何孔蛟
(1.安慶師范學(xué)院 政法學(xué)院,安徽 安慶246133;2.上海師范大學(xué) 人文學(xué)院,上海200234)
抗戰(zhàn)爆發(fā)后,隨著日軍侵略的加深,為羈縻新桂系抗戰(zhàn),蔣介石被迫將安徽地盤讓與新桂系,安徽成為廣西之外,新桂系所控制的第二塊地盤。新桂系李宗仁、廖磊、李品仙先后主政安徽。針對(duì)安徽貪污腐敗盛行的狀況,為鞏固自身統(tǒng)治和增強(qiáng)抗戰(zhàn)動(dòng)員能力,新桂系在安徽國(guó)統(tǒng)區(qū)掀起了轟轟烈烈的反腐運(yùn)動(dòng)。①
一
抗戰(zhàn)爆發(fā)后,國(guó)民政府為利于抗戰(zhàn),在政治上集中事權(quán),在經(jīng)濟(jì)上實(shí)行統(tǒng)制政策,各級(jí)行政人員的權(quán)力進(jìn)一步擴(kuò)大,加上監(jiān)督制約機(jī)制的缺失,導(dǎo)致政權(quán)運(yùn)行的低效和腐敗。同時(shí),由于物資的短缺造成物價(jià)的不斷飛漲,而各級(jí)行政人員的待遇卻難以相應(yīng)的大幅提高,于是征兵征糧、禁煙禁毒、抓丁拉夫、貨物檢查等都成為各級(jí)行政人員的生財(cái)之道,貪污中飽、濫行攤派的現(xiàn)象十分普遍,吏治狀況進(jìn)一步惡化??箲?zhàn)初期,安徽淪為戰(zhàn)區(qū)后,沿江和沿淮地區(qū)很快淪陷,省會(huì)也由安慶遷往六安,不久再遷大別山腹地的立煌。在極度混亂的形勢(shì)下,省政府對(duì)各地的控制大大減弱,貪污腐敗的現(xiàn)象日益蔓延開來(lái)。
1938年初,李宗仁主政安徽時(shí),就感到安徽縣以下公務(wù)人員,“有些不但不能奉行省政府命令,盡其職責(zé),而且多憑其地位,欺壓民眾”[1]6。隨后,代理安徽省主席的張義純認(rèn)為“就安徽言之,貪官污吏,土豪劣紳,隨地皆有,因官吏之貪污,土劣之橫行,敲詐民眾,壓迫民眾,無(wú)所不有,其行政人員對(duì)于公事又多以敷衍為能事,避免責(zé)任,不求改善,黑幕重重,毫無(wú)朝氣,以致行政乃益行頹廢”[2]1。1938年10月24日,廖磊就任安徽省主席后,在省政府紀(jì)念周的大會(huì)上表示:“以前我未到過(guò)安徽,不知道安徽情形,安徽的官吏,找不到一個(gè)老百姓說(shuō)他好話的。別省所沒(méi)有貪贓枉法的事,安徽皆有?!盵3]3民政廳長(zhǎng)陳良佐從武漢啟程來(lái)立煌就任時(shí),根據(jù)一路所見,感覺(jué)安徽“許多聯(lián)保主任、保甲長(zhǎng)們,政府頒發(fā)一件政令,交辦一件公務(wù),就是給予他們發(fā)財(cái)?shù)臋C(jī)會(huì),增加民眾痛苦”。[4]121939年5月10日,白崇禧在致蔣介石的電文中更是明確指出:“安徽保甲積弊嚴(yán)重,在抗戰(zhàn)期間多未能盡領(lǐng)導(dǎo)、發(fā)動(dòng)民眾之職能,反乘戰(zhàn)時(shí)征兵、征工、募債等機(jī)會(huì)魚肉民眾,黑幕重重,徒增民眾困苦?!盵5]102-103腐敗現(xiàn)象的盛行,不僅直接關(guān)乎政府威信的確立,而且不利于政府動(dòng)員民眾抗戰(zhàn)。對(duì)新桂系鞏固在安徽的統(tǒng)治十分不利。
二
為鞏固自身統(tǒng)治,動(dòng)員民眾抗戰(zhàn),新桂系主政安徽后,對(duì)整飭吏治,肅清貪污尤其重視,先后主政安徽的李宗仁、廖磊、李品仙都深刻認(rèn)識(shí)到反腐運(yùn)動(dòng)在安徽抗建工作中的重要性,將樹立廉潔政治作為施政的一項(xiàng)重要工作。
1938年2月,李宗仁就任安徽省主席之始,發(fā)表《告全省民眾書》,強(qiáng)調(diào)“要發(fā)動(dòng)民眾力量,必須先做到政治清明,秩序安定”,“只要民眾沒(méi)有憤怨不平之氣,社會(huì)沒(méi)有杌隉不安之象,大家一定會(huì)自動(dòng)起來(lái)為國(guó)效命的”,表示要鏟除“營(yíng)私舞弊的貪官污吏等五種欺壓民眾的勢(shì)力[6]5-6。上任伊始,就將營(yíng)私舞弊的貪官污吏列為必須鏟除的五種惡勢(shì)力之首,可見其整飭吏治的決心。1938年12月,廖磊擔(dān)任安徽省主席后,省政府發(fā)布的布告明確提出“求治之道多端,廉潔尤稱最要,是故土劣必去,貪污必誅”[7]1。廖磊將鏟除貪官污吏列為施政方針之一,表示要徹底肅清貪污,“治亂世,用重典”,“寬于為政,實(shí)不啻姑息養(yǎng)奸”,“吏治不澄清,一切都行不通”。[8]3同年12月10日的總理擴(kuò)大紀(jì)念周中,他又強(qiáng)調(diào):“在安徽省若要?jiǎng)?lì)精圖治,必先肅清貪污,貪污不除,無(wú)論怎樣努力,也是勞而無(wú)功。”[9]41940年1月,李品仙主政安徽后,在《告安徽各界同胞書》中發(fā)表施政方針,表示“欲求政治清明,民蒙其利,必須首先樹立廉潔政治之風(fēng)尚”,“墨吏豪紳,為民之蠹,煙毒賭博,萬(wàn)惡之源,尤當(dāng)力予清除,勿使存在”。[10]4-5可見,新桂系三任安徽省主席都深刻認(rèn)識(shí)到反腐敗斗爭(zhēng)的重要性,在澄清吏治、肅清貪污的態(tài)度上是一脈相承的。新桂系反腐敗運(yùn)動(dòng)的措施主要包括:
(一)建立嚴(yán)密的巡察體系
要澄清吏治和肅清貪污,首先必須要有發(fā)現(xiàn)貪腐行為的有效方式和手段,新桂系主政安徽時(shí)期,采取自上而下的巡視和自下而上的檢舉兩種方式發(fā)現(xiàn)貪污腐敗行為。
抗戰(zhàn)時(shí)期,新桂系在安徽建立的巡察制度分為臨時(shí)性巡視和經(jīng)常性視察。臨時(shí)性巡視又分為兩種。一種是省政府的巡回視察團(tuán)。省政府每年組織2次,每次組織2至5團(tuán),分區(qū)出外視察,團(tuán)長(zhǎng)由省府委員或由富有軍政資望的人員擔(dān)任,團(tuán)員由省政府及各廳處視察員中指派兼充。一種是各行政區(qū)督察專員及各縣縣長(zhǎng)的按期巡視。專員每3個(gè)月須巡視全區(qū)轄縣一周,縣長(zhǎng)每3個(gè)月至少須出巡1次,每年須巡視全縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)一周[9]9。經(jīng)常性視察由各廳處的視察員、專員公署及縣政府的督導(dǎo)員,按期出外視察。無(wú)論是臨時(shí)性巡視還是經(jīng)常性視察,除檢查督導(dǎo)政務(wù)外,還有一項(xiàng)重要任務(wù)就是巡察和受理各類貪污腐敗案件。
省府視察團(tuán)在各地巡察時(shí),“如貪污違法瀆職有確實(shí)證據(jù)的,由省府特別授權(quán)視察團(tuán)團(tuán)長(zhǎng)先予扣留,再行報(bào)請(qǐng)省府核辦。視察團(tuán)所至地方遇有人民申訴痛苦及呈控官吏情事,應(yīng)盡量接受,并切實(shí)傳訊秘密查訪,多方搜集人證物證,呈報(bào)省府核辦。”[11]11專員視察時(shí),“如縣長(zhǎng)貪污違法瀆職查有確據(jù)者,應(yīng)即密報(bào)省府懲辦,如縣屬行政人員或區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)保甲長(zhǎng)等有上項(xiàng)不法情事,可逕行依法懲辦報(bào)查”[11]15??h長(zhǎng)視察時(shí),“應(yīng)盡量收受人民訴詞,分別辦理。地方如有糾紛能立即解決者,應(yīng)即時(shí)予以裁決”。如發(fā)現(xiàn)區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)保甲各級(jí)人員有違法瀆職行為的“應(yīng)即依法懲辦”[11]22。省政府、行政督察專員和縣長(zhǎng)的不定期巡視和視察,對(duì)于發(fā)現(xiàn)貪腐行為的線索具有重要作用。
各廳、處視察員視察時(shí),如發(fā)現(xiàn)縣政府、區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)保甲各級(jí)行政人員有營(yíng)私舞弊等行為時(shí),“應(yīng)隨時(shí)搜檢證據(jù),密呈省府核奪,不得徇隱”。“視察員到各區(qū)縣視察時(shí),須一律先行秘密到視察區(qū)內(nèi)深入民間,多方采訪搜集事實(shí),再行公開視察,如系密查案件并須搜集證據(jù),嚴(yán)守機(jī)密,不得泄漏。”[11]8各行政區(qū)督導(dǎo)員對(duì)于各縣縣長(zhǎng)或縣以下行政人員,“查有違法或?yàn)^職行為,應(yīng)即列舉事實(shí)搜齊證據(jù),密報(bào)該管專員審核,轉(zhuǎn)報(bào)省政府核辦”,“遇各縣縣長(zhǎng)有重大違法瀆職行為時(shí),得一面逕報(bào)省府,一面分報(bào)該管專署查核”。[11]13縣政府政務(wù)督導(dǎo)員對(duì)于各區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)保甲長(zhǎng)或各級(jí)工作人員,“如查有違法瀆職行為或訪察地方土劣魚肉鄉(xiāng)民,確有證據(jù)者,應(yīng)即列舉事實(shí)密報(bào)縣長(zhǎng)核辦”[12]2。
(二)獎(jiǎng)勵(lì)民眾依法檢舉貪腐行為
民眾檢舉是發(fā)現(xiàn)貪腐行為的重要途徑。因?yàn)橹苯邮茇澪壑Φ氖侨嗣?知道真實(shí)情形的也是人民。但要真正發(fā)揮民眾檢舉的作用,必須既要讓民眾敢于檢舉,同時(shí)也要防止挾嫌誣告。
1939年7月,廖磊主政安徽期間,為鼓勵(lì)和保障民眾依法檢舉,省政府頒布《人民檢舉貪污土劣程序》,規(guī)定“各級(jí)行政官吏有貪污失職事實(shí),或土劣剝削民眾,危害地方,確有事證者”,人民或法定團(tuán)體可“向其直接管轄官署,依法檢舉”。在檢舉方式上,“須具正、副本各一份,敘明具體事實(shí),有證件則隨呈附繳,具呈人應(yīng)用真實(shí)姓名蓋章或簽押,并填明年籍、性別、職業(yè)及住址”。如用團(tuán)體名義檢舉,“應(yīng)加蓋圖記”,團(tuán)體代表人應(yīng)“署名蓋章”。[13]7因在查辦控案的過(guò)程中,發(fā)現(xiàn)有些控告“并無(wú)其事,甚至原告亦無(wú)其人,即或?qū)嵱衅涿?而一經(jīng)傳訊,本人昧不知情,紛紛前來(lái)聲辯”。為防止挾私誣告,省政府在《人民呈訊書狀簡(jiǎn)易程序》中,要求檢舉人“須用真實(shí)姓名蓋章或親自簽押”,并有鋪保作為擔(dān)保。[12]55-56不依規(guī)定辦理的不予受理,對(duì)于挾私誣告的則送交司法機(jī)關(guān)懲辦[13]8。
李品仙主政安徽后,省府頒布的檢舉程序和方法雖早已通飭施行,但“查各項(xiàng)控案,仍多不依法定手續(xù)辦理”。于是省政府在1940年8月頒布《獎(jiǎng)勵(lì)人民檢舉辦法》,在重申前令鼓勵(lì)民眾檢舉的同時(shí),對(duì)檢舉的程序和注意事項(xiàng)作進(jìn)一步細(xì)化。規(guī)定凡人民或法定團(tuán)體控訴各級(jí)行政人員,必須用真實(shí)姓名蓋章或親自簽押,注明詳細(xì)住址,并覓具鋪保,隨傳隨到,不能覓具鋪保者,要有同甲或同保內(nèi)住戶2人以上擔(dān)保。控案受理后,由各受理機(jī)關(guān)先傳詢?cè)嫒嗽兠髑闆r,再按規(guī)定程序查明辦理。傳詢或往詢?cè)嫒恕熬鶓?yīng)采用秘密方式,不得將原告人姓名聲張,并應(yīng)就詢問(wèn)結(jié)果,筆錄由被詢?nèi)撕灻w章簽押”。經(jīng)傳詢或往詢結(jié)果,如“原告并無(wú)其人,或雖有其人而避匿不見,原擔(dān)保的鋪?;驌?dān)保人,應(yīng)依法交所在縣政府酌予懲處”。凡貪污案件經(jīng)查情況屬實(shí)的,“以本案賊物所占50%獎(jiǎng)給檢舉人”,如系故意陷害或挾嫌誣告,“即將檢舉人治以本案所應(yīng)得之刑”。[14]5-6該《辦法》在獎(jiǎng)勵(lì)檢舉人和保障被檢舉人等方面,都作了明確規(guī)定。
省政府雖對(duì)民眾檢舉官吏的程序和方法進(jìn)行了規(guī)范,但仍無(wú)法杜絕假借名義,肆意攻擊的現(xiàn)象。安徽省第七區(qū)專保公署“迭接各縣人民控訴案件,一經(jīng)飭查,原告多為其人,徹究每鮮其事”,只得嚴(yán)格規(guī)定呈訴手續(xù),對(duì)于匿名揭帖不予受理,并向全區(qū)民眾布告周知[15]2。皖南“各地民眾檢舉各級(jí)行政人員貪污案件,竟有未向政府依法檢舉,或在政府進(jìn)行調(diào)查期內(nèi),即行假借名義發(fā)傳單公開登報(bào)”,不僅損害了公務(wù)人員聲譽(yù),而且影響了政令推行與社會(huì)秩序。針對(duì)此種情況,皖南行署通飭各縣“切實(shí)取締,以杜流弊”,規(guī)定“嗣后如再發(fā)現(xiàn)上項(xiàng)情事,應(yīng)即嚴(yán)行查究,以儆刁風(fēng)”。[16]3
(三)嚴(yán)格程序查辦控訴案件
凡貪污案件經(jīng)民眾檢舉后,自然不能作為案件結(jié)論,必須經(jīng)過(guò)嚴(yán)密調(diào)查后,才能確信情況是否屬實(shí)。安徽省政府在民眾控告案中,因發(fā)現(xiàn)有些專員、縣長(zhǎng)對(duì)于檢舉案件,“往往延擱數(shù)月,猶未呈復(fù),或則雖行呈復(fù),而未依照規(guī)定手續(xù)征集證據(jù),僅以模棱含糊之詞敷衍塞責(zé)”,于是1939年7月,省政府頒布《查報(bào)控案程序》,明確查報(bào)控案期限,并對(duì)查案程序作了具體規(guī)定,分為調(diào)查、報(bào)告和審判三個(gè)階段。(1)調(diào)查。各專員、縣長(zhǎng)奉令查復(fù)或者辦理案件時(shí),應(yīng)斟酌案情輕重,決定調(diào)查人員,連同奉文日期,一并先行密報(bào)。查復(fù)或查辦案件定有限期的,應(yīng)依照期限辦理,未定期限者,“最多不得超過(guò)一月”,如有須緊急處分的,應(yīng)立即查明后電呈,如有特殊原因,需要延長(zhǎng)調(diào)查時(shí)間的,要先行報(bào)核。如事理已甚明顯,無(wú)須調(diào)查的,可以據(jù)實(shí)呈復(fù);如情節(jié)特別重大,內(nèi)容復(fù)雜,須進(jìn)行調(diào)查的,專員縣長(zhǎng)須親自前往偵查;對(duì)于一般的次要案件,專員縣長(zhǎng)可以選派操守廉潔的職員前往調(diào)查。調(diào)查方式應(yīng)采用私訪密查方式,充分搜集證據(jù),并須取具受詢?nèi)撕灻w章的詢問(wèn)筆錄。(2)報(bào)告。案件調(diào)查之后,應(yīng)編制報(bào)告承核,凡被告案由、調(diào)查日程及進(jìn)行方法,所控事實(shí)、輿論及一般情況,詢問(wèn)筆錄及其他證據(jù)、調(diào)查結(jié)果及事實(shí)判斷等,均須在報(bào)告中依次編列。“其由專員縣長(zhǎng)直接調(diào)查者,應(yīng)加具處理意見呈核。其派員調(diào)查者,應(yīng)就原報(bào)告審核、加具處理意見呈核”。(3)審判?!胺步?jīng)授權(quán)審判者,應(yīng)即依法審判”,調(diào)查情況連同審判結(jié)果,一并呈報(bào)省府核定執(zhí)行。[13]8對(duì)查報(bào)控案的程序進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)定,既有利于案件的及時(shí)查處,也有利于辦案過(guò)程的制度化和規(guī)范化。
三
抗戰(zhàn)時(shí)期,新桂系在安徽的反腐敗運(yùn)動(dòng),打擊了一大批貪污腐敗分子。僅1939至1940年,安徽經(jīng)破獲懲辦的貪污案件不下數(shù)十起,典型的有三案。一是黟縣縣長(zhǎng)竺家饒案。黟縣縣長(zhǎng)竺家饒于1938年7月29日,擅自槍決縣人民抗日自衛(wèi)軍中隊(duì)長(zhǎng),并收受該縣土膏店每月津貼800元,經(jīng)省府派員查實(shí),將全案人犯卷證解送第三戰(zhàn)區(qū)軍法執(zhí)行總監(jiān)部訊辦,1939年3月審訊終結(jié),依法判處無(wú)期徒刑,褫奪公權(quán)終身,并追收其不當(dāng)利益3559元;二是立煌縣長(zhǎng)蘇云輝等案。立煌縣長(zhǎng)蘇云輝、六安縣長(zhǎng)覃國(guó)光、岳西縣長(zhǎng)黎炳松等,被控伙同營(yíng)商,并有違犯查禁敵貨及禁運(yùn)資敵物品嫌疑,經(jīng)拘送保安處訊辦,后移解省法院依法判決;三是劉明遠(yuǎn)案。蒙城縣自衛(wèi)隊(duì)上尉中隊(duì)長(zhǎng)劉明遠(yuǎn),被控放縱偷運(yùn)禁運(yùn)資敵物品,經(jīng)拘送保安處訊明屬實(shí),依法判處死刑,褫奪公權(quán)終身[9]10-11。
1942年10月至1944年10月報(bào)載皖南各縣貪污腐敗案件一覽表
從上表可知,1942年10月至1944年10月的兩年間,《中央日?qǐng)?bào)》、《徽州日?qǐng)?bào)》和《皖報(bào)》登載的皖南各縣貪污腐敗案件竟達(dá)17起,涉案人員上至縣長(zhǎng),下至縣行政人員和鄉(xiāng)鎮(zhèn)保甲人員。有的案件是民眾聯(lián)名檢舉后查實(shí),有的是上級(jí)機(jī)關(guān)在巡視過(guò)程中發(fā)現(xiàn)。從處理結(jié)果來(lái)看,大部分處治較重,反映了新桂系整飭吏治、肅清貪污的決心。
安徽省六年來(lái)省軍法機(jī)關(guān)審理貪污案犯人數(shù)(1938-1943)② (單位:人)
國(guó)民黨中央曾在1938年頒行《懲治貪污條例》,將貪污罪改歸省軍法職權(quán)的機(jī)關(guān)審理,以期使其審理程序趨于簡(jiǎn)捷。從上表安徽省軍事機(jī)關(guān)審理的貪污案件可知,抗戰(zhàn)時(shí)期安徽整頓吏治、肅清貪污運(yùn)動(dòng)集中開展的時(shí)間在1939年至1940年,尤其在1940年達(dá)到頂峰。因過(guò)度依賴于民眾檢舉,導(dǎo)致出現(xiàn)很多檢舉不實(shí)的現(xiàn)象。1940年的絕大部分案件,在經(jīng)審理后,由于證據(jù)不足而無(wú)罪釋放。1940年以后,懲治腐敗的勢(shì)頭明顯下降,說(shuō)明新桂系依靠群眾檢舉的運(yùn)動(dòng)式反腐斗爭(zhēng)缺乏可持續(xù)行,難以長(zhǎng)期堅(jiān)持下去。
作為民國(guó)時(shí)期具有較長(zhǎng)遠(yuǎn)眼光的國(guó)民黨地方實(shí)力派,新桂系在安徽的整飭吏治和肅清貪污運(yùn)動(dòng)雖取得了一定成效,但貪污腐敗的現(xiàn)象并未徹底根除,社會(huì)風(fēng)氣也未能徹底扭轉(zhuǎn)?!罢喖o(jì)綱之令,亦已三令五申”,但并未達(dá)到真正肅清效果,“社會(huì)風(fēng)氣幾同江河日下,惡劣根性,積重難返?!盵17]820由于地方行政長(zhǎng)官的職權(quán)沒(méi)有得到有效監(jiān)督,導(dǎo)致有的縣份甚至出現(xiàn)縣長(zhǎng)和縣行政人員公然藐視法律、濫行職權(quán)的現(xiàn)象,如桐城縣長(zhǎng)陳漢流“對(duì)于法院辦理區(qū)鄉(xiāng)長(zhǎng)被控案件,事多干涉,庇護(hù)被告不使應(yīng)訊,并通令區(qū)鄉(xiāng)長(zhǎng)停止司法上之一切協(xié)助”。[18]因新桂系并未能消除公務(wù)人員滋生貪污腐敗的土壤,無(wú)論是通過(guò)健全巡視體系的反腐,還是發(fā)動(dòng)民眾檢舉進(jìn)行運(yùn)動(dòng)式反腐,都只能是治標(biāo)而非治本之策,不可能真正遏制貪污腐敗現(xiàn)象。
[注 釋]
②資料來(lái)源:《安徽省統(tǒng)計(jì)簡(jiǎn)編》,1944年版,第141-142頁(yè)。
[1]李宗仁.黨政軍工作人員新精神新生命之創(chuàng)造[Z]//抗建中之安徽:甲編(總論).1940.
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[3]廖磊.目前省政應(yīng)注意的幾點(diǎn)[J].安徽政治,1938,(23).
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[5]白崇禧.關(guān)于安徽省保甲組織剝削和危害民眾情形致蔣介石電[Z]//中華民國(guó)史檔案資料匯編:5(2).南京:江蘇古籍出版社,1998.
[6]主席告全省民眾書[J].安徽政治,1938,(1).
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[9]張明詩(shī).澄清吏治與建設(shè)安徽[Z]//抗建中之安徽:乙編(政治).1940.
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[11]戰(zhàn)時(shí)單行法規(guī)匯編[Z].官規(guī),1939.
[12]戰(zhàn)時(shí)單行法規(guī)匯編[Z].民政,1939.
[13]安徽省政府民國(guó)二十八年度工作報(bào)告[Z].民政,1940.
[14]安徽省政府民國(guó)二十九年度工作報(bào)告[Z].民政,1941.
[15]七區(qū)專保公署布告人民呈訴必備手續(xù)[N].徽州日?qǐng)?bào),1943-03-04.
[16]人民檢舉官吏應(yīng)依法定手續(xù)辦理不準(zhǔn)假借名義肆意攻擊[N].中央日?qǐng)?bào)(屯溪版),1943-06-05.
[17]李品仙.安徽省臨時(shí)參會(huì)第三次大會(huì)閉幕致詞[J].安徽政治,1940,(16-18).
[18]歙高院接第一分院呼吁桐城縣長(zhǎng)目無(wú)司法[N].中央日?qǐng)?bào)(屯溪版),1944-09-22.