為保證憲法和法律得到貫徹實施，維護人民群眾的根本利益，預防行政、司法機關濫用權力，經(jīng)過法定的程序和方式對由其產(chǎn)生的國家機關及其工作人員的行為進行合理性、合法性檢查的活動。

人大監(jiān)督的內(nèi)容分為工作上的監(jiān)督和法律方面的監(jiān)督兩種。對工作的監(jiān)督主要是聽取和審議政府工作報告；對國民經(jīng)濟計劃方面進行審查和批準；對國家工作人員所實施的行為進行監(jiān)督。對法律的監(jiān)督主要是監(jiān)督憲法的實施。

二、人大對監(jiān)督實施存在的問題

（一）人大監(jiān)督滯后

從人大監(jiān)督發(fā)展過程看，人大的監(jiān)督以事后監(jiān)督為主，缺少實時性的監(jiān)督。對于政府行為，一般發(fā)生在違法行為的事后查處上，并且人大監(jiān)督只是在法律、法規(guī)明確規(guī)定的時間上才進行監(jiān)督，致使人大監(jiān)督工作像是“守株待兔”等到出了問題后才去行使監(jiān)督權，損失此時已經(jīng)造成，這樣不僅給國家和人民造成損失，而且也使人大在群眾心中的地位一落千丈，導致對人大的不信任。

（二）監(jiān)督權的法治不完善

憲法賦予人大聽取和審議“一府兩院”的工作報告，審查和批準國民經(jīng)濟計劃，視察、檢查、調(diào)查、質(zhì)詢等權力，但卻沒有出臺相應的程序法，使人大監(jiān)督權沒有程序可以遵循，缺乏具體操作規(guī)范，導致人大監(jiān)督權不能完全行使。其次，《監(jiān)督法》僅規(guī)定了人大常委會有監(jiān)督權，對人大代表的監(jiān)督并沒有明確規(guī)定。對監(jiān)督行使的方式和監(jiān)督遵循的程序方面沒有具體的法律程序可操作。因此，完善人大監(jiān)督法律勢在必行。

（三）人大監(jiān)督的職權被弱化，缺乏獨立性與權威性

根據(jù)《憲法》和《監(jiān)督法》規(guī)定，人大監(jiān)督具有最高權威性和法律性，但在實際運行中，人大監(jiān)督的權力并沒有得到有效的運用。首先，在我國，法律規(guī)定人大是權力機關，政府首長由人大任命，其工作受人大監(jiān)督。但在實際工作中，政府領導人的產(chǎn)生多由黨實際操作，并且政府一把手是黨委，因此政府往往只會聽命于黨的政策，而忽視人大的領導。并且我國黨政在實際很難分開，而人大又接受黨的領導，無權對黨進行監(jiān)督，實質(zhì)也是無法對政府的監(jiān)督，不能真正起到監(jiān)督作用。其次，人大監(jiān)督政府很少采取運用法律手段，人大的監(jiān)督多體現(xiàn)在聽取匯報，審查政府工作報告中，多以舉手通過為主，對撤銷不適當決定、罷免、撤職等強制手段的監(jiān)督方式很少觸及，使《憲法》和法律賦予人大監(jiān)督的權威性成為一紙空文，有名無實。

（四）人大自身對政府工作監(jiān)督存在的問題

自人大監(jiān)督權力確立以來，我黨和政府積極推進政治體制改革，明確和擴大了人大監(jiān)督權力，但監(jiān)督實施情況在一定程度上仍然與建設社會主義民主、法治有很大差距。首先，人大及其常委會作為監(jiān)督主體，其自身意識上存在很大問題。人大常委會成員多是退居二線崗位的老同志，認為此時已經(jīng)不再擁有權力，感覺無權監(jiān)督政府，另外政府往往掌握關系到國計民生的實權，人大代表害怕是自己的利益受到損失，出于自身考慮，不敢得罪政府人員。其次，在我國只是縣鄉(xiāng)兩級代表的產(chǎn)生方式是民主選舉，其它代表是由下級代表選舉產(chǎn)生，往往下級代表不了解候選人實際情況，只是主觀臆斷，忽略了廣大人民的意愿。并且個別代表把成為人大代表只是當做一種榮譽，政治素質(zhì)、法律素質(zhì)和業(yè)務素質(zhì)并不高，不去了解民情，解決選民困難，甚至有時選民都無法聯(lián)系到代表，這種情況完全不能適應當前新形勢下開展人大監(jiān)督工作的需要。

三、人大監(jiān)督乏力的原因

（一）政治體制問題

我國法律規(guī)定，黨在中國政治、經(jīng)濟、社會、文化等領域處于領導核心地位，在我國政治制度方面最基本的關系是黨政關系。黨組織制定政策，交由政府執(zhí)行，政府只接受黨的監(jiān)督，忽略了人大監(jiān)督。并且一個國家機關地位如何，往往取決于領導人在黨組織的地位，政府領導人一般在黨內(nèi)地位較高，而人大領導人大多不在黨委內(nèi)部，使人大不能充分了解黨的政策，有礙于人大對政府監(jiān)督權的行使。另外，在我國現(xiàn)行體制中，政府掌握經(jīng)濟、人事等管理權力，人大沒有財政來源，是得人大監(jiān)督畏手畏腳，不敢大刀闊斧的實施監(jiān)督權。

（二）法律完備程度不夠

《監(jiān)督法》的出臺，彌補了人大監(jiān)督的一大空白，但事實上，人大監(jiān)督的法律還有所欠缺，其中對人大監(jiān)督權行使手段、方式和程序都沒有做出詳細的規(guī)定，致使人大在監(jiān)督過程中出現(xiàn)無法可依的情況，例如人大質(zhì)詢權的行使，由于法律沒有規(guī)定對質(zhì)詢主體回避的條件，難以保證監(jiān)督人員在質(zhì)詢中保持客觀公正性，質(zhì)詢的對象很少針對政府有關人員等問題，使人大代表難以認真有效的進行監(jiān)督質(zhì)詢。

（三）人大監(jiān)督思想認識不到位

我國人大代表在法律上雖然被賦予大量監(jiān)督權力，也規(guī)定人大代表要履行義務，整體上，我國人大代表盡職盡責，全心全意解決人民的難題，但不可否認的是，在人大監(jiān)督問題上某些人大代表思想認識不到位，有的代表在監(jiān)督過程中害怕影響與地方政府與黨委關系，顧慮監(jiān)督會得罪政府，從而影響自己利益，導致監(jiān)督處處受阻，不敢監(jiān)督。有的代表在監(jiān)督中遇到政府的問題往往得過且過，睜一只眼閉一只眼，不能及時有效的作出處理，在事情發(fā)生后才敢進行監(jiān)督的行為使監(jiān)督力度大打折扣，并且在監(jiān)督權行使過程中程序性監(jiān)督方式多于實質(zhì)性監(jiān)督。

四、對現(xiàn)階段我國人大監(jiān)督存在的問題提出幾點可行性解決途徑endprint

人大監(jiān)督在我國監(jiān)督體系中是最高地位的監(jiān)督，從理論上說應該是最強有力的監(jiān)督。然而，我們也應當承認，由于政治體制、法律法規(guī)等原因，我國人大監(jiān)督在實踐中存在許多問題。因此，應盡快尋找出可行性解決方法，彌補人大監(jiān)督存在的問題，是建設社會主義民主與法制的關鍵。

（一）深化政治體制改革，使人大獨立行使監(jiān)督權

鄧小平同志提出：“我們過去發(fā)展的種種錯誤，固然與某些領導人的思想有關系，但是組織、工作制度方面的問題更為重要，這些制度好可以使壞人無法橫行，制度不好可以是好人無法做好事，甚至會走向反面?！币虼?，深化政治體制改革，正確處理人大與黨，人大與政府的關系，是完善人大監(jiān)督的重要途徑。

1、處理好黨與人大之間的關系

中國共產(chǎn)黨是我國的執(zhí)政黨，堅持黨的領導和堅持黨的領導至上是毋庸置疑的。但應在堅持發(fā)揮黨的領導作用前提下，處理好黨與人大之間的關系。對于黨的思想主張，人大堅決履行，但屬于人大職權方面的問題，黨必須尊重人大的權力，不能代替人大行使國家權力。因此當前處理好黨與人大之間的關系是勢在必行的，必須要是黨的領導法制化，明確黨的任務是縱覽全局，發(fā)揮領導核心作用，對于應當提交人大或人大常委會討論決定的，都必須提交，并由人大監(jiān)督政府實施。

2、處理好政府與人大之間的關系

政府由人大選舉產(chǎn)生，人大對政府人員有監(jiān)督權力，政府組織人事部向國家推薦干部提請人大人命干部，就是要求人大對推薦的干部依法進行考察，因此人大對干部的任免不能流于形式。因此在實踐中就要正確處理好政府與人大的關系，政府的人事組織部門推薦干部，各級人大把握好任用干部的標準，二者相結合，把有能力勤政為民的好干部任用到領導崗位上來。另外，現(xiàn)階段人大活動經(jīng)費大都由當?shù)卣畵芨?，這就大大束縛了人大監(jiān)督手腳，使人大不敢監(jiān)督，害怕政府穿小鞋。為避免此種情況的大量出現(xiàn)，是否可以將政府對人大撥付經(jīng)費由人大垂直部門撥付，使人大不受制于政府，放開手腳真正監(jiān)督政府。

3、處理好人大與其它監(jiān)督體系的關系

經(jīng)過數(shù)十年的探索與發(fā)展，我國形成了人大監(jiān)督、檢察機關監(jiān)督、新聞監(jiān)督等一系列監(jiān)督方式，監(jiān)督體系已經(jīng)初步建立。人大監(jiān)督作為最高權力機關監(jiān)督，充分發(fā)揮其監(jiān)督效力非常重要，這就需要處理好與其它監(jiān)督體系的配合，防止各個監(jiān)督體系各自為政，相互隔離，從而影響監(jiān)督力度。為此，完善監(jiān)督體制，建立監(jiān)督協(xié)調(diào)部門顯得尤為重要。使人大在監(jiān)督權行使過程中與其它監(jiān)督體系相互交流，使監(jiān)督效果得到提高。

（二）完善監(jiān)督立法，實現(xiàn)人大監(jiān)督法制化

1、細化人大監(jiān)督法律內(nèi)容，明確監(jiān)督主體資格

《監(jiān)督法》中人大對政府的監(jiān)督只是籠統(tǒng)的確定，缺乏針對性。因此針對此種情況，可以從政府的工作的各個部分進行監(jiān)督規(guī)范，把政府的行為分成幾個部分進行監(jiān)督，例如開始前準備情況的審查，實施中具體進程的審查，結束后對結果及群眾滿意情況的審查，保證對政府工作的每一個環(huán)節(jié)做到細節(jié)上的監(jiān)督，讓損害人民群眾的行為無處躲藏。另外《監(jiān)督法》規(guī)定監(jiān)督的主體只是人大常委會，將人大忽略，人大雖然每年會期短，但人大代表人數(shù)眾多，代表了全體人民利益，監(jiān)督的更全面，因此《監(jiān)督法》中應將監(jiān)督主體擴大為人大及其常委會，并且賦予人大代表也具有監(jiān)督主體資格。

2、明確違反監(jiān)督法的法律責任

《監(jiān)督法》賦予人大監(jiān)督的權力，卻沒有建立起完善的法律追究責任機制。由此可能會導致監(jiān)督權利的濫用，或者政府不接受監(jiān)督的情形。因此建議完善《監(jiān)督法》，增設“責任追究”相關法條，明確在何種情況下追究責任，從而確保人大監(jiān)督真真到位。杜絕各級人大常委會的不作為，各級政府拒絕接受人大監(jiān)督、阻礙監(jiān)督的情形。使此種行為可能會承擔法律后果，從而從監(jiān)督者與被監(jiān)督者兩方面完善了人大監(jiān)督法律體系。

（三）加強事前監(jiān)督和事中監(jiān)督

我國人大監(jiān)督長期以來側重于事后的懲罰性監(jiān)督，應將監(jiān)督關口前移，做到未雨綢繆，加強事前監(jiān)督與事中監(jiān)督。事前監(jiān)督可以提前預防，克服事后懲罰所帶來的弊端，將政府的錯誤行為扼殺于搖籃之中，使得政府行為更具有預防性，因此減少不必要的損失。

（四）提高人大監(jiān)督人員自身素質(zhì)

1、加強監(jiān)督人員的學習和培訓

針對監(jiān)督對象所涉及的法律舉辦培訓學習班，使監(jiān)督人員在監(jiān)督時知道有何種法律支撐，變得有底氣，敢于監(jiān)督。同時也避免某些監(jiān)督人員不懂法律，錯誤監(jiān)督、亂監(jiān)督，導致政府部門對監(jiān)督主體的厭惡，從而不支持人大監(jiān)督，是人大喪失在政府中的威信。

2、優(yōu)化監(jiān)督主體組成成員結構

人大代表是人大監(jiān)督主體的重要組成部分，因而代表應具有較高的政治素質(zhì)和法律素質(zhì)，能夠代表人民意志。另外在人大閉會期間，人大常委會成為行使權力機關，但人大常委會成員多是各部門各行業(yè)領導骨干人員，身份多為兼職人大代表，并且人大代表只是其第二身份，他們多以完成本職工作為主要任務，對于委員會的監(jiān)督工作難以保證完成。因此，在人大常委會人員組成上進行改革，增加專職委員比例，隨時隨地履行監(jiān)督職能，提高人大監(jiān)督人員整體監(jiān)督效率。

[參考文獻]

[1]李仁質(zhì).《論我國的民主監(jiān)督制度》.中央社會主義學院出版，2004 第五期.

[2]喬曉陽.《人大常委會監(jiān)督的內(nèi)容和原則》.中國民主法制出版社，2006年11月8日，38-45.

（作者單位：四川宜賓學院法學院， 四川 宜賓 644007）endprint