郭天琦

負面清單，即負面清單管理模式，指的是國家在引進外資的進程中，以清單的形式列明不開放的經(jīng)濟領域、與國民待遇、最惠國待遇不符的管理措施，相當于投資領域的“黑名單”。黑名單之外的領域皆被允許投資。

一、負面清單管理模式的應用現(xiàn)狀

負面清單是一個國家在“法無禁止皆可為”的原則下指定本國限制外資進入或限制外資比例的行業(yè)清單，這種管理模式最早被北美自由貿易區(qū)采用，有效地促進了貿易投資的自由化、金融的國際化和行政的法制化。此后，相繼被越來越多的國家進行了廣泛和深入的運行。

負面清單在德國、加拿大等國家主要被應用于處方管理和醫(yī)療政策領域。其通過規(guī)定部分藥物屬于不能報銷的負面清單范圍進行處方管理，出現(xiàn)在清單上就應該在本國的各轄區(qū)內嚴格執(zhí)行；印度把以往被忽略的許多服務業(yè)納入繳稅行列，在國家預算中采用負面清單模式有效地擴大了稅基，最終實現(xiàn)本國稅收體系的過渡；美國和瑞士列出了為得到監(jiān)管部門批準而從事一定業(yè)務的金融機構的名單，在金融服務與金融管理領域良好地發(fā)揮了負面清單的作用；巴基斯坦則列出了不得與印度開展貿易的負面清單，囊括了食品飲料行業(yè)和音像制品行業(yè)。大量實踐表明，負面清單管理模式若能被合理使用，能有效地推動一個國家相關行業(yè)的進一步開放，擴大該領域的經(jīng)濟發(fā)展。

因此，上海自貿區(qū)負面清單的推出是我國進一步改革開放過程中的一大突破性亮點。

二、上海自貿區(qū)負面清單的實施背景

上海自貿區(qū)負面清單管理模式是我國首次顛覆“正面清單”管理的理念創(chuàng)新，也是我國欲接軌新的國際貿易規(guī)則的行為表現(xiàn)。它的實施有著國際國內的雙重背景。

（一）負面清單管理模式契合新的國際貿易規(guī)則的發(fā)展

跨太平洋伙伴關系協(xié)定（TTP）、跨大西洋貿易及投資伙伴協(xié)定(TTIP)的建立意味著以美國為首的發(fā)達國家正在醞釀新的貿易規(guī)則，而這些貿易同盟針對中國制定了不少的規(guī)則和條件，試圖采用綠色壁壘的方式將中國拒之門外。

隨著其他經(jīng)濟組織建立及談判的不斷進行，WTO體制正在邊緣化，其紅利也在不斷消退，僅僅成為世貿組織的一員已經(jīng)不能十分有效地幫助中國融入世界經(jīng)濟，在全球經(jīng)濟競爭中爭取有利地位了。新一輪國際貿易規(guī)則的制定以采用負面清單模式為主要趨勢，其核心內容為服務貿易和投資協(xié)定。

因此，上海自貿區(qū)負面清單管理模式的建立適應了新的國際貿易規(guī)則的要求，表明了中國主動開放的姿態(tài)，表達了中國再“入世”的決心。

（二）負面清單管理模式符合我國現(xiàn)階段擴大開放的要求

中國經(jīng)歷了30年的改革開放，已經(jīng)進入了深水區(qū)，不能再摸著石頭過河。隨著時代的變革與發(fā)展，行政、財稅、金融體制改革等等都有了一些新的詳細的規(guī)定，現(xiàn)行的基于“外資三法”的外商投資管理體系出現(xiàn)了越來越多的弊端。它在一定程度上限制了企業(yè)主體的活力，錯配了市場資源。因此，中國在進一步改革開放中勢必要做一些新的嘗試和研究。目前，全世界70多個國家正在實行的負面清單管理模式放到中國，可收到以開放倒逼改革的效果，有利于為企業(yè)競爭創(chuàng)造公平的市場環(huán)境，也有利于政府作出更適應于現(xiàn)代經(jīng)濟發(fā)展的職能轉變。因此，上海自貿區(qū)負面清單的指定是我國經(jīng)濟體制改革的需要，也是加快政府職能轉變的要求。

三、現(xiàn)階段上海自貿區(qū)推行負面清單面臨的挑戰(zhàn)

（一）限制或禁止外商投資領域的同時卻沒有提出相應的外資界定標準

負面清單公布的近200項管理措施中包括了38項禁止類管理措施以及152項限制類管理措施，可見其對外商投資的禁止領域規(guī)定非常之詳細，旨在通過開放提高外商投資的活躍度，引進更高質量的外資。但是何為高質量的外資？如何判斷外資利用水平的高低？我們還沒有一個判斷依據(jù)。商務部近期數(shù)據(jù)顯示，中國三個季度的實際使用外資金額達886億美元，同比增長6.22%左右，可見，隨著自貿區(qū)的開放，我國的外資規(guī)模將越來越大。因此，在落實上海自貿區(qū)負面清單管理模式的同時，我們有必要提出一個界定外資質量的大概標準。

（二）外資的引入給國內薄弱產(chǎn)業(yè)帶來的沖擊問題

商務部相關數(shù)據(jù)顯示，按照投資的行業(yè)流向進行份額計算，流向商務服務業(yè)、采礦業(yè)、批發(fā)和零售業(yè)、建筑業(yè)和制造業(yè)五大門類的投資占到九成左右；前三季度服務業(yè)的實際使用外資金額447億美元，同比增長13.28%，在全國總量中的比重高達50. 5%。顯而易見，服務業(yè)的外資規(guī)模大、比重高。負面清單管理模式的落實勢必會進一步擴大外商投資的規(guī)模，擠占國內市場份額，我國一些基礎薄弱、缺乏競爭優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)在短期內將面臨或多或少的沖擊。除此之外，負面清單管理模式的落實將提供給外商更大的發(fā)展空間，他們可能在一些新興產(chǎn)業(yè)中先發(fā)制人，一旦我國政府或企業(yè)沒有預見到相關產(chǎn)業(yè)的發(fā)展前景，失去搶占市場優(yōu)勢的先機，等到外資企業(yè)地位穩(wěn)固，國內企業(yè)在想進入該產(chǎn)業(yè)將難上加難。

（三）對政府職能的轉變提出挑戰(zhàn)

30余年來我國政府一直在計劃經(jīng)濟模式下控制市場，但是在經(jīng)濟全球化、自由化的今天，僅靠能力和認知越來越難對新興產(chǎn)業(yè)的未知領域和未來發(fā)展做出預測。在這種情況下，政府過度控制反而會限制市場活力，阻礙經(jīng)濟發(fā)展。此外，政府部門監(jiān)管重心和監(jiān)管體系的轉變也成為了難點。一直以來的事前審批制度不僅規(guī)定繁瑣，使得宏觀調控的效率跟不上現(xiàn)代化市場的發(fā)展，而且由于人為的過度干預帶來了資源錯配以及過多的尋租空間?？梢?，上述部分政府職能與負面清單管理模式是相悖的，將成為負面清單管理融入中國的攔路虎。

四、有效實施上海自貿區(qū)負面清單的相關建議

（一）要明確統(tǒng)一外商作為對外直接投資主體的認定標準

針對該認定標準，目前的國際趨勢是使用住所地認證，而我國的做法則是基于英美法按照企業(yè)注冊地來認定的，兩者的背離狀況隨著進一步的開放必然會帶來矛盾。比如，開放后的市場監(jiān)管會難以確定詳盡的標準和規(guī)范。其次，我們要明確外商投資的定義，包括使用債券、股票等金融工具的間接投資相較于具有完備的法人代表的實體性直接投資含有更大的金融風險。在一定程度上平衡直接投資于間接投資的比例有助于降低金融風險，提高外資進入的質量。

（二）化挑戰(zhàn)為產(chǎn)業(yè)升級的契機

在短期內，負面清單的推出帶來的外資涌入對國內產(chǎn)業(yè)將產(chǎn)生一定程度的負面影響。但從長期來看，這或許會是我國進行產(chǎn)業(yè)升級的良好契機。其一，外商投資會產(chǎn)生溢出效應。伴隨著外資的引入，更多先進的產(chǎn)業(yè)技術、管理經(jīng)驗等將進入國內市場，有利于國內企業(yè)的效仿；其二，與高水平的外商同臺競技，將給政府及企業(yè)帶來前所未有的壓力，以開放促改革，使得他們用更快的速度、沿著更正確的方向進行產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新，調整產(chǎn)業(yè)結構，升級國內經(jīng)濟。

（三）加快政府職能的轉變

一個智慧的政府應當是止于全能的政府。政府要做的就是簡政放權，給市場足夠的空間，讓負面清單的管理模式充分激發(fā)企業(yè)的創(chuàng)新能力，促進市場充分競爭，提高市場活力，由市場來決定資源配置，保證市場在資源配置中的決定性作用。同時，政府職能應逐步轉變成“以準入后監(jiān)督為主，準入前負面清單方式許可管理為輔”的模式，推進信息共享平臺的構建、社會信用體系的建設、風險防范機制的進一步完善、推進更多監(jiān)管主體參與等手段建立綜合監(jiān)管體系，還應推動相應的稅制改革，將負面清單的應用落到實處。

五、結論

上海自貿區(qū)負面清單的推行是我國負面清單管理模式探索和試驗的第一步。雖然短期內開放規(guī)模的迅速擴大會給國內產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟帶來一定的影響，但是從長期分析，負面清單管理模式是一項符合國際新貿易規(guī)則趨勢、會給我國帶來政策紅利和經(jīng)濟發(fā)展的改革措施。對政府來說，它顛覆了傳統(tǒng)“法律規(guī)定以外即禁止”的理念，崇尚的是“法無禁止皆可為”，對政府職能的轉變帶來了倒逼作用，使得政府簡政放權，弱化審批制度，避免政策尋租，給予市場自由，優(yōu)化資源配置；對企業(yè)來說，民營企業(yè)與外資企業(yè)都實現(xiàn)了“國民待遇”，公平競爭的環(huán)境將激發(fā)企業(yè)的創(chuàng)新活力，先進技術的引進和經(jīng)驗的交流將給予企業(yè)創(chuàng)新的能力，兩者結合會帶來企業(yè)效益的大幅度提升；對產(chǎn)業(yè)結構來說，負面清單的推行給予外商更大的投資空間，更多的外資將流入服務業(yè)等新興產(chǎn)業(yè)，由外商帶動新興產(chǎn)業(yè)的同時也將刺激國內企業(yè)往新興企業(yè)發(fā)展，有利于實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結構的調整，實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)代化；對國內市場來說，上海負面清單的推行不僅僅是上海的事情或是自貿區(qū)的事情，若該舉措執(zhí)行得當，將會溢出巨大的改革效應，屆時將上海自貿區(qū)的理念進行推廣，將其經(jīng)驗進行有效復制，最終實現(xiàn)整個中國市場經(jīng)濟的開放與升級。在國內市場的開放水平踏上新臺階后，將意味著我國與現(xiàn)代化貿易規(guī)則和格局相接軌的制度體系的建立。面對以美國為首的發(fā)達國家試圖建立的新的貿易規(guī)則，我國將擁有充分的參與權，從而在國際貿易談判中占有有利地位。

（作者單位：浙江工業(yè)大學經(jīng)貿管理學院）

責任編輯：楊再梅

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