張彩霞

【摘要】城管成立近二十年，在城市管理方面做出了顯著的貢獻(xiàn)。近年來城管和商販，尤其是流動(dòng)攤販之間所形成的矛盾愈發(fā)明顯，城管作為城市的管理者，不僅需要做好對城市各方面的管理工作，同時(shí)也需要處理好和其他單位或群體之間的關(guān)系，如何更好地管理城市，提高自身素質(zhì)，改善執(zhí)法方式，是城管目前必須要面對的重要問題。

【關(guān)鍵詞】城管執(zhí)法 行政處罰權(quán) 商販 城市管理

【中圖分類號(hào)】D922 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

2014年6月10日，北京市為貫徹落實(shí)市委、市政府全面推進(jìn)全市生態(tài)文明和城鄉(xiāng)環(huán)境建設(shè)的總體要求，不斷提升首都城市精細(xì)化管理水平，有效解決城市環(huán)境問題，讓人民群眾有效監(jiān)督城市管理相關(guān)部門執(zhí)法工作，經(jīng)市政府同意，制定北京市城市管理綜合行政執(zhí)法“四公開、一監(jiān)督”制度，即公開城市管理責(zé)任清單、公開網(wǎng)格化管理機(jī)制、公開對違法行為的處罰標(biāo)準(zhǔn)、過程和結(jié)果、公開考評(píng)情況?！耙槐O(jiān)督”是指在區(qū)監(jiān)察局、區(qū)城鄉(xiāng)環(huán)境辦、區(qū)城管執(zhí)法協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組的協(xié)同下，成立聯(lián)合督導(dǎo)組，加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督，加快解決重點(diǎn)、難點(diǎn)問題。

實(shí)際上，近年來，全國各個(gè)地區(qū)都開始實(shí)現(xiàn)對城管執(zhí)法的優(yōu)化管理。之所以如此重視城管執(zhí)法，是因?yàn)榍靶┠瓿霈F(xiàn)了太多城管和小商販之間暴力沖突的事件，比如深圳城管打人事件，武漢小商販抬假尸體圍堵城管事件，這些事件無論是對城市文明建設(shè)還是城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展都十分不利。如何更好地管理城市，提高自身素質(zhì)，改善執(zhí)法方式，是城管目前必須要面對的重要問題。

我國城管執(zhí)法概述

伴隨著我國城市化進(jìn)程不斷加快，城市飛速發(fā)展在給人們經(jīng)濟(jì)生活創(chuàng)造出優(yōu)越條件的同時(shí)，也帶來一定的負(fù)面影響和管理困境。城市在保持高速發(fā)展過程中需要形成有效的管理模式與之相配套，需要專業(yè)的管理人員實(shí)現(xiàn)對城市相關(guān)秩序的管理。1996年，依據(jù)《行政處罰法》第十六條“國務(wù)院或者經(jīng)國務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)，但限制人身自由的行政處罰權(quán)只能由公安機(jī)關(guān)行使”，建立在行政處罰權(quán)的基礎(chǔ)上，我國最終形成了城管這一支較為特殊的隊(duì)伍。

所謂城管執(zhí)法，主要是指在城市管理領(lǐng)域行使相對集中行政處罰權(quán)。相對集中行政處罰權(quán)，即“將若干有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)集中起來，交由一個(gè)行政機(jī)關(guān)統(tǒng)一行使，行政處罰權(quán)相對集中后，有關(guān)行政機(jī)關(guān)不再行使原行政處罰權(quán)”。 簡言之，“就是在不修改有關(guān)單行法律，法規(guī)規(guī)定的情況下，通過法律法規(guī)的方式，調(diào)整有關(guān)單行法律，法規(guī)的行政執(zhí)法主體?！逼浞秶饕ǎ菏腥莪h(huán)境衛(wèi)生、非法建筑物管理、城市規(guī)劃管理、城市綠化管理、市政管理、環(huán)境保護(hù)管理、工商行政管理、公安交通管理以及省、自治區(qū)、直轄市人民政府決定調(diào)整的城市管理領(lǐng)域的其他行政處罰權(quán)。

我國城管執(zhí)法現(xiàn)存問題分析

城管執(zhí)法的法律體系不完善。首先，無法確定城管執(zhí)法的合法地位。國家在相對集中行政處罰權(quán)以前，通過法律規(guī)定已經(jīng)將某方面的行政管理的職權(quán)配置給相應(yīng)的行政職能部門或直屬機(jī)構(gòu)，依照行政法治原則，這些相應(yīng)的行政職能部門，應(yīng)該履行法律賦予的職能。而出現(xiàn)了行政綜合執(zhí)法部門以后，這些被法律賦予行使某些方面的行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)或直屬機(jī)構(gòu)卻不準(zhǔn)行使，而由行政綜合執(zhí)法主體行使，這就導(dǎo)致出現(xiàn)了有法可依的行政主體不能依法行政，行政綜合執(zhí)法主體資格受到質(zhì)疑的局面。

任何執(zhí)法都離不開配套法律條文內(nèi)容的支撐，法律內(nèi)容的完善是具體執(zhí)法行為得以良好運(yùn)行的基礎(chǔ)和關(guān)鍵，城管執(zhí)法目前所存在的問題最大的一方面就是法律制度本身。筆者在上文中提到過，城管的出現(xiàn)來源于1996年《行政處罰法》中相對集中的行政處罰權(quán)的規(guī)定，在具體的規(guī)定中，“明確了各級(jí)省、自治區(qū)、直轄市的人民政府擁有除了限制人身自由之外的行政處罰權(quán)”。而伴隨著城管執(zhí)法工作的不斷發(fā)展完善，相關(guān)的法律問題也在不斷的擴(kuò)大范圍 ，當(dāng)年為了更好地解決城管試點(diǎn)在行政處罰權(quán)方面所遇到的困難和問題，國務(wù)院相繼頒布了《國務(wù)院辦公廳關(guān)于繼續(xù)做好相對集中行政處罰權(quán)試點(diǎn)工作的通知》和《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)相對集中行政處罰權(quán)工作的決定》，并通過這兩個(gè)文件對行政處罰權(quán)的相對集中實(shí)現(xiàn)了進(jìn)一步的明確規(guī)定。

雖然賦予了城管除了限制人身自由之外的行政處罰權(quán)，但需要明確的是，這些權(quán)力的賦予以及職能的分配很多都是來源于行政機(jī)關(guān)內(nèi)的文件，既不是法律也不是行政規(guī)章，這就導(dǎo)致城管在職權(quán)行使方面存在一定的尷尬：一方面管理范圍很廣泛，包括城市綠化、環(huán)境衛(wèi)生、道路維護(hù)等多方面的內(nèi)容，但另一方面職權(quán)賦予卻不是來源于法律。有合法實(shí)施行政處罰權(quán)的行政主體沒有參與到城管的具體工作中來，而實(shí)施具體工作的城管卻沒有法定職權(quán)，這就導(dǎo)致在很長一段時(shí)間內(nèi)人們對于城管執(zhí)法的合法性存在質(zhì)疑。

其次，城管執(zhí)法過程中執(zhí)法人員的人身權(quán)得不到保障。對城管執(zhí)法合法性的質(zhì)疑影響到對執(zhí)法人員自身的有效保護(hù)。首先城管在執(zhí)法過程中的身份和公安機(jī)關(guān)是不同的，公安機(jī)關(guān)在執(zhí)法過程中受到嚴(yán)格的國家強(qiáng)制力的保護(hù)，一旦受到侵害就可能會(huì)構(gòu)成妨害公務(wù)罪而對具體的侵害人員進(jìn)行處罰，但是當(dāng)城管人員執(zhí)法過程中遇到暴力等侵害行為時(shí)，他們的身份決定了不存在該罪名，因?yàn)榉梁珓?wù)罪的規(guī)定是：“以暴力、威脅方法阻礙國家機(jī)關(guān)工作人員、人大代表依法執(zhí)行職務(wù)……”，城管執(zhí)法人員不符合主體要求。城管一方面作為城市的管理和執(zhí)法主體，他們不可能也不應(yīng)該對執(zhí)法的相對人造成傷害，但另一方面他們也需要依靠合法的手段對一些不法人員的侵害手段進(jìn)行抵抗和防御。這同樣造成一種比較尷尬的局面，由于其主體的特殊性導(dǎo)致了最終維權(quán)也只能以個(gè)人的名義來尋求法律上的保護(hù)，在受到侵害之后，在未觸及刑法的前提下，只能在民法范疇內(nèi)尋求救濟(jì)，這對于保護(hù)城管工作人員的自身權(quán)益而言并不是一個(gè)合理的方式。

最后，城管的職責(zé)及權(quán)力過于廣泛，自由裁量權(quán)過大。城管自身責(zé)任的重要特點(diǎn)首先體現(xiàn)在其責(zé)任要大于自身權(quán)力。由于沒有抽象行政行為能力，城管不能獨(dú)立制定或者是頒布相關(guān)的行政性文件或規(guī)范文件，但是卻要以最低層行政主體的角色來面對城市廣大人民群眾的利益訴求，直接處理與社會(huì)公眾密切相關(guān)的利益問題。和手中的權(quán)力相比，城管責(zé)任非常重大，要在執(zhí)法的過程中始終保持文明、高效、合法的執(zhí)法手段，并維護(hù)著政府的公信力和良好形象。同時(shí)，“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗(yàn)。”城管工作的一個(gè)重要特點(diǎn)就是管理事務(wù)繁瑣，工作耗時(shí)較長。城管由于需要對城市的方方面面進(jìn)行管理，在具體的工作中所要管理的范圍是其他行政主體所不能比的：包括管理城市衛(wèi)生、社會(huì)公共基礎(chǔ)設(shè)施的維護(hù)、保持街道車輛的有序停放、協(xié)助公安機(jī)關(guān)維護(hù)治安、協(xié)助工商部門打擊假冒偽劣等等，都是同社會(huì)公眾有著直接利益沖突的管理行為。

城管在具體的管理過程中擁有較大范圍的自由裁量權(quán)。最初設(shè)定較大自由裁量權(quán)是為了更好地依據(jù)不同的現(xiàn)實(shí)情況對具體的管理手段進(jìn)行調(diào)整，以體現(xiàn)城管管理工作的合法性和合理性，但是現(xiàn)在出現(xiàn)最大問題的源頭也都是來源于自由裁量權(quán)。雖然城管需要接受很多框架性和原則性的約束和指導(dǎo)，但是這些內(nèi)容都較為抽象，在具體的管理工作中還是更多地依靠自身的執(zhí)法素質(zhì)和理性判斷能力，同時(shí)由于相關(guān)法律規(guī)定上的模糊性和城管手中較大的自由裁量權(quán)，在具體的執(zhí)法過程中往往就是由于這種不確定性以及自由性導(dǎo)致了很多行為無法正確衡量限度，和權(quán)益相對人之間產(chǎn)生了沖突和矛盾。

城管執(zhí)法人員以及相對人的自身素質(zhì)存在問題。從當(dāng)前很多網(wǎng)絡(luò)、新聞的相關(guān)案例中可以看出，有些城管人員的確實(shí)存在暴力執(zhí)法的現(xiàn)象，而一些相對人在執(zhí)法過程中也表現(xiàn)出過激行為。其原因在于有些城管工作人員的自身素質(zhì)不高，管理經(jīng)驗(yàn)不足，在面對不同的相對人時(shí)沒有采取合法合理的方式實(shí)現(xiàn)管理，甚至是采取暴力的方式來進(jìn)行執(zhí)法管理，這就導(dǎo)致社會(huì)公眾對城管整個(gè)團(tuán)隊(duì)存在一些誤解。

另一方面，有些行政相對人在遇到城管合理、合法執(zhí)法的情況下，故意擴(kuò)大社會(huì)影響，甚至采取暴力的手段對抗城管的執(zhí)法，包括辱罵、推搡、毆打等暴力行為。這就形成了“以暴制暴”的惡性循環(huán)，這種方式并不能有效解決城市管理中面臨的很多問題，往往釀成更為嚴(yán)重的后果，不僅給城管執(zhí)法隊(duì)伍帶來惡劣的社會(huì)影響，不利于城市文明建設(shè)，也削弱了政府的公信力。

城管執(zhí)法方式和手段不當(dāng)，違反執(zhí)法程序的現(xiàn)象普遍。城管在執(zhí)法過程中，對于很多違法情節(jié)較為輕微可以采取說服教育的方式來進(jìn)行管理，但是現(xiàn)實(shí)中很多問題就是從小事發(fā)展起來的，究其原因就是執(zhí)法方式和手段上出了問題，對于很多可以說服教育的事情采取了扣押、罰款等方式，激化了和相對人之間的矛盾。

2010年，河南鄭州市城管在執(zhí)法的過程中還出現(xiàn)過非法扣押商販的行為，這種限制人身自由的執(zhí)法行為城管本來是無權(quán)的。這其實(shí)和筆者上文所提到我國目前城管所存在的問題也有關(guān)系，包括自由裁量權(quán)過大，執(zhí)法手段的合法性不明確等等。同時(shí)也和管理體制有關(guān)，上級(jí)往往指派任務(wù)要求城管第一時(shí)間解決，過多地追求處理事件的效率而不是處理方式，結(jié)果在遇到問題的處理過程中有些城管就往往采取了最為直接的方式，欲速則不達(dá)，同時(shí)還導(dǎo)致了矛盾的加深，最終導(dǎo)致了城管和商販之間的暴力沖突。

完善我國城管執(zhí)法的對策研究

完善城管執(zhí)法的相關(guān)法律體系。為了更好地解決城管執(zhí)法所存在的問題，其首要和基本的要求就是完善相關(guān)法律體系，明確城管執(zhí)法的法律授權(quán)。我國目前在城管執(zhí)法方面的依據(jù)的只存在于《行政處罰法》，而在實(shí)際的執(zhí)法過程中，所涉及到的市政工程、市容環(huán)衛(wèi)、城市規(guī)劃等等方面的內(nèi)容，參考依據(jù)包括《城市道路管理?xiàng)l例》、《建筑法》、《城市市容環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等等多方面的內(nèi)容，因此在具體的指導(dǎo)城管執(zhí)法的過程中，僅僅依靠《行政處罰法》是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，所以需要多角度地對目前的立法進(jìn)行完善。

一是在我國現(xiàn)行的《行政處罰法》的基礎(chǔ)上，要求國務(wù)院依照目前城管執(zhí)法過程中所形成的相對集中的行政處罰權(quán)情況制定相應(yīng)的細(xì)則或者行政法規(guī)，將相關(guān)的內(nèi)容進(jìn)行細(xì)化，并對其漏洞進(jìn)行補(bǔ)充。雖然在現(xiàn)行的《行政處罰法》中針對行政處罰的種類以及相關(guān)程序規(guī)定的較為詳盡，同時(shí)依靠《行政強(qiáng)制法》等條文內(nèi)容對于行政強(qiáng)制執(zhí)行進(jìn)行了規(guī)范，但是從城管執(zhí)法的整體層面而言，無論是執(zhí)法的權(quán)力劃分、職權(quán)分配以及行為引領(lǐng)等方面的內(nèi)容都缺乏明確以及清晰的規(guī)定，這對于實(shí)踐過程中的城管執(zhí)法而言是十分不利的。

二是要在立法上進(jìn)一步規(guī)范城管執(zhí)法具體行為，充分結(jié)合不同地域自身的發(fā)展特點(diǎn)來進(jìn)行規(guī)定，對執(zhí)法模式進(jìn)行嚴(yán)格的控制，并需要對懲罰力度進(jìn)行嚴(yán)格的規(guī)定，限制自由裁量權(quán)的使用。正確處理好城管整體系統(tǒng)中同級(jí)之間、上下級(jí)之間以及和其他行政單位之間的關(guān)系和溝通協(xié)調(diào)問題，明確執(zhí)法過程中所應(yīng)該遵守的執(zhí)法程序，對一些執(zhí)法手段方式不合法、不合理、不規(guī)范的行為進(jìn)行教育規(guī)范。

努力提高城管隊(duì)伍的整體素質(zhì)。素質(zhì)是隊(duì)伍建設(shè)的內(nèi)在因素，在完善相關(guān)的法律體系對城管執(zhí)法實(shí)現(xiàn)制度規(guī)范的同時(shí)，還要尋找目前城管執(zhí)法存在問題的內(nèi)部原因。法律規(guī)范要得到良好的貫徹落實(shí)，高素質(zhì)的執(zhí)法隊(duì)伍是必須的，要提高城管隊(duì)伍的職能素質(zhì)，保障人員配置以及經(jīng)費(fèi)充足，依靠中央到地方、由上而下的力量來實(shí)現(xiàn)對城管執(zhí)法的指導(dǎo)和組織領(lǐng)導(dǎo)工作。各地區(qū)依照自身的發(fā)展特點(diǎn)和發(fā)展情況可以成立綜合管理委員會(huì)，對綜合執(zhí)法以及相關(guān)職能部門進(jìn)行管理，組織當(dāng)?shù)氐某枪苋藛T進(jìn)行相關(guān)內(nèi)容學(xué)習(xí)，建立經(jīng)常學(xué)習(xí)機(jī)制，包括黨的相關(guān)方針政策、法律法規(guī)、業(yè)務(wù)內(nèi)容操作以及如何提高自身修養(yǎng)等多方面的內(nèi)容，并對城管隊(duì)伍的業(yè)務(wù)能力以及素質(zhì)進(jìn)行定期的考察和反饋，對考察和反饋中所存在的問題進(jìn)行匯總，集中起來研究后一并解決，從而依靠集中培訓(xùn)學(xué)習(xí)、定期考察、發(fā)現(xiàn)問題、解決問題、綜合管理的方式提高城管隊(duì)伍職能素質(zhì)和業(yè)務(wù)水平。

實(shí)現(xiàn)執(zhí)法模式的規(guī)范化和專業(yè)化。雖然城管在具體的管理工作中所涉及的內(nèi)容有很多，但是就目前的社會(huì)形勢而言，最為突出的矛盾還是存在于城管和商販之間，解決好這一問題對扭轉(zhuǎn)城管隊(duì)伍整體形象的和城管開展自身管理工作都有重要的意義。因此要依照不同商販的特點(diǎn)實(shí)行不同的管理模式。

一是分門別類，有針對性地進(jìn)行治理。因?yàn)槟壳俺鞘兄械纳特溣泻芏喾N，在管理的過程中要有一定的針對性，科學(xué)規(guī)劃，不能千篇一律，將以人為本理念貫穿城管執(zhí)法過程中。城管人員一定要充分了解自身管轄范圍內(nèi)的商販情況，在對其進(jìn)行登記之后實(shí)現(xiàn)科學(xué)的分類。第一，針對商販中一些生活困難的，包括一些急需要治病、殘疾人、社會(huì)低保人員，他們進(jìn)行擺攤經(jīng)營為了維持最基本的生活，這些弱勢群體可以給予一定程度的幫助和照顧。第二，針對農(nóng)村人員對其農(nóng)產(chǎn)品自產(chǎn)自銷的，在取得相關(guān)農(nóng)業(yè)部門的證明之后，當(dāng)?shù)卣梢詫ｉT規(guī)劃處場地讓其進(jìn)行銷售。第三，針對一些投機(jī)取巧的流動(dòng)商販，為了逃避店面租金而流動(dòng)擺攤，嚴(yán)重影響到了市容市貌，這類人群需要進(jìn)行嚴(yán)格的管理，不僅要收取一定的費(fèi)用，督促他們租賃正常的店面進(jìn)行銷售，還要對其身份進(jìn)行登記和審查，但要注意管理的工作中執(zhí)法方式，不要與其發(fā)生沖突，避免暴力事件的發(fā)生。

二是制定管理制度，實(shí)行規(guī)范管理。一方面明確設(shè)攤要求。對特定區(qū)域允許設(shè)置的攤位類型進(jìn)行明確規(guī)定，嚴(yán)禁設(shè)置其他攤位。全部攤點(diǎn)掛牌經(jīng)營，并實(shí)行定人、定位、定性、定時(shí)管理。對餐飲攤點(diǎn)要按照時(shí)間、地點(diǎn)、衛(wèi)生要求和垃圾收集設(shè)施統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一管理，對現(xiàn)場加工的攤點(diǎn)，未經(jīng)相關(guān)部門的同意，業(yè)主不得擅自變更攤位位置，更不得不得轉(zhuǎn)租、轉(zhuǎn)借或移作他用。對待有固定店面的經(jīng)營者也應(yīng)該對其實(shí)施相應(yīng)的教育改正，必須消除占道跨門經(jīng)營的現(xiàn)象。

另一方面加強(qiáng)日常管理。小商販日常管理由所在社區(qū)、村按照屬地管理原則進(jìn)行，建立現(xiàn)場巡査制度和管理考核臺(tái)帳，聘請協(xié)管員負(fù)責(zé)日常管理工作，所需費(fèi)用可以從收取的攤位服務(wù)費(fèi)中列支。

三是加強(qiáng)監(jiān)督考核。相關(guān)執(zhí)法部門應(yīng)當(dāng)對分類管理、定點(diǎn)經(jīng)營的管理工作進(jìn)行監(jiān)督和協(xié)調(diào)，并且可以協(xié)同其他有關(guān)部門共同完成對小商販規(guī)范化管理工作的監(jiān)督。

綜上所述，雖然目前我國社會(huì)公眾都對城管執(zhí)法有一些偏見，但這不是某一個(gè)人所存在的問題，而是整個(gè)制度和管理模式存在一定的漏洞和缺陷。城市管理不是一個(gè)簡單的工作，城管執(zhí)法工作由于直接關(guān)系到最底層社會(huì)成員的切身利益，出現(xiàn)問題也是難免的。只是在問題解決的過程中，需要對其外因和內(nèi)因正確分析，對其造成的后果要有清醒的認(rèn)識(shí)。只有不斷地從制度上、管理上、人員素質(zhì)等方面尋找問題并不斷完善，城管執(zhí)法才能逐漸受到人們的認(rèn)可和尊重，這樣才能更好地實(shí)現(xiàn)城市管理，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

（作者單位：中共滄州市委黨校）

責(zé)編/張祺用（實(shí)習(xí)）