仝鵬

【摘要】在分析洪澇災害經濟影響的基礎上，文章指出應當以科學理論為指導，結合我國實際國情，優(yōu)化防災減災能力評估體系設計，對防災減災能力提出科學規(guī)范的評價指標，構建一個科學合理的防災減災能力評估模型，充分發(fā)揮防災減災能力評估的監(jiān)測與指導等功能，提高我國防災減災能力，為社會生產生活提供有力保障。

【關鍵詞】洪澇災害 經濟影響 防災減災能力 評估 研究

【中圖分類號】S282 【文獻標識碼】A

由于我國大部分地區(qū)處于季風區(qū)，水資源的時空分布不均，年際變化大，且大量的圍湖造田，導致湖面縮減，泄洪能力差，河流中上游地區(qū)植被破壞嚴重，再加上我國東部地區(qū)地勢平坦，水流緩慢，種種因素導致我國洪澇災害頻繁發(fā)生，嚴重威脅了人民群眾的生命財產安全，成為制約我國社會經濟發(fā)展的一大因素。

因此，我們應當明確洪澇災害對我國社會經濟的影響，建立健全洪澇災害防災減災能力評估體系，提高我國防災減災能力，促進我國社會經濟的發(fā)展。那么，洪澇災害究竟有哪些經濟影響，我們應當如何構建科學的洪澇災害防災減災能力評估體系？筆者主要針對以上這兩個問題展開了探索和研究。

洪澇災害的經濟影響

洪澇災害威脅著人民的生命財產安全。我國歷史上每一次大型洪澇災害都會產生大量傷亡人口和受災人口。①據國家防汛抗旱總指揮部辦公室統(tǒng)計，經由相關部門核實，2013年全國洪澇災害受災人口多達1.2億人，因災死亡774人、失蹤374人，全國共投入搶險人數966萬人次，緊急轉移危險區(qū)域群眾1112萬人，解救洪水圍困群眾195萬人，減少受災人口3787萬人。即使如此，2013年全國洪澇災情相對來說還是總體偏輕，2013年洪澇災害主要指標與1990年以來的均值相比，偏少3成的受災人口，偏少7成的死亡人口，偏少7成的倒塌房屋，偏少1成的農作物受災面積，其中，直接經濟損失占上年GDP比值小0.98%。由此可見，社會經濟的發(fā)展水平能夠在一定程度上控制洪澇災害的影響。而洪澇災害對人民生命財產安全的嚴重威脅，導致人們生命財產得不到完全的保障，進而限制了我國社會經濟的發(fā)展和生產力的進步。②

洪澇災害惡化了人們的生存條件。洪澇災害的發(fā)生往往伴隨著住房的破壞、基本生活設施的損壞等狀況產生，這些狀況無疑惡化了人們的生存條件。洪澇災害不僅會導致房屋倒塌，還會污染飲用水、破壞供水系統(tǒng)和排水系統(tǒng)，嚴重破壞了生態(tài)平衡，影響了人們的日常生活。③以2013年全國洪澇災情為例，據統(tǒng)計與核實，2013年我國洪澇災害倒塌房屋53萬間，農作物受災11901千公頃，成災6623公頃，受損水庫1241座、堤防3.7萬處、護岸5.3萬處、水閘7187座，其中，縣級以上城市受淹234個。

同時，由于洪澇災害破壞了原本的安全水源，造成水質污染，嚴重影響了食品安全，又由于洪澇災害破壞了供水系統(tǒng)和排水系統(tǒng)，各種垃圾隨著洪澇流向漂流滿溢，大大增加了血吸蟲病、瘧疾和腸道傳染病等疫病和傳染病的爆發(fā)概率，極大地威脅著人們的生存條件，影響社會的和諧與穩(wěn)定。④洪澇災害對人們生存條件破壞所產生的直接經濟影響，以及國家后期對修復再建的經濟投入，很大地阻礙了我國社會經濟的發(fā)展。⑤

洪澇災害的直接經濟影響。據統(tǒng)計，2013年我國洪澇災害直接經濟損失高達3146億元，全國投入搶險舟船10萬舟次，運輸設備68萬班次，機械設備35萬班次，消耗編織袋9963萬條，最終防洪減淹耕地3978千公頃，避免糧食損失2029萬噸，減災效益約2362億元。從以上實例中可以看出，洪澇災害造成了我國巨大的直接經濟損失，其中，各大產業(yè)中，受災害影響最為嚴重的主要有農牧漁業(yè)、工業(yè)與交通運輸業(yè)以及水利事業(yè)。

從農牧漁業(yè)的角度來看，我國是農業(yè)大國，農業(yè)是我國的第一產業(yè)。由于洪澇災害的特點，洪澇災害往往會造成大面積的耕田被淹、農作物被毀，在農牧漁業(yè)當中，農業(yè)的直接經濟損失最大。首先，阻礙我國農產品產量增長的一個重要因素之一就是洪澇災害，災情較輕的年度農產品產量大大多于災情較重的年度農產品產量。其次，洪澇災害具有較大的地域差異性。例如，2013年洪澇災害主要集中在東北地區(qū)，農作物受災3927千公頃，成災2619千公頃，直接經濟損失591億元。⑥其中，松遼流域地區(qū)最為嚴重，這一地區(qū)的洪澇災害損失是我國將近12年以來年均損失值的三倍之多。再次，不同地區(qū)的農田受災率具有很大的差異。農田受災率是指農作物受災面積與耕地面積的平均比例。根據我國歷年農田受災情況可以看出，農田受災率在全國顯現出由西向東、從北向南逐步升高的趨勢。⑦

最后，洪澇災害對牧漁產業(yè)的影響也較為嚴重，尤其是今年來，在我國林牧漁業(yè)不斷發(fā)展的同時，洪澇災害對牧漁產業(yè)造成的直接經濟損失也越來越大、越來越嚴重。

從工業(yè)與交通運輸業(yè)的角度來看，從工業(yè)與交通運輸業(yè)的角度來看，洪澇災害主要從以下幾個方面影響我國國民經濟的發(fā)展：一是洪澇災害造成工礦企業(yè)停產；二是洪澇災害破壞輸電線路和通訊線路，導致電力中斷以及通訊中斷；三是洪澇災害毀壞路基和路面，導致鐵路中斷以及公路中斷。⑧ 首先，洪澇災害對工礦企業(yè)造成了嚴重的經濟損失。洪澇災害會迫使工礦企業(yè)停產、停工和停業(yè)，導致企業(yè)生產量下降，生產值減少。其次，洪澇災害對交通運輸業(yè)造成了嚴重的經濟損失。洪澇災害會導致鐵路與公路的路基、路面、軌道、隧道、車站等基礎設施被損壞，威脅交通安全，迫使鐵路中斷以及公路中斷。最后，洪澇災害對電力業(yè)與通信業(yè)造成了嚴重的經濟損失。洪澇災害會導致電力與通信基礎設施設備被破壞，從而損壞輸電線路和通訊線路，迫使供電中斷以及通訊中斷。

從水利事業(yè)的角度來看，我國要防洪減災，就應當加強水利工程建設，水利事業(yè)是對抗洪澇災害的重要手段。因此，洪澇災害，尤其是大型洪澇災害，會嚴重破壞水利設施。洪澇災害會損害水庫、堤防，導致垮壩以及堤防決口，同時，洪澇災害還會破壞機電泵站、機電井、塘壩、護岸、水文測站。灌溉設施以及水電站等水利基礎設施，不利于區(qū)域防護、農業(yè)灌溉的進行，妨礙了區(qū)域內的正常發(fā)電與供電。據調查，21世紀以來，洪澇災害對我國水利設施造成的年均直接經濟損失高達209.12億元，其中，江西、廣東、四川、浙江和湖南水利設施受損情況最為嚴重，對我國國民經濟的發(fā)展有著很大的負面作用。

洪澇災害的間接經濟影響。洪澇災害不僅會對我國社會經濟的發(fā)展產生直接經濟影響，還會產生間接經濟影響。間接經濟影響是指由于洪澇災害直接造成了某行業(yè)的經濟損失，從而影響到與某行業(yè)具有關聯(lián)性的其他行業(yè)，甚至影響到整個經濟系統(tǒng)，對其他行業(yè)產生間接經濟影響。目前，洪澇災害的間接經濟影響主要表現在實際GDP、消費、投資、就業(yè)、貿易等方面。洪澇災害通過對我國農牧漁業(yè)、工業(yè)與交通運輸業(yè)、水利事業(yè)的影響，導致我國實際GDP在一定程度上下降、實際工資水平與就業(yè)水平下降、資本要素的四個指標整體下降以及行業(yè)產出受到負面影響等等。

防災減災能力的評估

優(yōu)化防災減災能力評價系統(tǒng)設計。要提高防災減災能力，就應當優(yōu)化防災減災能力評價系統(tǒng)設計，提升防災減災質量，提高防災減災效率。首先，我們應當深化對洪澇災害防災減災能力的認識和理解，設計出綜合評價防災減災能力的總體架構，有針對性地進行防災減災能力評估。洪澇災害防災減災能力是指政府相關部門把持洪澇災害對社會經濟影響的行為能力，洪澇災害防災減災能力的總體行為目標為避免或減輕人員傷亡以及財產損失，為社會連續(xù)性運行和人民人身財產安全提供有力的保障。

其次，應當依據美國危機管理專家和大師羅伯特·希斯率先提出的4R危機理論和危機管理領域公認的PPRR理論，應對洪澇災害危機，設計防災減災能力評價體系。其中，4R危機理論將危機管理分為四個階段：Reduction（縮減力）、Readiness（預備力）、Response（反應力）、Recovery（恢復力），PPRR理論則將危機管理分為Prevention（危機前預防階段）、Preparation（危機前準備階段）、Response（危機爆發(fā)期反應階段）和Recovery（危機結束期恢復階段）四個階段。另外，我國于2007年出臺了《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》，根據突發(fā)事件發(fā)生以及發(fā)展的階段性特征，從預防與應急措施、監(jiān)測與預示警報、應急行動與救援、事后重建與恢復等方面進行了規(guī)范性規(guī)定。我們應當深入理解危機管理科學理論和相關法律法規(guī)，科學制定洪澇災害防災減災能力評價體系。

最后，應當在危機管理理論的指導下，以《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》為依據，充分結合我國實際國情，優(yōu)化洪澇災害防災減災能力評價體系。我們應當建立健全預防與應急措施能力評估分系統(tǒng)、監(jiān)測與預示警報能力評估分系統(tǒng)、應急行動與救援能力評估分系統(tǒng)與災后重建與恢復能力評估分系統(tǒng)。其中，在預防與應急措施能力評估分系統(tǒng)中，我們應當主要針對洪澇工程防災能力、生態(tài)保護能力以及民眾防災意識進行評估；在檢測與預示警報評估分系統(tǒng)中，我們應當主要針對洪澇災害監(jiān)測能力、洪澇災情分析能力、洪澇災害預警能力以及相關信息發(fā)布能力進行評估；在應急行動與救援能力評估分系統(tǒng)中，我們應當主要針對防洪除澇能力、安置災民能力、交通運輸能力、醫(yī)療救治能力以及災區(qū)通信能力進行評估；在災后重建與恢復能力評估分系統(tǒng)中，我們應當主要針對政府救濟能力、資源供應能力、災區(qū)建設能力以及居民恢復能力進行評估。

構建科學合理的防災減災能力評價指標體系。首先，應當充分發(fā)揮洪澇災害防災減災能力評價指標體系的各種功能。我們應當收集與洪澇災情以及防災減災情況相關的多種數據，將數據加以歸納整理，充分發(fā)揮洪澇災害防災減災能力評價指標體系的描述與反映功能。同時，我們應當綜合分析災情區(qū)域內各方面的防災減災能力，總結和反思不足之處，對比不同災區(qū)的情況，分析相同點與不同點，更好地發(fā)現問題、解決問題，充分發(fā)揮洪澇防災減災能力評價指標體系的監(jiān)測與評價功能。另外，我們應當明確各地防災減災工作的績效與缺點，優(yōu)化工作設計，改進工作方法，提高工作效率，充分發(fā)揮洪澇防災減災能力評價指標體系的指導和決策功能。

其次，應當科學合理地構建洪澇災害防災減災能力評價指標體系，實現評價效果最優(yōu)化。我們應當貫徹實施科學的理論指導方針，從實際出發(fā)，充分考慮到當地災情和我國國情，將科學理論與客觀實際緊密結合起來，更好地構建洪澇災害防災減災能力評價指標體系。同時，我們應當將洪澇災害防災減災能力評價分為目標層、系統(tǒng)層、狀態(tài)層和指標差四個層次，堅持系統(tǒng)性原則和層次性原則，協(xié)調自然因素、社會因素和經濟因素等各方面的關系，突出評價重點，抓住評價對象的主要特征和情況，科學構建防災減災能力評價指標體系。另外，我們應當運用簡潔明了的文字或表格闡述洪澇災害防災減災能力評價指標體系，實現指標體系的規(guī)范化發(fā)展，使其具有正確的引導意義，促進我國洪澇災害防災減災綜合能力的提高。

構建科學合理的防災減災能力評估模型。應當對洪澇災害防災減災能力進行數據標準化處理。防災減災能力包含多種方面的能力，因此，針對不同的能力，我們應當根據科學理論和實際情況，提出不同的評價指標。例如，在評價防災工程的排水管道密度時，我們應當計算該工程的排水管道長度與建成區(qū)面積的比率，將實際比率與規(guī)范的排水管道密度相對比，科學評價該地區(qū)的工程防災能力。在評價地區(qū)人均防護林造林面積時，我們應當計算當地實際防護林造林面積與當地常住人口的比率，將其余規(guī)范的人均防護林造林面積相對比，根據對比結果，對該地區(qū)的生態(tài)保護能力做出科學評價。在評價區(qū)域氣象觀測站點覆蓋率時，我們應當計算區(qū)域氣象觀測站點數量與其土地面積的比率，將其與規(guī)范的區(qū)域氣象觀測站點覆蓋率相對比，科學評價該區(qū)域的災害監(jiān)測能力。⑨在評價洪澇災區(qū)除澇面積比例時，我們應當將除澇面積除以耕地面積，再乘以100%，將實際比例數據與規(guī)范數據相對比，從而評價該地防洪除澇能力。在評價洪澇災區(qū)的人均自然災害生活救助支出時，我們應當計算該地自然災害生活救助支出與常住人口的比例，將其與規(guī)范數據相對比，科學評價政府救濟能力。在評價地區(qū)人均水利、環(huán)境和公共設施管理業(yè)全社會固定資產投資時，我們應當計算該地水利、環(huán)境與公共設施管理業(yè)全社會固定資產投資與常住人口的比例，與規(guī)范數據對比之后，科學評價資源供應能力。

結語

綜上所述，洪澇災害破壞著人們的生存環(huán)境，威脅著人們的生命財產安全，對我國的農牧漁業(yè)、工業(yè)與交通運輸業(yè)以及水利事業(yè)等方面造成了負面的直接經濟影響，對我國的實際GDP、消費、投資、就業(yè)、貿易等方面造成了負面的間接經濟影響。因此，我們應當加大對防災減災事業(yè)的投資力度，完善相關政策法規(guī)，建立健全災后重建制度和災民保障制度，對防災減災事業(yè)提供有力的政策支持和財政支持，提高我國防災減災能力。同時，應當注重洪澇災害防災減災能力評估體系的構建，全方位、多方面地評價防災減災能力，促使評價指標科學化、規(guī)范化，構建科學合理的防災減災能力評估體系，對提高我國防災減災能力起到更好的督促作用。

（作者單位：山東行政學院應急管理培訓辦公室；本文系山東行政學院課題“山東省危機管理信息化研究”成果，項目編號：YKT201110）

【注釋】

①姜藍齊，馬艷敏，張麗娟，馬玉妍，徐虹：“基于GIS的黑龍江省洪澇災害風險評估與區(qū)劃”，《自然災害學報》，2013年第5期。

②張曉等：《中國水旱災害的經濟學分析》，北京：中國經濟出版社，2000年，第35頁。

③莊天慧，劉人瑜：“貧困地區(qū)村級組織防災減災能力評價及影響因素研究—基于西南地區(qū)28個村的調查”，《干旱區(qū)資源與環(huán)境》，2013年第5期。

④周峰，許有鵬，石怡：“基于AHP-OWA方法的洪澇災害風險區(qū)劃研究—以秦淮河中下游地區(qū)為例”，《自然災害學報》，2012年第6期。

⑤ 王小魯，樊綱主編：《中國經濟增長的可持續(xù)性》，北京：經濟科學出版社，2000年，第213頁。

⑥崔巍，陳文學，白音包力皋，陳興茹：“中小河流洪澇風險評估及研究—以哈爾濱地區(qū)為例”，《中國水利》，2013年第4期。

⑦薛曉萍，馬俊，李鴻怡：“基于GIS的鄉(xiāng)鎮(zhèn)洪澇災害風險評估與區(qū)劃技術—以山東省淄博市臨淄區(qū)為例”，《災害學》，2012年第4期。

⑧何愛平：《災害經濟學》，北京：西北大學出版社，2000年，第176頁。

⑨邱新法，宋亞君，曾燕：“氣象災害風險評估承災體易損性參數定量確定方法研究—以濰坊市干旱、暴雨洪澇災害為例”，《科學技術與工程》，2013年第22期。

責編/張曉