原朝陽(yáng)

【摘要】職工的民主參與是指包括企業(yè)和學(xué)校等事業(yè)單位職工在內(nèi)的所有勞動(dòng)者依法參與企事業(yè)單位的管理活動(dòng)的權(quán)利。文章依據(jù)《憲法》、《勞動(dòng)法》等法律法規(guī)，論述了職工民主參與的內(nèi)涵、法律依據(jù)和法定形式，提出職工民主參與制度不僅是保護(hù)職工合法權(quán)益的需要，也是民主政治建設(shè)的重要內(nèi)容及構(gòu)建和諧勞動(dòng)關(guān)系的重要舉措。

【關(guān)鍵詞】民主參與 權(quán)利 法律內(nèi)涵 制度保障

【中圖分類號(hào)】D61 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

職工民主參與制度不僅是保護(hù)職工合法權(quán)益的需要，也是人民當(dāng)家作主行使民主權(quán)利的主要途徑，更是民主政治建設(shè)的重要內(nèi)容及構(gòu)建和諧勞動(dòng)關(guān)系的重要舉措。

職工民主參與的法律內(nèi)涵

職工的民主參與亦稱職工民主管理、勞動(dòng)參與，是指包括企業(yè)和學(xué)校等事業(yè)單位的職工在內(nèi)的所有勞動(dòng)者依法參與企事業(yè)單位管理活動(dòng)的權(quán)利。職工民主參與有以下特點(diǎn)：一是具有憲法、勞動(dòng)法、工會(huì)法等法律法規(guī)保障的一項(xiàng)法定權(quán)利。二是職工參與企事業(yè)單位管理的權(quán)利，不是代替管理者進(jìn)行管理。參與權(quán)的實(shí)現(xiàn)需要職工和管理者之間協(xié)調(diào)與合作，特別需要管理者的配合，否則難以實(shí)現(xiàn)。三是以職工身份參與單位事務(wù)管理，而非以股東或其他身份行使管理權(quán)，應(yīng)注意職工參與權(quán)與股東管理權(quán)是兩種性質(zhì)不同權(quán)利。四是職工民主參與的內(nèi)容，雖然主要是與職工利益密切相關(guān)聯(lián)的職工福利、勞動(dòng)保護(hù)、工資待遇等，但也不僅限于此，應(yīng)包括企事業(yè)單位管理的方方面面。

職工民主參與的法律意義表現(xiàn)在：職工參與是全心全意依靠工人階級(jí)，讓人民當(dāng)家作主，行使民主權(quán)利的主要途徑之一；職工參與是中國(guó)特色民主政治建設(shè)不可或缺的重要內(nèi)容，是由國(guó)家性質(zhì)和制度所決定的；職工參與是勞資雙方溝通信息、交流信息的有效機(jī)制之一，對(duì)于構(gòu)建和諧勞動(dòng)關(guān)系、消除勞資隔閡、化解勞資矛盾、防范勞動(dòng)糾紛有重要意義；職工參與有利于形成利益共同體和有效發(fā)揮職工的積極性、主動(dòng)性。

職工民主參與的法制保障

職工民主參與不僅是民主管理方法問(wèn)題，而且是一個(gè)法律問(wèn)題，有著強(qiáng)有力的以憲法為統(tǒng)領(lǐng)的各種法律法規(guī)相配套的法制保障體系，違反了就是違法，對(duì)此必須要有清晰的認(rèn)識(shí)?？蓮囊韵聝煞矫鎭?lái)認(rèn)識(shí)：

我國(guó)職工民主參與的立法發(fā)展。回顧中國(guó)法制史可看出我國(guó)歷來(lái)重視職工民主參與的立法。職工的民主參與可以追溯到新中國(guó)成立前的民主革命時(shí)期，如《中華蘇維埃勞動(dòng)法》、《蘇維埃國(guó)有工廠管理?xiàng)l例》、《陜甘寧邊區(qū)施政綱領(lǐng)》等文件中就有職工民主參與的規(guī)定。1949年8月10日華北人民政府公布的《關(guān)于在國(guó)營(yíng)、公營(yíng)工廠企業(yè)中建立工廠管理委員會(huì)與工廠代表會(huì)議的實(shí)施條例》，規(guī)定了凡國(guó)營(yíng)、公營(yíng)工廠均應(yīng)由廠長(zhǎng)、副廠長(zhǎng)、總工程師（或主要工程師）即其他生產(chǎn)負(fù)責(zé)人或相當(dāng)于以上數(shù)量的工人職員代表組成管委會(huì)，并對(duì)管委會(huì)的職權(quán)、常委會(huì)、職工代表組織和職工代表會(huì)議的職權(quán)即職工民主參與的形式人數(shù)、職權(quán)做出規(guī)定。1950年《勞動(dòng)部關(guān)于在私營(yíng)企業(yè)中設(shè)立勞資協(xié)商會(huì)議的指示》中規(guī)定了私營(yíng)企業(yè)中設(shè)立勞資協(xié)商會(huì)議，作為勞資雙方平等協(xié)商的機(jī)關(guān)，可就企業(yè)的生產(chǎn)和職工的待遇等問(wèn)題進(jìn)行協(xié)商。1952年2月政務(wù)院財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)作出了關(guān)于國(guó)營(yíng)、公營(yíng)工廠建立工廠管理委員會(huì)，實(shí)行工廠管理民主化、建立工廠管理委員之規(guī)定。1957年4月7日，中共中央在《關(guān)于研究有關(guān)工人階級(jí)的幾個(gè)重要問(wèn)題的通知》中規(guī)定把企業(yè)現(xiàn)行的由工會(huì)主持的職工代表會(huì)議改為職工代表大會(huì)，并且適當(dāng)?shù)臄U(kuò)大它的權(quán)利。1965年7月，中共中央在《國(guó)營(yíng)工業(yè)企業(yè)條例（修正案）》中規(guī)定，企業(yè)的職工代表大會(huì)是職工群眾參加管理、監(jiān)督干部、行使三大民主的權(quán)力機(jī)關(guān)，由此建立了我國(guó)的主要職工民主管理制度及職工代表大會(huì)制度。1978年4月中共黨中央在《關(guān)于加快工業(yè)發(fā)展若干問(wèn)題的決定（草案）》中規(guī)定，工業(yè)企業(yè)單位必須實(shí)行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的職工代表大會(huì)或職工大會(huì)制。企業(yè)要定期舉行職工代表大會(huì)，聽(tīng)取工作報(bào)告，討論企業(yè)重大問(wèn)題，對(duì)企業(yè)工作提出批評(píng)、建議和對(duì)企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行監(jiān)督。1981年《國(guó)營(yíng)工業(yè)企業(yè)職工代表大會(huì)暫行條例》規(guī)定所有企業(yè)必須在實(shí)行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的職工代表大會(huì)制的同時(shí)，建立和健全黨委領(lǐng)導(dǎo)下的職工代表大會(huì)制，發(fā)揚(yáng)職工群眾主人翁的責(zé)任感，保障職工管理企業(yè)的權(quán)利。職工代表大會(huì)是企業(yè)實(shí)行民主管理的基本形式，是職工群眾參加決策和管理、監(jiān)督干部的權(quán)力機(jī)構(gòu)。1983年4月1日國(guó)務(wù)院頒布的《國(guó)營(yíng)工業(yè)企業(yè)暫行條例》規(guī)定企業(yè)在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中實(shí)行黨委領(lǐng)導(dǎo)、職工民主管理、廠長(zhǎng)行政指揮的原則，企業(yè)的職工代表大會(huì)行使民主管理和監(jiān)督的職權(quán)。職工代表大會(huì)的權(quán)限和責(zé)任，按《國(guó)營(yíng)工業(yè)企業(yè)職工代表大會(huì)暫行條例》中的規(guī)定執(zhí)行。1988年4月13日公布的《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》規(guī)定了企業(yè)通過(guò)職工代表大會(huì)和其他形式進(jìn)行民主管理，并對(duì)職工代表會(huì)議的職權(quán)作了規(guī)定。1991年9月9日發(fā)布的《城鎮(zhèn)集體所有制企業(yè)條例》規(guī)定了集體企業(yè)依照法律的規(guī)定實(shí)行民主管理，是企業(yè)民主管理有了法律層面的意義。隨著經(jīng)濟(jì)改革的深入發(fā)展，現(xiàn)代企業(yè)制度的建立以及社會(huì)主義法制體系的完善，職工民主參與制度也日益完善。充分體現(xiàn)在《憲法》、《企業(yè)法》、《勞動(dòng)法》以及《工會(huì)法》等法律規(guī)定之中，還有一些單行法律法規(guī)，如《教育法》、《高等教育法》、《教師法》中都有教職工民主參與的規(guī)定，還專門頒布了如《企業(yè)工會(huì)工作條例》、《高等學(xué)校教職工代表大會(huì)暫行條例》等規(guī)范性文件?？傊?，關(guān)于職工民主參與的立法從無(wú)到有，從不完善到完善，從規(guī)章制度到法律規(guī)范，以至在根本大法中體現(xiàn)，都為職工民主參與提供了立法保障。

職工民主參與的法制保障。職工民主參與不僅有憲法學(xué)基礎(chǔ)，也有企業(yè)法、工會(huì)法、勞動(dòng)法、教育法等法律保障，已經(jīng)形成了比較完整的法律規(guī)范體系。《憲法》第一條、第二條分別明確規(guī)定：“中華人民共和國(guó)是工人階級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主專政的社會(huì)主義國(guó)家。”“人民依照法律規(guī)定，通過(guò)各種途徑和形式，管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)。”這一基本規(guī)定為包括高等學(xué)校在內(nèi)的企事業(yè)單位職工民主參與提供了基本法保障，是職工民主參與的憲法學(xué)基礎(chǔ)。

職工民主參與有很明確的公司、企業(yè)法保障，是公司法、企業(yè)法的重要內(nèi)容。如《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》明確規(guī)定，企業(yè)通過(guò)職工代表大會(huì)和其他形式實(shí)行民主管理。企業(yè)的工會(huì)代表依法獨(dú)立自主的開(kāi)展工作和維護(hù)職工利益。企業(yè)的工會(huì)組織職工進(jìn)行民主管理和民主監(jiān)督。《公司法》明確規(guī)定了“國(guó)有獨(dú)資公司和兩個(gè)以上的國(guó)有企業(yè)或者其他兩個(gè)以上的國(guó)有投資主體設(shè)立的有限責(zé)任公司，依法通過(guò)職工代表大會(huì)等形式，實(shí)行民主管理”，在法人治理相關(guān)規(guī)定中也有股東大會(huì) 、職工董事 、職工代表任監(jiān)事會(huì)監(jiān)事等相關(guān)規(guī)定?！吨型夂腺Y經(jīng)營(yíng)企業(yè)法》、《中外合作經(jīng)營(yíng)企業(yè)法》和《外商獨(dú)資企業(yè)法》也專門對(duì)職工的民主管理進(jìn)行了原則規(guī)定，職工有權(quán)依法建立工會(huì)，通過(guò)工會(huì)進(jìn)行民主管理，企業(yè)要為本企業(yè)的工會(huì)提供必要的活動(dòng)條件。除上述企業(yè)法規(guī)范外，還有許多配套法規(guī)和類似企業(yè)工會(huì)條例等專門法規(guī)，對(duì)職工民主參與進(jìn)行規(guī)范，這些都是職工民主參與的企業(yè)法保障。

《勞動(dòng)法》中也有明確規(guī)定：“勞動(dòng)者依照法律規(guī)定，通過(guò)職工大會(huì)、職工代表大會(huì)或其他形式，參與民主管理或就保護(hù)勞動(dòng)者合法權(quán)益與用人單位進(jìn)行平等協(xié)商。”這是職工民主參與的勞動(dòng)法保障。

職工民主參與同樣適用學(xué)校等單位。現(xiàn)行法律法規(guī)對(duì)高等學(xué)校教職工的民主參與有明確規(guī)定。如《教育法》規(guī)定：“學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定，通過(guò)以教師為主體的教職工代表大會(huì)等組織形式，保障教職工參與民主管理和民主監(jiān)督?！薄陡叩冉逃ā芬?guī)定：“高等學(xué)校通過(guò)以教師為主體的教職工代表大會(huì)等組織形式，依法保障教職工參與民主管理與監(jiān)督，維護(hù)教職工合法權(quán)益。”《教師法》規(guī)定了教師具有“對(duì)學(xué)校教育教學(xué)、管理工作和教育行政部門的工作提出意見(jiàn)和建議，通過(guò)教職工代表大會(huì)或者其他形式，參與學(xué)校的民主管理”的權(quán)利。在《高等學(xué)校教職工代表大會(huì)暫行條例》中，對(duì)教職工代表大會(huì)的性質(zhì)、組織職權(quán)等做出了詳盡的規(guī)定。這些都是高等學(xué)校教職工民主參與的法律依據(jù)和保障。

《工會(huì)法》是規(guī)范工會(huì)工作的基本法律規(guī)范，也是保障職工民主參與的基本法律保障?！豆?huì)法》明確規(guī)定工會(huì)的基本職責(zé)是“維護(hù)職工合法權(quán)益”，“工會(huì)通過(guò)平等協(xié)商和集體合同制度，協(xié)調(diào)勞動(dòng)關(guān)系，維護(hù)職工勞動(dòng)權(quán)益”，“工會(huì)依照法律規(guī)定通過(guò)職工代表大會(huì)或者其他形式，組織職工參與本單位的民主決策、民主管理和民主監(jiān)督”?！豆?huì)法》第三十五條規(guī)定國(guó)有企業(yè)職工代表大會(huì)是企業(yè)實(shí)行民主管理的基本形式，是職工行使民主權(quán)力的機(jī)構(gòu)。第三十六條、第三十七條對(duì)集體企業(yè)以及國(guó)有企業(yè)、集體企業(yè)以外的的其他企事業(yè)單位的工會(huì)委員會(huì)職責(zé)、權(quán)利做了明確規(guī)定。與此同時(shí)，《工會(huì)法實(shí)施細(xì)則》也作出相應(yīng)規(guī)定，還頒布了諸如企業(yè)工會(huì)工作條例等具體行政法規(guī)規(guī)章。

通過(guò)以上分析，可看出職工的民主參與不僅是社會(huì)主義法制史上立法的重要內(nèi)容，而且形成了以憲法為統(tǒng)領(lǐng)的完善的法律法規(guī)保障體系，既有憲法學(xué)基礎(chǔ)，有勞動(dòng)法、企業(yè)法、工會(huì)法乃至教育法的全方位法律規(guī)范，還有行政規(guī)章直至其他形式規(guī)范性文件的保障，因此它是一項(xiàng)法定性、強(qiáng)制性的民主政治建設(shè)制度，必須依法推進(jìn)和保障。

職工民主參與的法定形式

法律不僅保障職工民主參與，而且具體規(guī)定了職工民主參與的形式、具體權(quán)利、組織制度及機(jī)構(gòu)設(shè)置、會(huì)議制度、辦事規(guī)則等使職工民主參與落到實(shí)處。這些規(guī)定依然體現(xiàn)在勞動(dòng)法、企業(yè)法、工會(huì)法、教育法等法律規(guī)范之中。概括起來(lái)主要有：一是組織參與，也稱機(jī)構(gòu)參與，如企業(yè)、事業(yè)單位的職代會(huì)、教代會(huì)等專門行使民主參與職能；二是代表參與，如職工通過(guò)經(jīng)合法程序產(chǎn)生的職工代表參與企業(yè)管理、學(xué)校管理和監(jiān)督工作。職工參與董事會(huì)或監(jiān)事會(huì)成為成員就是典型；三是崗位參與，如職工通過(guò)在勞動(dòng)崗位上實(shí)行自治來(lái)參與企業(yè)管理；四是個(gè)人參與，如職工個(gè)人向單位提出合理化建議，通過(guò)信訪和其他途徑反映對(duì)單位管理工作的意見(jiàn)和建議。近幾年在民主管理中還創(chuàng)新了一些新的形式，如廠務(wù)公開(kāi)、校務(wù)公開(kāi)、語(yǔ)音信箱、領(lǐng)導(dǎo)接待日等?；拘问饺允锹毠ご泶髸?huì)。

職工代表大會(huì)（教代會(huì)）是企事業(yè)單位職工民主參與的基本形式。職工代表大會(huì)企、事業(yè)單位職工民主參與的基本形式，是職工行使民主管理權(quán)力的機(jī)構(gòu)。如前所述，《公司法》、《勞動(dòng)法》、《工會(huì)法》均有規(guī)定，主要?jiǎng)t體現(xiàn)在《企業(yè)法》中。法律不僅規(guī)范了組織制度如會(huì)議制度、設(shè)立專門委員會(huì)制度、聯(lián)席會(huì)議制度、閉會(huì)期間的工作制度，還規(guī)定了職工代表大會(huì)（教代會(huì)）的職權(quán)。

對(duì)于高等學(xué)校的教職員工民主參與的法定形式，《工會(huì)法》、《教育法》、《高等教育法》和《教師法》等法律法規(guī)都有明確規(guī)定。尤其是《高等學(xué)校教代會(huì)暫行條例》對(duì)教代會(huì)做出了具體規(guī)定，可看出教代會(huì)和職代會(huì)一樣是教職工民主參與的基本組織形式，其法定職權(quán)有審議建議權(quán)、審議通過(guò)權(quán)、審議決定權(quán)、評(píng)議監(jiān)督權(quán)等。

除職工代表大會(huì)（教代會(huì)）的基本形式外，法律法規(guī)還規(guī)定了其他形式，另外在改革中還不斷探索和創(chuàng)新出新的形式。如平等協(xié)商、職工代表列席有關(guān)會(huì)議，參與重大事項(xiàng)決策、職工代表參加公司監(jiān)事會(huì)、職工的個(gè)人民主參與等。需要說(shuō)明的是在民主參與中，職工完全可以以個(gè)人名義參與民主管理和民主監(jiān)督。如開(kāi)展合理化建議，設(shè)置意見(jiàn)箱，參加單位舉辦的座談會(huì)等方式表述個(gè)人的意見(jiàn)和建議。以個(gè)人身份參加一些組織和工作，如學(xué)術(shù)委員會(huì)、職稱評(píng)定委員會(huì)中的專家教授也可以個(gè)人身份表示自己的意見(jiàn)和建議。近幾年，隨著民主政治建設(shè)的加強(qiáng)，職工的民主參與方式也在不斷創(chuàng)新，出現(xiàn)一些新形式，值得肯定。

加強(qiáng)職工民主參與的法律對(duì)策

職工民主參與雖然有明確的法律規(guī)范，但由于種種原因尚需不斷加強(qiáng)和完善，如認(rèn)識(shí)問(wèn)題、立法問(wèn)題、實(shí)施問(wèn)題等皆須努力。從法律層面看應(yīng)注意采取以下法律對(duì)策：第一，應(yīng)提高職工民主參與的認(rèn)識(shí)。通過(guò)學(xué)法、知法、守法、依法辦事，使廣大領(lǐng)導(dǎo)干部、職工個(gè)人，尤其是領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)、領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)增強(qiáng)職工民主參與的法定性認(rèn)識(shí)，這是關(guān)鍵。要認(rèn)識(shí)到職工民主參與是法律規(guī)范的，違反則違法，違法則應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，嚴(yán)重者應(yīng)受到法律追究。職工個(gè)人也要增強(qiáng)主人翁精神，理直氣壯的參與其中。

第二，應(yīng)不斷完善職工民主參與的立法工作?，F(xiàn)在雖然已形成許多法律規(guī)范，但比較分散、缺乏統(tǒng)一性和可操作性，有的規(guī)定很籠統(tǒng)甚至很模糊，亟需修訂。

第三，在法律規(guī)范指導(dǎo)下，應(yīng)加強(qiáng)職工民主參與的規(guī)范化、制度化建設(shè)，使職工民主參與有章可循，不流于形式，不以個(gè)人的意志為轉(zhuǎn)移，不因領(lǐng)導(dǎo)人的注意力而改變，甚至不執(zhí)行，應(yīng)深入持久堅(jiān)持下去。

第四，在職工民主參與中應(yīng)抓重點(diǎn)，在民主參與中，影響面最大、發(fā)揮作用最好、普及率最高的是職工代表大會(huì)（教代會(huì)）制度，提高職工代表大會(huì)（教代會(huì)）質(zhì)量的重點(diǎn)在于依法落實(shí)職工代表大會(huì)的各項(xiàng)職權(quán)。在職工民主參與中應(yīng)抓住重點(diǎn)、突破難點(diǎn)、扎實(shí)推進(jìn)。

第五，要不斷開(kāi)拓創(chuàng)新，與時(shí)俱進(jìn)。隨著社會(huì)進(jìn)步、科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，企事業(yè)單位體制改革的深化，職工民主參與、民主管理和民主監(jiān)督的形式和內(nèi)容，也需要不斷完善，要開(kāi)拓創(chuàng)新，如觀念創(chuàng)新、思想創(chuàng)新、機(jī)制創(chuàng)新，與時(shí)俱進(jìn)，圍繞經(jīng)濟(jì)建設(shè)（教學(xué)科研）的中心工作，找準(zhǔn)切入點(diǎn)，適應(yīng)以職工代表大會(huì)（教代會(huì)）為基本形式的多元民主參與形式相配合的民主管理機(jī)制。

結(jié)語(yǔ)

習(xí)近平在第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議閉幕式上講話指出，實(shí)現(xiàn)中國(guó)夢(mèng)必須走中國(guó)道路。中國(guó)夢(mèng)必須緊緊依靠人民來(lái)實(shí)現(xiàn)，必須不斷為人民造福。我們要堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一，充分調(diào)動(dòng)人民積極性；要隨時(shí)隨刻傾聽(tīng)人民呼聲、回應(yīng)人民期待，不斷實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民根本利益；全面推進(jìn)社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展和社會(huì)和諧穩(wěn)定。職工行使法律所賦予的民主參與權(quán)利，就是實(shí)現(xiàn)和諧社會(huì)的重要舉措和必要途徑。在職工的民主參與過(guò)程中，應(yīng)該以提高職工民主參與的認(rèn)識(shí)為先導(dǎo)，以加強(qiáng)職工民主參與的法制建設(shè)為基礎(chǔ)，以法律規(guī)定為準(zhǔn)則，堅(jiān)持與時(shí)俱進(jìn)，不斷創(chuàng)新和完善職工的民主參與途徑與形式，才能實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義和諧勞動(dòng)關(guān)系及和諧社會(huì)的構(gòu)建。

（作者單位：西安外事學(xué)院；本文系陜西省教育廳2013年科學(xué)研究項(xiàng)目計(jì)劃立項(xiàng)“民辦高等院校管理法制化研究”的成果，項(xiàng)目編號(hào)：2013JK0092）

責(zé)編/豐家衛(wèi)（實(shí)習(xí)）