李鳳梅

【摘要】文章分析了美國(guó)、歐盟農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼法律體系的形成及特點(diǎn)，兩者均構(gòu)建了以農(nóng)業(yè)法或農(nóng)業(yè)基本法為基礎(chǔ)，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼、農(nóng)業(yè)投資法為骨干的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼法律體系，這些國(guó)家在農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的范圍、方式、手段、立法體系等方面積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。對(duì)我國(guó)完善農(nóng)業(yè)法，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)反補(bǔ)貼立法，明確農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的范圍與標(biāo)準(zhǔn)等方面有重要的借鑒意義。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼 立法體系 補(bǔ)貼范圍

【中圖分類(lèi)號(hào)】D93 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

目前，就發(fā)達(dá)國(guó)家而言，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼立法異常發(fā)達(dá)，形成了以農(nóng)業(yè)法或農(nóng)業(yè)基本法為中心，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼單行法為補(bǔ)充，完善而健全的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼立法體系。農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼立法體系是在WTO《農(nóng)業(yè)協(xié)議》達(dá)成之后，各國(guó)為了減少農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格補(bǔ)貼及進(jìn)出口補(bǔ)貼給農(nóng)民帶來(lái)?yè)p失而增加有關(guān)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素補(bǔ)貼、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整補(bǔ)貼及推廣有機(jī)農(nóng)業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)的補(bǔ)貼從而達(dá)到增加農(nóng)民收入之目的的新型立法。各國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼立法不僅在農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼種類(lèi)及類(lèi)型上更加符合WTO的有關(guān)規(guī)則，而且在農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼方式上也呈現(xiàn)多樣化及法制化的趨勢(shì)，使農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼能夠真正成為各國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展的動(dòng)力因素。

發(fā)達(dá)國(guó)家的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼立法

美國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼立法體系。美國(guó)沒(méi)有單行的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼立法，對(duì)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的法律規(guī)范散見(jiàn)在不同的法律體系中，主要是體現(xiàn)在其《農(nóng)業(yè)法》中，其他的如《農(nóng)業(yè)援助法案》、《農(nóng)業(yè)保障和農(nóng)村投資法》、《農(nóng)場(chǎng)法》中亦有所體現(xiàn)。美國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼范圍較廣，補(bǔ)貼方式也是多種多樣，既有一般意義上的直接補(bǔ)貼，也有間接補(bǔ)貼及合約補(bǔ)貼等。在補(bǔ)貼方式上，主要有價(jià)格支持制度、收入保障制度、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度、出口貿(mào)易支持政策及農(nóng)業(yè)災(zāi)難救助制度等，是一種典型的綜合式農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼體系。

從法律體系上看，美國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼相關(guān)立法主要包括幾個(gè)方面：第一，農(nóng)業(yè)基本法。1932年12月通過(guò)的《農(nóng)業(yè)法》（也稱(chēng)《農(nóng)業(yè)調(diào)整法》），這是美國(guó)農(nóng)業(yè)法律體系中的核心法律。該法中規(guī)定對(duì)農(nóng)產(chǎn)品實(shí)施平價(jià)收購(gòu)政策，平價(jià)政策實(shí)際上就是政府最低的支持價(jià)格，即在農(nóng)產(chǎn)品交易中，如果市場(chǎng)價(jià)格低于平價(jià)政策，政府就可以干預(yù)市場(chǎng)，保證支持價(jià)格能夠成為市場(chǎng)的最低價(jià)格，所以，支持價(jià)格的核心是以“平價(jià)”為核心的。支持價(jià)格自30年代實(shí)施以來(lái)，大大刺激了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，導(dǎo)致美國(guó)農(nóng)產(chǎn)品供過(guò)于求現(xiàn)象的加劇，出現(xiàn)了大量的農(nóng)業(yè)產(chǎn)能過(guò)剩，同時(shí)，政策長(zhǎng)期提倡支持價(jià)格，也導(dǎo)致了財(cái)政負(fù)擔(dān)的加重。

直到1973年，美國(guó)政府廢除了實(shí)施40多年的支持價(jià)格政策，通過(guò)修改《農(nóng)業(yè)法》，正式實(shí)施目標(biāo)價(jià)格政策。目標(biāo)價(jià)格支持制度是以生產(chǎn)成本為依據(jù)，在生產(chǎn)成本的基礎(chǔ)之上附加一定利潤(rùn)來(lái)確立的價(jià)格，該政策通常與生產(chǎn)計(jì)劃配合使用。當(dāng)市場(chǎng)價(jià)格低于目標(biāo)價(jià)格之時(shí)，那些參與政府生產(chǎn)計(jì)劃的農(nóng)場(chǎng)主就可以從政府獲得目標(biāo)價(jià)格減去市場(chǎng)價(jià)格的差額補(bǔ)貼，這種補(bǔ)貼方式不同于支持價(jià)格，政府并不直接干預(yù)市場(chǎng)，也不直接發(fā)放補(bǔ)貼，而是根據(jù)生產(chǎn)計(jì)劃來(lái)分配價(jià)格差額的一種補(bǔ)貼方式，這種補(bǔ)貼方式一直持續(xù)實(shí)施到1996年。

1996年美國(guó)再次修改了農(nóng)業(yè)法，此時(shí)修改農(nóng)業(yè)法的目的是為了應(yīng)付即將到來(lái)的WTO《農(nóng)業(yè)協(xié)議》的要求，也是為了減少政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。修改后的農(nóng)業(yè)法確定了一個(gè)7年的過(guò)渡期（1996年～2002年），在過(guò)渡期內(nèi)減少相應(yīng)的目標(biāo)價(jià)格適用范圍及差額補(bǔ)貼的支出范圍，用“生產(chǎn)契約靈活支付計(jì)劃”來(lái)代替目標(biāo)價(jià)格政策，這個(gè)計(jì)劃是一種與生產(chǎn)脫鉤的補(bǔ)貼方式，是直接對(duì)農(nóng)場(chǎng)主收入減少的直接補(bǔ)貼形式。但是該計(jì)劃實(shí)施到1998年，美國(guó)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格下跌明顯、國(guó)際市場(chǎng)需求銳減及國(guó)內(nèi)災(zāi)害頻繁的情況下，美國(guó)政府又推出了緊急情況援助補(bǔ)貼政策。這種補(bǔ)貼也是一種直接補(bǔ)貼，但不是以財(cái)政預(yù)算的方式支付，而是以基金的形式向遭受自然災(zāi)害、市場(chǎng)占有份額減少、價(jià)格下跌的農(nóng)場(chǎng)主支付的補(bǔ)貼。2002年WTO《農(nóng)業(yè)協(xié)議》的談判基本完成及生效的前提下，美國(guó)于2002年10月制定了《農(nóng)業(yè)保障和農(nóng)村投資法》，在WTO規(guī)則下，對(duì)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的方式及范圍進(jìn)一步予以規(guī)范，并且在2002年11月再次修改了《農(nóng)業(yè)法》，由此美國(guó)正式確立了WTO規(guī)則下的三種農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策：直接支付、營(yíng)銷(xiāo)貸款和反周期波動(dòng)補(bǔ)貼。這三種補(bǔ)貼形式相比以前的目標(biāo)價(jià)格政策，在范圍及政府財(cái)政支出上并沒(méi)有減少多少，不但如此，按照美國(guó)農(nóng)業(yè)部的統(tǒng)計(jì)，自2002年實(shí)行新政策以來(lái)，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼還是呈現(xiàn)增加的態(tài)勢(shì)。

第二，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)投資立法，促進(jìn)對(duì)農(nóng)業(yè)信貸的支持。2002年10月制定了《農(nóng)業(yè)保障和農(nóng)村投資法》，進(jìn)一步明確了聯(lián)邦土地銀行、聯(lián)邦中介銀行及農(nóng)業(yè)（農(nóng)村）合作銀行的職能與架構(gòu)，擴(kuò)大政策性金融機(jī)構(gòu)對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展的支持力度。2009年，美國(guó)首次修改了《農(nóng)業(yè)保障和農(nóng)村投資法》，進(jìn)一步明確了農(nóng)業(yè)信貸的條件、農(nóng)業(yè)投資比例分配、投資條件、投資程序及政府投資方式、資金來(lái)源等，增強(qiáng)了法律的確定性，減少了在實(shí)際操作中的模糊性，大大刺激了農(nóng)業(yè)投資及信貸的發(fā)展。

第三，加強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品銷(xiāo)售及流通領(lǐng)域的立法來(lái)補(bǔ)貼農(nóng)業(yè)。美國(guó)農(nóng)業(yè)對(duì)國(guó)際市場(chǎng)依賴(lài)很大，是一種出口型農(nóng)業(yè)。美國(guó)非常重視農(nóng)產(chǎn)品銷(xiāo)售及流通領(lǐng)域的立法，充分利用了WTO的“綠箱”政策，2002年制定了《農(nóng)產(chǎn)品銷(xiāo)售協(xié)議法》、2003年制定了《糖類(lèi)產(chǎn)品銷(xiāo)售法案》、2006年制定了《農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易與援助法》，這幾個(gè)法律的制定與實(shí)施，對(duì)農(nóng)產(chǎn)品在銷(xiāo)售及流通流域?qū)嵤┝艘欢ǖ难a(bǔ)貼，提高了美國(guó)農(nóng)產(chǎn)品的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。2003年制定、2012年修訂的《農(nóng)業(yè)援助法案》，該法案規(guī)定：為在生產(chǎn)、銷(xiāo)售及流通過(guò)程中遭受氣候?yàn)?zāi)害或其他緊急情況而遭受損失的農(nóng)場(chǎng)主提供補(bǔ)貼。這些農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼立法的制定與實(shí)施，最大限度地降低了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、銷(xiāo)售及流通領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)，提高了美國(guó)農(nóng)產(chǎn)品的競(jìng)爭(zhēng)力與國(guó)際市場(chǎng)占有率。

歐盟農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼立法。2005年后，歐盟改變了其一貫的“藍(lán)箱”支持政策，由“藍(lán)箱”支持改為“綠箱”支持，以前的“藍(lán)箱”支持是將直接補(bǔ)貼與生產(chǎn)面積相掛鉤，依據(jù)生產(chǎn)面積大小進(jìn)行直接補(bǔ)貼，而“綠箱”支持是改變補(bǔ)貼與面積掛鉤的形式，將其變?yōu)閱我坏霓r(nóng)場(chǎng)補(bǔ)貼，適應(yīng)了WTO《農(nóng)業(yè)協(xié)議》的要求，是歐盟一次比較徹底的農(nóng)業(yè)政策改革，也改變了歐盟長(zhǎng)期以來(lái)在農(nóng)業(yè)政策領(lǐng)域的保守態(tài)度。這些政策的變化體現(xiàn)在2004年底對(duì)《歐盟2000年議程》的中期審議上，以法律的形式確認(rèn)了歐盟農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策改變的效力。當(dāng)然，歐盟與美國(guó)一樣，也設(shè)置了3年的過(guò)渡期（2005年～2007年），從2007年開(kāi)始全面實(shí)施“單一農(nóng)場(chǎng)補(bǔ)貼”，至今已經(jīng)快7年了，歸結(jié)起來(lái)，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

第一，改變直接補(bǔ)貼方式。以前的藍(lán)箱政策體現(xiàn)的補(bǔ)貼是以直接支付的方式，按照面積的大小支付給農(nóng)戶(hù)，現(xiàn)在改為“單一農(nóng)場(chǎng)補(bǔ)貼”，不是以直接支付的方式出現(xiàn)，而是依據(jù)農(nóng)場(chǎng)生產(chǎn)面積、作物類(lèi)型、生態(tài)環(huán)境要求等條件對(duì)農(nóng)戶(hù)實(shí)施的綜合補(bǔ)貼政策，這種支付方式更加具有靈活性。

第二，農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)穩(wěn)定政策?！皢我晦r(nóng)場(chǎng)補(bǔ)貼”在形式上更加靈活，從2007年開(kāi)始實(shí)施，對(duì)農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)還是有一些沖擊的，尤其是對(duì)法國(guó)、荷蘭這樣農(nóng)業(yè)發(fā)達(dá)國(guó)家，導(dǎo)致了這些國(guó)家農(nóng)產(chǎn)品出口受阻。歐盟決定繼續(xù)維持其原來(lái)的市場(chǎng)穩(wěn)定政策，只是在農(nóng)產(chǎn)品范圍上做了一定的調(diào)整。

第三，提高生態(tài)環(huán)境、食品安全、生物多樣性保持在新補(bǔ)貼政策中的衡量標(biāo)準(zhǔn)?！皢我晦r(nóng)場(chǎng)補(bǔ)貼”補(bǔ)貼力度的大小，新增加了生態(tài)環(huán)境、食品安全與生物多樣性保持的標(biāo)準(zhǔn)，并且在與生產(chǎn)面積脫鉤后，在這三種標(biāo)準(zhǔn)上加強(qiáng)了相關(guān)的立法及操作要求，如果農(nóng)民在實(shí)際農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中，未能達(dá)到上述標(biāo)準(zhǔn)，補(bǔ)貼的數(shù)額則會(huì)相應(yīng)的減少。這個(gè)政策的實(shí)施，7年來(lái)運(yùn)行較好，促進(jìn)了歐盟生態(tài)農(nóng)業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展，提供了有機(jī)農(nóng)業(yè)的覆蓋面，也提高了歐盟農(nóng)產(chǎn)品的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。

第四，增加農(nóng)村發(fā)展補(bǔ)貼。歐盟于2008年通過(guò)了《歐盟農(nóng)村及鄉(xiāng)村發(fā)展議程》（簡(jiǎn)稱(chēng)《議程》），在該法律中，歐盟將在WTO規(guī)則允許的前提下，擴(kuò)大對(duì)農(nóng)村發(fā)展的補(bǔ)貼力度，具體措施由歐盟各成員國(guó)自行制定。《議程》的精神主要體現(xiàn)在：第一，鼓勵(lì)發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)、休閑農(nóng)業(yè)及生產(chǎn)綠色認(rèn)證產(chǎn)品，鼓勵(lì)退耕還林還草。第二，支持農(nóng)民按照歐盟標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行生產(chǎn)。第三，對(duì)水土保持及生物多樣性保持較好的農(nóng)民，提供補(bǔ)貼。第四，鼓勵(lì)年輕人進(jìn)入農(nóng)業(yè)、投資農(nóng)業(yè)，鼓勵(lì)年輕人從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)及到鄉(xiāng)村創(chuàng)業(yè)，可以一次提供不超過(guò)20000歐元的補(bǔ)貼。①

國(guó)外農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼立法經(jīng)驗(yàn)與啟示

建立了綜合性、立體性的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼體系。第一，補(bǔ)貼范圍規(guī)定。在農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼確定的范圍上，各國(guó)基本采用的是按照土地面積的計(jì)算方式，美國(guó)和韓國(guó)是確定式的，一旦確定就不再變動(dòng)；而歐盟則依據(jù)種植方式的變化來(lái)確定補(bǔ)貼范圍。在農(nóng)作物補(bǔ)貼范圍上，也是比較廣泛，基本上各種農(nóng)作物都在補(bǔ)貼范圍內(nèi)，美國(guó)最為廣泛，包括小麥在內(nèi)的10種農(nóng)作物；歐盟的補(bǔ)貼范圍稍微小一些，只有谷物等6種糧食作物，但是對(duì)于涉及到出口的優(yōu)勢(shì)產(chǎn)品，會(huì)適當(dāng)加大補(bǔ)貼的力度。

第二，補(bǔ)貼有較強(qiáng)的針對(duì)性。歐美各國(guó)補(bǔ)貼范圍固定，直接補(bǔ)貼的形式較多，有環(huán)境補(bǔ)貼、區(qū)域性補(bǔ)貼及生產(chǎn)計(jì)劃補(bǔ)貼等。美國(guó)補(bǔ)貼涵蓋了10種農(nóng)作物，但是其80%以上的不同基本上集中在5種主要的農(nóng)作物上，如棉花、小麥、大豆、玉米及大麥，這有利于提高這5種大宗農(nóng)作物的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。

第三，補(bǔ)貼形式靈活。WTO《農(nóng)業(yè)協(xié)議》生效后，鑒于WTO規(guī)則，各國(guó)適當(dāng)調(diào)整了農(nóng)業(yè)支持政策，此前的價(jià)格補(bǔ)貼、出口補(bǔ)貼及貿(mào)易保護(hù)等政策與《農(nóng)業(yè)協(xié)議》有沖突，改為直接對(duì)農(nóng)民收入補(bǔ)貼及農(nóng)業(yè)機(jī)構(gòu)調(diào)整等補(bǔ)貼為主。美國(guó)實(shí)施的主要是與生產(chǎn)相掛鉤的直接收入補(bǔ)貼，有較強(qiáng)的靈活性；歐盟根據(jù)土地面積、產(chǎn)品質(zhì)量及生態(tài)環(huán)境實(shí)施直接收入補(bǔ)貼。

完善的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼法律體系。第一，完善農(nóng)業(yè)法，確立農(nóng)業(yè)法的基礎(chǔ)地位。美國(guó)的《農(nóng)業(yè)法》在20世紀(jì)30年代就已經(jīng)制定了，從1949年以來(lái)，形成了每5年修改一次的慣例，雖然1932年《農(nóng)業(yè)法》條文很少，但是其修正案多，大大超過(guò)了原來(lái)的法條，也是美國(guó)修改最為頻繁的一部法律，從1949年至今，一共10次修改了《農(nóng)業(yè)法》。對(duì)農(nóng)業(yè)投入的方式、標(biāo)準(zhǔn)、范圍、規(guī)模等方面作了詳細(xì)、具體的規(guī)定。明確了聯(lián)邦政府與各州的法律責(zé)任，規(guī)范了農(nóng)業(yè)投資行為，防止了投資的盲目性。同時(shí)對(duì)農(nóng)業(yè)投入的標(biāo)準(zhǔn)、范圍的細(xì)化規(guī)定也是值得我們學(xué)習(xí)的，明確農(nóng)業(yè)投資數(shù)額、補(bǔ)貼辦法、貸款辦法、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)支持辦法等具有較強(qiáng)的可操作性，保證了美國(guó)農(nóng)業(yè)持久而穩(wěn)定的發(fā)展。

第二，建立農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼法律規(guī)范。美國(guó)、歐盟一直視農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼是農(nóng)業(yè)發(fā)展的保障性措施，制定了農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼方面很多的單行法律，像美國(guó)的《農(nóng)業(yè)保障和農(nóng)村投資法》、《農(nóng)業(yè)援助法案》等，歐盟的《農(nóng)業(yè)支持法案》等，并且建立了與這些法律相配套的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策及具體制度，形成了以法律為中心，以政策及配套制度為基礎(chǔ)的綜合性法律體系。

第三，明確了農(nóng)業(yè)合作組織的法律地位。歐美農(nóng)業(yè)合作組織非常發(fā)達(dá)，農(nóng)業(yè)合作組織對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展起到了很大的推動(dòng)作用。在歐美的農(nóng)業(yè)法律體系中，都明確了農(nóng)業(yè)合作組織的法律地位，確定了其行業(yè)性質(zhì)、業(yè)務(wù)范圍、法人資格等。美國(guó)還確定了農(nóng)業(yè)合作組織可以成為農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的受益主體，在最大程度上保證了農(nóng)業(yè)合作組織對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)積極促進(jìn)作用。

我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼立法建議

完善我國(guó)農(nóng)業(yè)法律支持補(bǔ)貼體系及相關(guān)配套政策。根據(jù)發(fā)達(dá)國(guó)家的做法及經(jīng)驗(yàn)，在遵守WTO規(guī)則及《農(nóng)業(yè)協(xié)議》規(guī)定的前提下，完善我國(guó)的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼立法體系。

第一，完善我國(guó)的《農(nóng)業(yè)法》。2002年制定、2012年修改的《農(nóng)業(yè)法》是我國(guó)農(nóng)業(yè)的基本法。2012年修改后，辟有“農(nóng)業(yè)投入”專(zhuān)章，該章從國(guó)家財(cái)政投入、農(nóng)業(yè)專(zhuān)項(xiàng)基金建設(shè)、農(nóng)業(yè)稅收、農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格、農(nóng)業(yè)金融及農(nóng)業(yè)投資等領(lǐng)域做了原則性的規(guī)定，其內(nèi)容并不具體，而且針對(duì)性不強(qiáng)，沒(méi)有完全利用好WTO相關(guān)農(nóng)業(yè)規(guī)則。在國(guó)家財(cái)政支持上，只是籠統(tǒng)地規(guī)定“國(guó)家財(cái)政每年對(duì)農(nóng)業(yè)的總投入增長(zhǎng)幅度要高于國(guó)家財(cái)政收入的增加幅度”，但是沒(méi)有具體化財(cái)政投入占國(guó)家財(cái)政收入的比例，也沒(méi)有明確中央與地方在財(cái)政投入上的比重。應(yīng)該就農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)價(jià)值、延伸價(jià)值、社會(huì)價(jià)值及生態(tài)價(jià)值進(jìn)行綜合評(píng)估，確定國(guó)家財(cái)政的投入比例，尤其應(yīng)該以法律條文的形式固定中央與地方財(cái)政投入的各自比重及各自的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，并確定各方的法律責(zé)任。

第二，制定《農(nóng)業(yè)投資與補(bǔ)貼法》。我國(guó)目前除了《農(nóng)業(yè)法》之外，只有《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《土地管理法》等少數(shù)法律涉及到農(nóng)業(yè)問(wèn)題，②還沒(méi)有以法律的形式來(lái)規(guī)范農(nóng)業(yè)投資、農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的具體規(guī)定。從發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，農(nóng)業(yè)法律體系是一個(gè)綜合性體系，以農(nóng)業(yè)法或農(nóng)業(yè)基本法為核心，輔以農(nóng)業(yè)投資法、農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼法、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法等為補(bǔ)充，我國(guó)急需構(gòu)建一個(gè)以農(nóng)業(yè)法為中心的農(nóng)業(yè)法律體系，包括價(jià)格補(bǔ)貼、市場(chǎng)補(bǔ)貼、生產(chǎn)補(bǔ)貼內(nèi)容在內(nèi)的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼法律，還包括農(nóng)業(yè)投資范圍、比重、數(shù)額及責(zé)任為內(nèi)容的農(nóng)業(yè)投資法律。制定《農(nóng)業(yè)投資與補(bǔ)貼法》，以法律的形式將農(nóng)業(yè)投資的范圍、比重、責(zé)任、方式及農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的類(lèi)型、比重、形式、責(zé)任等具體內(nèi)容固定下來(lái)，引導(dǎo)國(guó)家財(cái)政資金、社會(huì)資金及個(gè)人閑散資金投向農(nóng)業(yè)，保證農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼能夠及時(shí)發(fā)放、確保支持政策落實(shí)到位。

加強(qiáng)反補(bǔ)貼立法。目前中國(guó)沒(méi)有制定專(zhuān)門(mén)的農(nóng)業(yè)反補(bǔ)貼法，2002年出臺(tái)了《中華人民共和國(guó)反補(bǔ)貼條例》。在中國(guó)加入WTO后，建立一個(gè)農(nóng)業(yè)反補(bǔ)貼應(yīng)急機(jī)制對(duì)我國(guó)而言是非常重要的，是保護(hù)農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)出口貿(mào)易的法律保障。目前我國(guó)每年需要從國(guó)外進(jìn)口大量糧食，反補(bǔ)貼立法的制定對(duì)于穩(wěn)定國(guó)內(nèi)糧食市場(chǎng)有重要作用，可以防止發(fā)達(dá)國(guó)家農(nóng)產(chǎn)品在我國(guó)的傾銷(xiāo)。同時(shí)，我國(guó)有些優(yōu)勢(shì)農(nóng)產(chǎn)品也在大量出口，比如糧食油料、糖類(lèi)等，反補(bǔ)貼立法的制定，有助于我們?cè)赪TO規(guī)則下，降低我們這些優(yōu)勢(shì)農(nóng)產(chǎn)品的成本，加大這些產(chǎn)品在國(guó)際市場(chǎng)上的競(jìng)爭(zhēng)力。所以，反補(bǔ)貼立法對(duì)于進(jìn)出口農(nóng)產(chǎn)品的保護(hù)及市場(chǎng)秩序的維持是十分重要的，是應(yīng)對(duì)WTO規(guī)則的一項(xiàng)重要立法。

明確糧食補(bǔ)貼范圍與標(biāo)準(zhǔn)。要通過(guò)立手法段明確農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的種類(lèi)與范圍。我國(guó)對(duì)糧農(nóng)的補(bǔ)貼應(yīng)該包含固定補(bǔ)貼（直補(bǔ)）、不固定補(bǔ)貼（價(jià)格支持）和生產(chǎn)補(bǔ)貼三部分內(nèi)容。

固定補(bǔ)貼。目前我國(guó)固定補(bǔ)貼沒(méi)有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，按照歐美各國(guó)固定補(bǔ)貼的立法做法來(lái)看，基本上是與面積或產(chǎn)量掛鉤，不管市場(chǎng)價(jià)格高低，應(yīng)該直接支付給農(nóng)民的補(bǔ)貼。但是我國(guó)多是依據(jù)各級(jí)財(cái)政狀況來(lái)實(shí)施的，中央與地方?jīng)]有專(zhuān)門(mén)預(yù)算，急需在相關(guān)立法中予以明確。

不固定補(bǔ)貼。不固定補(bǔ)貼類(lèi)似于美國(guó)的目標(biāo)價(jià)格，即在市場(chǎng)價(jià)格低于生產(chǎn)成本的時(shí)候，國(guó)家就應(yīng)該啟動(dòng)這一機(jī)制，依據(jù)市場(chǎng)價(jià)格下降的幅度，對(duì)農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)貼，這種補(bǔ)貼應(yīng)該與農(nóng)產(chǎn)品的實(shí)際銷(xiāo)量及市場(chǎng)價(jià)格相掛鉤。

生產(chǎn)補(bǔ)貼。生產(chǎn)補(bǔ)貼是WTO允許發(fā)展中國(guó)家實(shí)施的“藍(lán)箱”政策，我國(guó)可以根據(jù)實(shí)際情況，對(duì)糧食生產(chǎn)過(guò)程中各生產(chǎn)環(huán)節(jié)及生產(chǎn)資料進(jìn)行補(bǔ)貼，這類(lèi)補(bǔ)貼有助于降低生產(chǎn)成本，提高農(nóng)民收入?？稍诮窈蟮牧⒎ㄖ杏枰悦鞔_，確定其標(biāo)準(zhǔn)及范圍。

（作者為中央民族大學(xué)管理學(xué)院副教授；本文系國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“民族地區(qū)土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民的可持續(xù)發(fā)展問(wèn)題研究”成果，項(xiàng)目編號(hào)：13BMZ076）

【注釋】

①李亮：“《農(nóng)業(yè)協(xié)定》與對(duì)農(nóng)民直接支付立法”，《人民論壇》，2011第23期，第91頁(yè)。

②劉文忠：《中國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)立法研究》，蘭州大學(xué)出版社，2006年，第181頁(yè)。

責(zé)編/王坤娜