殷文英，王德魯，苑景瑩

（中國(guó)礦業(yè)大學(xué) 管理學(xué)院，江蘇 徐州 221116）

2013年3月18日，無(wú)錫市中院裁定，對(duì)光伏巨頭無(wú)錫尚德破產(chǎn)重整。中國(guó)的光伏產(chǎn)業(yè)在經(jīng)歷了產(chǎn)能過(guò)剩、歐盟“雙反”等一系列打擊的寒冬后，以李克強(qiáng)為代表的中國(guó)政府仍給予中國(guó)光伏企業(yè)以高度重視，光伏產(chǎn)業(yè)的重要性再次納入人們視線。以江蘇省光伏產(chǎn)業(yè)為例，中國(guó)產(chǎn)業(yè)集群的發(fā)展建立在自身獨(dú)特的社會(huì)文化環(huán)境和價(jià)值體系之上，處于深度整合時(shí)期的政府主導(dǎo)型的光伏產(chǎn)業(yè)若要重新走上快速發(fā)展軌道，政府的力量無(wú)疑舉足輕重。

與依靠市場(chǎng)機(jī)制發(fā)展起來(lái)的一般產(chǎn)業(yè)集群相比，政府主導(dǎo)型產(chǎn)業(yè)集群在快速成長(zhǎng)的過(guò)程中伴隨市場(chǎng)、資源、利益分配等方面發(fā)育不足，大都呈現(xiàn)出快速成長(zhǎng)、快速衰退的短暫生命體征，一旦環(huán)境出現(xiàn)變化（如2008年的全球金融危機(jī)）政府原有的扶持政策和職能定位就很難繼續(xù)助力集群的發(fā)展。主要原因是，產(chǎn)業(yè)集群的可持續(xù)發(fā)展需要漫長(zhǎng)的自適應(yīng)、自調(diào)節(jié)和自增強(qiáng)，當(dāng)集群所處的產(chǎn)品市場(chǎng)和資本市場(chǎng)發(fā)育不足、創(chuàng)新能力匱乏時(shí)，很難培育出集群生長(zhǎng)所需要的穩(wěn)定的組織網(wǎng)絡(luò)和治理結(jié)構(gòu)，一旦環(huán)境發(fā)生變化集群就會(huì)失去應(yīng)變能力而走向衰退。因此，深入探討江蘇省光伏產(chǎn)業(yè)集群動(dòng)態(tài)發(fā)展進(jìn)程中政府的職能定位和角色演化，對(duì)于推動(dòng)光伏產(chǎn)業(yè)的持續(xù)性發(fā)展具有重大的理論價(jià)值和實(shí)踐意義。

一、產(chǎn)業(yè)集群相關(guān)文獻(xiàn)回顧

唐凱江（2008）從微觀結(jié)構(gòu)入手，劃分了集群內(nèi)外部環(huán)境中蘊(yùn)含的進(jìn)化和退化因素，建立了一個(gè)產(chǎn)業(yè)集群生命周期曲線的決定模型，認(rèn)為集群生命周期曲線是集群成功克服每一階段退化因素的作用后形成的。胡竹枝（2010）將集群生命周期的階段性特征界定為負(fù)外部性與正外部性力量博弈的結(jié)果，并指出要消除負(fù)外部性，地方政府不僅要通過(guò)標(biāo)準(zhǔn)和稅收約束企業(yè)行為，還要界定產(chǎn)權(quán)，引導(dǎo)外部性的內(nèi)部化，協(xié)調(diào)使企業(yè)、中間組織共同治理。

已有研究大都針對(duì)產(chǎn)業(yè)集群某一特定的、相對(duì)靜態(tài)的層次從資源配置、外部環(huán)境、制度文化及創(chuàng)新機(jī)制等方面靜態(tài)分析產(chǎn)業(yè)集群生命周期的發(fā)展，對(duì)產(chǎn)業(yè)集群動(dòng)態(tài)發(fā)展脈絡(luò)涉及較少。

有效的集群治理對(duì)推動(dòng)產(chǎn)業(yè)集群持續(xù)性的發(fā)展具有重要作用。政府作為產(chǎn)業(yè)集群治理結(jié)構(gòu)中的重要因素，是地方利益主體與宏觀管理層的統(tǒng)一體，一方面有自身的利益訴求，另一方面以公共管理者的身份提供服務(wù)，［1］為區(qū)域經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)步發(fā)展提供支柱。臺(tái)灣地區(qū)新竹科學(xué)園區(qū)、英國(guó)劍橋工業(yè)園就是政府成功調(diào)節(jié)的典型。［2］目前對(duì)政府治理的研究主要集中在以下兩個(gè)方面：（1）政府對(duì)集群的政策性引導(dǎo)作用。吳金希（2012）通過(guò)對(duì)地方政府在發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)過(guò)程中的必要性和重要性進(jìn)行分析，認(rèn)為政府在搶抓機(jī)遇、應(yīng)對(duì)市場(chǎng)失靈、承擔(dān)戰(zhàn)略使命、構(gòu)建區(qū)域創(chuàng)新系統(tǒng)等方面應(yīng)發(fā)揮積極作用。（2）政府在集群生命周期各個(gè)階段的作用。王其和（2010）從集群治理的角度，考慮地方政府在產(chǎn)業(yè)集群萌芽、顯現(xiàn)、穩(wěn)定、衰退四個(gè)階段中應(yīng)采取相匹配的政府行為，并指出產(chǎn)業(yè)集群成長(zhǎng)越成熟，政府的直接干預(yù)應(yīng)減弱，引導(dǎo)職能應(yīng)加強(qiáng)。

雖然已有學(xué)者開(kāi)始關(guān)注集群各個(gè)生命周期的政府治理模式，但對(duì)政府在產(chǎn)業(yè)集群動(dòng)態(tài)發(fā)展中所應(yīng)扮演的角色及演化路徑研究較少。作為產(chǎn)業(yè)集群的“領(lǐng)導(dǎo)”，政府如何在產(chǎn)業(yè)集群的動(dòng)態(tài)演進(jìn)中完成角色演化的任務(wù)幫助實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)集群的可持續(xù)發(fā)展還需要進(jìn)一步的探討。

二、政府角色演化路徑選擇

Porter的生命周期理論認(rèn)為健全的集群網(wǎng)絡(luò)、完善的創(chuàng)新機(jī)制、穩(wěn)定的市場(chǎng)環(huán)境則是集群競(jìng)爭(zhēng)力的主要來(lái)源。［3］通過(guò)建立如圖1所示的集群競(jìng)爭(zhēng)力分析模型，可以為明確不同生命周期階段的政府角色定位提供依據(jù)。其中，集群網(wǎng)絡(luò)包括上下游企業(yè)聯(lián)結(jié)、橫向企業(yè)合作、中介機(jī)構(gòu)作用等；創(chuàng)新能力不僅包括知識(shí)創(chuàng)新、技術(shù)創(chuàng)新和制度創(chuàng)新，而且涵蓋了觀念創(chuàng)新、管理方式創(chuàng)新以及具備創(chuàng)新精神的人才；市場(chǎng)則包括產(chǎn)品市場(chǎng)和資本市場(chǎng)。政府通過(guò)轉(zhuǎn)化對(duì)集群生命周期各個(gè)階段的集群網(wǎng)絡(luò)、創(chuàng)新能力和集群市場(chǎng)的作用方式和作用力度助力集群持續(xù)的競(jìng)爭(zhēng)能力。

圖1 產(chǎn)業(yè)集群競(jìng)爭(zhēng)力分析模型

基于前述產(chǎn)業(yè)集群生命周期理論并結(jié)合產(chǎn)業(yè)集群競(jìng)爭(zhēng)力分析模型，本文對(duì)政府主導(dǎo)型產(chǎn)業(yè)集群從導(dǎo)入期、成長(zhǎng)期到成熟期政府所應(yīng)發(fā)揮的職能進(jìn)行了定位并給出了角色演化路徑（如圖2所示），認(rèn)為在政府正確的角色演化后集群步入成熟期以后不再衰退，而是具備更加強(qiáng)勁的競(jìng)爭(zhēng)能力。

圖2 不同生命周期階段的政府角色演化路徑

1、導(dǎo)入期注重產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)、開(kāi)辟道路。集群的導(dǎo)入要經(jīng)歷一個(gè)漫長(zhǎng)的過(guò)程，新概念的出現(xiàn)無(wú)論在企業(yè)家和消費(fèi)者中都需要一定的接納時(shí)期。政府首先要做的是識(shí)別產(chǎn)業(yè)，即基于對(duì)當(dāng)?shù)匚幕h(huán)境、地域優(yōu)勢(shì)、經(jīng)濟(jì)條件的深刻認(rèn)識(shí)，從宏觀上對(duì)產(chǎn)業(yè)集群的初步發(fā)展進(jìn)行整體性規(guī)劃，使之與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和文化環(huán)境相匹配。從市場(chǎng)角度看，導(dǎo)入期的產(chǎn)業(yè)技術(shù)和產(chǎn)品前景巨大，但市場(chǎng)需求一般較小，政府應(yīng)幫助集群培育市場(chǎng)，利用其特有優(yōu)勢(shì)加大宣傳引導(dǎo)企業(yè)和消費(fèi)者的關(guān)注視角，使得產(chǎn)業(yè)獲得更多的機(jī)會(huì)吸引投資者和購(gòu)買(mǎi)者的注意。

2、成長(zhǎng)期減少約束、鼓勵(lì)創(chuàng)新。政府有意識(shí)地為企業(yè)提供一個(gè)自由、寬松的經(jīng)營(yíng)環(huán)境和競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，使其通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行自我調(diào)節(jié)。從創(chuàng)新角度看，由于企業(yè)自主創(chuàng)新費(fèi)用要大于模仿創(chuàng)新，企業(yè)難免出現(xiàn)“搭便車”現(xiàn)象，造成集群內(nèi)產(chǎn)品差異化程度降低，阻礙區(qū)域創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建，此時(shí)政府應(yīng)大力支持并協(xié)調(diào)集群內(nèi)成員加快互動(dòng)創(chuàng)新交流。［4］

3、成熟期鼓勵(lì)開(kāi)拓新思路、注重內(nèi)涵式發(fā)展。成熟期的集群網(wǎng)絡(luò)同質(zhì)化比較嚴(yán)重，企業(yè)對(duì)知識(shí)的學(xué)習(xí)和轉(zhuǎn)化能力減弱。政府的作用相較于上一階段應(yīng)是強(qiáng)化的。政府要扮演集群“再組織者”的角色，引導(dǎo)富有創(chuàng)新精神的企業(yè)家尋求創(chuàng)新以實(shí)現(xiàn)主動(dòng)適應(yīng)，［5］為集群發(fā)展重新注入活力；幫助集群企業(yè)重新連接產(chǎn)品市場(chǎng)，弱化外源式發(fā)展、減少對(duì)外部市場(chǎng)的過(guò)度依賴，［6］有意識(shí)地進(jìn)行內(nèi)涵式發(fā)展；加大力度支持集群內(nèi)企業(yè)另辟蹊徑、二次創(chuàng)業(yè)甚至三次創(chuàng)業(yè)，集群內(nèi)企業(yè)高度協(xié)同、良性競(jìng)爭(zhēng)，形成更穩(wěn)固的模式來(lái)適應(yīng)環(huán)境變化。

三、政府角色演化的實(shí)現(xiàn)機(jī)制

產(chǎn)業(yè)集群內(nèi)的行為主體通過(guò)一系列正式或非正式的、內(nèi)部或外部的機(jī)制，根據(jù)各自的資源優(yōu)勢(shì)承擔(dān)相應(yīng)的主體功能［7］共同組成一個(gè)相互合作和制衡的自適應(yīng)系統(tǒng)，從而建立和維護(hù)集群持續(xù)的競(jìng)爭(zhēng)力。政府作為系統(tǒng)中特殊的成員，在內(nèi)部自適應(yīng)過(guò)程和外部環(huán)境共同作用之下，根據(jù)集群不同發(fā)展階段的需要調(diào)整自身職能定位。

1、集群內(nèi)部的政府角色演化實(shí)現(xiàn)機(jī)制

從集群內(nèi)部角度看，政府主導(dǎo)型產(chǎn)業(yè)集群的政府角色演化是一個(gè)自適應(yīng)的過(guò)程。政府作為系統(tǒng)特殊的行為主體更加關(guān)注集群全局的發(fā)展，通過(guò)制定各種策略完成作為“服務(wù)者”的任務(wù)，與集群內(nèi)的其他成員共同學(xué)習(xí)推動(dòng)集群健康成長(zhǎng)。雖然不斷進(jìn)行變化不是最優(yōu)的學(xué)習(xí)策略，但政府通過(guò)不斷變換自身角色會(huì)激發(fā)出更有效的學(xué)習(xí)，［8］從而克服集群發(fā)展的路徑依賴。

動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)集群整體競(jìng)爭(zhēng)力，關(guān)注集群內(nèi)企業(yè)的異常情況，如突發(fā)性大規(guī)模減產(chǎn)、創(chuàng)新活動(dòng)持續(xù)停滯等不正常態(tài)勢(shì)，及時(shí)引導(dǎo)集群內(nèi)企業(yè)進(jìn)行調(diào)整，以免波及產(chǎn)業(yè)鏈條的連貫性。包括政府在內(nèi)的集群成員在集群發(fā)展過(guò)程中及時(shí)審視、反思，政府不斷調(diào)節(jié)各個(gè)時(shí)期的角色定位，在市場(chǎng)機(jī)制不完備的地方發(fā)揮作用，從而形成一種雙環(huán)學(xué)習(xí)的循環(huán)模式，集群呈現(xiàn)螺旋上升發(fā)展?fàn)顟B(tài)。

2、外部約束下的政府角色演化實(shí)現(xiàn)機(jī)制

如果單純靠市場(chǎng)因素驅(qū)使地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)發(fā)展，高素質(zhì)人才、產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈上利潤(rùn)最豐富的環(huán)節(jié)就會(huì)集中在凝聚力較強(qiáng)的大中型城市。政府績(jī)效考核的指標(biāo)主要是當(dāng)?shù)氐腉DP、就業(yè)和稅收，在逐步完善的政績(jī)考核機(jī)制下對(duì)政府的考核也更加注重區(qū)域綜合發(fā)展水平，［9］單純地依靠規(guī)模擴(kuò)張、低成本競(jìng)爭(zhēng)來(lái)增加GDP和稅收已無(wú)法適應(yīng)競(jìng)爭(zhēng)激烈的外部環(huán)境。政府基于長(zhǎng)期利益視角對(duì)集群進(jìn)行全局性的優(yōu)化配置，避免產(chǎn)業(yè)鏈條過(guò)度集中、規(guī)模盲目擴(kuò)張帶來(lái)的GDP短期增長(zhǎng)，有目的性和針對(duì)性地對(duì)企業(yè)尤其是優(yōu)質(zhì)企業(yè)提供支持，鼓勵(lì)創(chuàng)新投入和冒險(xiǎn)精神。

四、江蘇省光伏產(chǎn)業(yè)提升策略

光伏產(chǎn)業(yè)是江蘇新能源產(chǎn)業(yè)的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，也是江蘇省戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)中最具國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)和發(fā)展?jié)摿Φ膬?yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)。江蘇省光伏產(chǎn)業(yè)園區(qū)集中分布在蘇州、無(wú)錫、南通、徐州、南京、常州等蘇南和沿海地區(qū)，全省有600多家相互配套的特色企業(yè),并擁有無(wú)錫尚德、中電光伏等多家龍頭企業(yè)，光伏總產(chǎn)量與產(chǎn)能均居全國(guó)首位，光伏電池產(chǎn)能占到國(guó)內(nèi)總量的七成、全球總量的1/4。2010年，江蘇光伏產(chǎn)業(yè)境外投資項(xiàng)目共20個(gè)，占全省同期境外投資總量的17.2%。2011年，江蘇省光伏并網(wǎng)發(fā)電新增300MW，總量達(dá)400MW，太陽(yáng)能光伏電池產(chǎn)量占全國(guó)的58%以上，多晶硅、太陽(yáng)能電池組件等產(chǎn)品占到全國(guó)產(chǎn)量的50%，太陽(yáng)能電池出口量達(dá)到52.3億美元。

1、江蘇省光伏產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展中的政府角色分析

發(fā)展初期，具備商業(yè)前景的光伏產(chǎn)業(yè)并不具備充分的資金和市場(chǎng)，江蘇省地方政府獨(dú)具眼光地識(shí)別出光伏產(chǎn)業(yè)并為其進(jìn)行廣泛的宣傳和招商引資，提供土地、信貸擔(dān)保、稅費(fèi)補(bǔ)貼及創(chuàng)新基金等各種扶持政策。以無(wú)錫尚德為例，無(wú)錫政府為尚德初期發(fā)展?fàn)幦×?1個(gè)項(xiàng)目，計(jì)3700萬(wàn)元。無(wú)錫政府明確的產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向以及包括資金、土地、稅收優(yōu)惠等方面深厚的投入，恰恰體現(xiàn)了政府在光伏產(chǎn)業(yè)成長(zhǎng)初期的關(guān)鍵性作用，對(duì)日后江蘇省光伏產(chǎn)業(yè)的領(lǐng)軍地位奠定了基礎(chǔ)。

快速發(fā)展的背后，問(wèn)題也在日益凸顯。首先，從光伏產(chǎn)業(yè)集群分布來(lái)看，由于區(qū)域經(jīng)濟(jì)的行政分割，江蘇省光伏產(chǎn)業(yè)在一定程度上呈現(xiàn)出“多集群”的發(fā)育模式，產(chǎn)業(yè)集群相互封閉、同質(zhì)化嚴(yán)重，產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)大都集中在價(jià)值鏈低端環(huán)節(jié)。其次，從市場(chǎng)環(huán)境來(lái)看，歐美市場(chǎng)占98%，大大增加了江蘇省光伏產(chǎn)業(yè)的國(guó)外競(jìng)爭(zhēng)風(fēng)險(xiǎn)。最后，從集群創(chuàng)新能力來(lái)看，政府對(duì)網(wǎng)絡(luò)創(chuàng)新的關(guān)注度并不高，在初期成功引導(dǎo)光伏產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展后開(kāi)始出現(xiàn)介入企業(yè)內(nèi)部運(yùn)營(yíng)的弊端，把自己視作“風(fēng)險(xiǎn)投資商”并希望集群企業(yè)迅速做大甚至給出具體的擴(kuò)張規(guī)劃，政府過(guò)多干預(yù)本該由市場(chǎng)主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)規(guī)模、集中度及淘汰機(jī)制而產(chǎn)生的負(fù)面效果不容忽視。

2、對(duì)策建議

（1）完善光伏產(chǎn)業(yè)信息交流平臺(tái)的功能。依托于論壇、網(wǎng)站等形式的信息交流平臺(tái)為企業(yè)、行業(yè)協(xié)會(huì)、高校、科研機(jī)構(gòu)之間提供廣泛的技術(shù)合作與交流，高校和科研機(jī)構(gòu)等更好地滲透到企業(yè)的研發(fā)中，企業(yè)隨時(shí)掌握最新技術(shù)和行業(yè)發(fā)展趨勢(shì)，集群根據(jù)各個(gè)區(qū)域的特色和優(yōu)勢(shì)發(fā)展具有根植性的價(jià)值鏈環(huán)節(jié)。

（2）建立光伏產(chǎn)業(yè)共性創(chuàng)新評(píng)估機(jī)制。通過(guò)建立共性創(chuàng)新評(píng)估機(jī)制可以引導(dǎo)企業(yè)更加具有主動(dòng)性和針對(duì)性地著眼于關(guān)鍵性的技術(shù)研發(fā)。這種有選擇性的投入創(chuàng)新支持而引發(fā)的良性競(jìng)爭(zhēng)壓力則更加有利于產(chǎn)業(yè)共性技術(shù)合作，并構(gòu)成集群發(fā)展持續(xù)的創(chuàng)新動(dòng)力。另外，政府還可以通過(guò)完善公共服務(wù)體系推動(dòng)集群網(wǎng)絡(luò)的完善與穩(wěn)固，為集群發(fā)展提供更加完備的條件。

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