鐘裕民

20世紀90年代以來，關(guān)于政策排斥相關(guān)問題的研究一直都是社會學家們積極探討社會是否公平等問題的一個重要視角。這種社會學研究路徑把政策排斥作為社會排斥研究的一個分支，賦予政策排斥以負向意義。例如，戴維·波普諾認為：“當主導群體握有并壟斷社會權(quán)力時就會發(fā)生社會排斥。這種排斥反映了一個社會有意達成的政策?！盵1](P310)這種社會學研究取向?qū)Ρ慌懦鈱ο笏馐艿纳鐣懦獗３至烁叨鹊拿翡J性和洞察力，有助于推動社會的公平正義事業(yè)。但是，從詞源學角度，排斥一詞并非特定指向負向意義?！逗鬂h書·宦者傳序》載：“雖時有忠公，而竟見排斥。”在此句中，排斥一詞為不相容之義?！懂敶鷿h語詞典》對排斥一詞也有明確的界定：①排除、駁斥；②不能容納；③生物體對于非本身組織的外來物質(zhì)，產(chǎn)生免疫反應或不相容[2](P1346)。從上可知，排斥一詞的中文字義可指不相容、使離開或不使進入的意思，從感情色彩上看，排斥 一詞為中性詞。顯然，社會學視角中的政策排斥概念并不能涵蓋排斥一詞意義的全貌，從中性角度出發(fā)，有助于我們更科學、更全面地來理解政策排斥的概念。從排斥結(jié)果看，被排斥對象可能是應當受政策排斥對象，如中高收入人群被政府列入保障房政策的排斥對象，這種政策排斥可稱之為政策正排斥，反之，即為政策負排斥。具體言之，公共政策負排斥，是指政策主導者通過顯性或隱性的政策安排，自覺或不自覺地將本來應當同等受惠于某項或某些政策的個人、階層或群體排除在政策受益范圍之外，使其未能公平享受某種權(quán)利和社會機會，不能依據(jù)公正原則參與社會生活甚至被邊緣化的過程和狀態(tài)。為了保障自身利益或某些特定群體的利益，政策主導者常常以政治身份、家庭出身、政治態(tài)度等政治因素為基準來分配權(quán)利和社會機會，從而使某一社會成員或社會群體遭受非公正的對待而形成政策負排斥。一般把這種政策負排斥稱之為政治主導型政策負排斥。在當代中國，以政治因素為權(quán)利分配基準的政治主導型政策負排斥現(xiàn)象大量存在。例如，改革開放前中國所建立的政治身份等級政策；今日之中國所普遍存在的中共黨員、人大代表偏向型公共資源分配政策。政治主導型政策負排斥背離了公共政策所應秉持的公正性和公共性鐵律，嚴重威脅政府執(zhí)政的合法性，亟需政府和社會采取有效手段予以遏止與治理。因此，深入地闡釋政治主導型政策負排斥的概念內(nèi)涵及演變軌跡，科學地揭示政治主導型政策負排斥的形成機理與治理路徑，不僅在理論拓展上極其必要，而且對于優(yōu)化公共管理、促進社會公平正義也極為重要。

一、政治主導型政策負排斥的基本界定

政治主導型政策負排斥，即在公共政策的制定與執(zhí)行中，政策主導者以官方的政治標簽或政治價值判斷為區(qū)分是否受益于政策的依據(jù)，自覺或不自覺地對各種不同政治背景或是被打上不同政治標簽的人群予以不同政策待遇，使本來應當同等受惠于某項或某些政策的個人、階層或群體被排斥于政策受益范圍之外，不能公正地獲得某種權(quán)利或社會機會的過程或狀態(tài)。其主要特征體現(xiàn)在：

1.以政治標簽和政治背景等政治因素為人們獲得權(quán)利和社會機會的依據(jù)

在政治主導型政策負排斥中，人們獲得某種權(quán)利和社會機會不是靠個人的努力或能力，而是要取決于政治標簽、政治背景、政治立場、政治觀點等政治因素。人們所具有的社會地位，諸如職業(yè)、教育水平、收入、權(quán)力等，都受到政治標簽、政治背景等制度化結(jié)構(gòu)的制約。比如，在“文化大革命”時期，不同政治身份和家庭出身的社會成員被人為地劃分為“紅五類”和“黑五類”。而 “黑五類”被排斥在人民概念之外，屬于階級敵人的范疇，基本被剝奪了上大學、入黨、參軍、擔任公職等機會。而且，有學者研究發(fā)現(xiàn)，階級成分不同，勞動報酬也施行雙重標準，“在農(nóng)村社隊，對‘可教子女’同工不同酬，或分配重活卻少記工分”[3](P35)。即使在今天，中共黨員、人大代表、政協(xié)委員等政治背景仍在諸多的利益分配領(lǐng)域中享有優(yōu)勢地位。陳任如等人的研究就是對這種現(xiàn)象的有力佐證，高管政治背景與民營企業(yè)盈利能力具有正相關(guān)性[4]。在這種政策結(jié)構(gòu)中，人們的政治標簽和政治背景等先賦性條件成為政策分配的依據(jù)，完全相悖于現(xiàn)代意義上的公正意蘊：“合乎正義的職司分配，應該考慮到每一受任的人的才德或功績”[5](P136)、“地位的職務向所有人開放”[6](P4)，從而構(gòu)成了政策負排斥。

2.政治權(quán)力在社會公共資源分配中居于主導地位

為了保障以政治因素為基準來分配權(quán)利和社會機會的排斥方式順利運行，當政者建立了政治權(quán)力主導的社會資源分配模式。這種模式主要體現(xiàn)在：一是以計劃手段切斷直接生產(chǎn)者與消費者之間的橫向聯(lián)系，從而使每個社會成員都要通過服從政治權(quán)力來換取資源，權(quán)力中心的意識形態(tài)、政治觀念對社會分層具有明顯的建構(gòu)作用。二是政治權(quán)力決定每個人的政治標簽，從而達到?jīng)Q定每個人的命運。韓丁的研究揭示了這樣一種事實，在“階級斗爭為綱”的時代，劃成分“是決定他們命運的事情。誰領(lǐng)導劃成分，刀把子就掌握在誰手里”[7](P482～483)。三是改革開放前，在公有制基礎(chǔ)上，政治權(quán)力中心用工資政策、價格政策等杠桿控制了初次收入分配；改革開放后，在諸多情況下，政治權(quán)力仍然通過單位制或其他干預方式主導著經(jīng)濟社會生活的運行，正如謝宇所說，在當今中國，單位依然舉足輕重，它對個人的收入、聲望、福利乃至社會關(guān)系，都依然發(fā)揮著非常大的作用[8]。

3.以權(quán)力本位為價值理性

在政治主導型政策負排斥中，政策主導者以人們的政治標簽、政治背景、政治立場、政治觀點等政治因素為基準來劃分社會群體并賦予其不同權(quán)利和社會地位，實質(zhì)上體現(xiàn)了權(quán)力本位的價值理性。改革開放前，政策主導者通過按政治背景、政治標簽、政治態(tài)度來進行社會利益分配，表層目的在于通過利益的分配向處于劣勢的工農(nóng)階層傾斜，以實現(xiàn)執(zhí)政者所信仰的“共同富裕”理想，深層目的在于通過階級斗爭的工具來維系自己的權(quán)力，捍衛(wèi)自己的權(quán)威，實質(zhì)是權(quán)力本位的體現(xiàn)。今日中國之“官二代”現(xiàn)象，也正是權(quán)力本位作祟的結(jié)果。在權(quán)力本位思想的作祟下，一些領(lǐng)導干部依仗自己手中特權(quán)之便，名正言順地將自己的“二代”安排進入官場，并進一步利用隱性的特權(quán)和潛規(guī)則幫助子女進一步發(fā)展，造成干部子女變相的權(quán)力世襲。

4.以高度集權(quán)型體制為工具理性

新中國建立以后，為了盡快實現(xiàn)國家工業(yè)化與社會現(xiàn)代化目標，落實趕超戰(zhàn)略，執(zhí)政黨建構(gòu)了黨政一體化的高度集中體制。在這種體制中，執(zhí)政黨和政府成為社會管理的唯一主體，對政治生活和社會生活實行單向度的管理。在政治上，執(zhí)政黨和政府自覺或不自覺地建立了以政治標簽、政治背景來劃分的身份分類體制，同時通過政治表現(xiàn)、政治立場、政治覺悟為基準的評價機制實現(xiàn)了對干部及普通民眾工作、學習、生活的全面控制。在經(jīng)濟上，實行對社會成員的工作、學習、生活進行全面調(diào)節(jié)和控制的計劃經(jīng)濟體制。在思想文化領(lǐng)域，建立了個人的生活態(tài)度與政治立場、政治覺悟密切掛鉤的意識形態(tài)機制，實現(xiàn)了對社會成員政治思想和日常生活的控制。在高度集中體制下，執(zhí)政黨和政府通過編制單位隸屬關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，使上級單位可以全面控制和支配下級單位，調(diào)撥分配人力、物力、財力等資源，從而保障了一系列政治統(tǒng)帥社會、統(tǒng)帥經(jīng)濟的政治主導型負向排斥性政策體系的有效運行。

二、當代中國政治主導型政策負排斥的演變軌跡

新中國成立以來，隨著中國民主政治的發(fā)展和經(jīng)濟體制改革的推進，政治主導型政策負排斥呈現(xiàn)了先揚后抑的態(tài)勢。

1.1949年～1956年：政治主導型政策負排斥的初步形成階段

1949年新中國成立后，國內(nèi)階級矛盾十分尖銳，因此劃分階級成為了當時諸多政治運動中的首要工作。1950年8月20日，中央人民政府政務院出臺了《關(guān)于劃分農(nóng)村階級成分的決定》。這個文件對地主、富農(nóng)、中農(nóng)、貧農(nóng)和工人五大基本階級成分以及對反動富農(nóng)、破產(chǎn)地主、富裕中農(nóng)、知識分子、游民、貧民、農(nóng)村工商業(yè)家、手工業(yè)資本家、商人、革命軍人、自由職業(yè)者、小販、開明士紳、惡霸等的基本內(nèi)涵作了詳細界定[9](P382～407)。該決定還指出：“一般不應劃其階級成分，只劃分其家庭出身。”[9](P406)由此，以家庭出身為內(nèi)容的政策負排斥體系初步建立。但是，總的來說，1957年以前，政治主導型政策負排斥程度還相對較輕，“對各階級成分的劃分和待遇一般都是根據(jù)人們在解放前的經(jīng)濟地位來決定的，而不是以政治態(tài)度、吃穿好壞為標準”[10](P96)，所謂出身(成分)不好的人所受到的沖擊不大。比如，在農(nóng)村，富農(nóng)的土地基本得到了保留，地主的土地雖然被分了，但仍然給他們保留了一部分耕地；在城市，小資本家與民族資本家仍然可以經(jīng)營他們的企業(yè)，而且，在這一時期，他們的子女還可以到國有企業(yè)任職。由此可見，1949年至1956年，對身份社會形成具有決定作用的政治標簽體系尚未正式確立，但是已經(jīng)具備了相關(guān)的制度基礎(chǔ)。

2.1957年～1978年：政治主導型政策負排斥的全面形成階段

1956年社會主義改造基本完成后，在“左”傾錯誤、階級斗爭為綱等錯誤思想主導下，以階級成分和政治背景為標準分配社會利益的政治主導型政策負排斥得以迅速膨脹，政治標簽和政治背景成為了利益分配的重要依據(jù)。從20世紀50年代后期到70年代末期，政治身份、政治背景為標準的政治主導型政策負排斥現(xiàn)象幾乎遍布教育、就業(yè)、提干等社會公共生活的方方面面。在教育領(lǐng)域，1957年至1977年間，家庭出身、政治身份成為教育機會差別的主要原因。以北京大學的招生為例，1957年來自工農(nóng)家庭的學生為30.8%，1960年為64.8%，1964年為41.5%，“文革”期間的1974年竟達到78.6%[11](P425)。而且，大學里有些重要專業(yè)、有些被視為可能接觸尖端技術(shù)的專業(yè)則更是只錄取家庭出身好的學生。至于當時有少數(shù)出國深造的機會，更是百分之百分配給家庭出身好的人[12]。在就業(yè)領(lǐng)域，政策主導者建立了以家庭出身為標準的負向排斥性就業(yè)政策。例如，在“文化大革命”時期，與航空、國防、軍事工業(yè)、情報部門、海關(guān)、高技術(shù)、保衛(wèi)等有關(guān)的職業(yè)，都是排斥官方認為的家庭出身不好的人進入這些行業(yè)，而只能由官方認為家庭出身好的來從事。單位招工也通常按政審表決定取舍，首先把出身不好的剔除，再把家庭有問題的篩掉，“有的單位明確提出三不要：即出身不好的不要，家庭有政治歷史問題的不要，社會關(guān)系復雜的不要，只要根正苗紅的”[3]。在社保領(lǐng)域，政治主導者在政治身份和家庭出身基礎(chǔ)上建立了不同的生活待遇政策。比如，在“文革”時期，有些農(nóng)村生產(chǎn)隊，對“可教子女”分配重活卻少記工分[13](P81)。而且，“可教子女”即使“因公犧牲的，報紙上不敢宣傳報導，有關(guān)部門不予追認烈士”[3]。

3.1978年～1998年：政治主導型政策負排斥的逐步減弱階段

政治主導型政策負排斥的逐步減弱主要體現(xiàn)為按照政治標簽和家庭出身來分配利益的現(xiàn)象有所減少。1978年，中共十一屆三中全會進行了撥亂反正，按照政治標簽和家庭出身來分配利益的顯性政治主導型政策負排斥才得到根本性的扭轉(zhuǎn)，進入了由強轉(zhuǎn)弱的通道。這種態(tài)勢的扭轉(zhuǎn)得益于兩支力量的共同作用。第一，執(zhí)政黨和政府展開了一場廢除政治歧視、實施政治平等的政治變革運動。1979年1月29日，中共中央在《關(guān)于地主、富農(nóng)分子摘帽問題和地、富子女成份問題的決定》中指出：“凡入學、入團、入黨、參軍、招工和分配工作等方面主要看政治表現(xiàn)，而不是其家庭成分?！盵14]第二，市場主體的發(fā)育，特別是勞動人事、社會保障、戶籍等方面的市場化改革，倒逼政治主導型政策負排斥逐步退出歷史舞臺。然而，由于政策的慣性和經(jīng)濟體制改革的復雜性、公民權(quán)利的保障不足等原因，政治主導型政策負排斥在這一階段并沒有從根本上得到消除，社會成員的政治背景在很大程度仍然深刻影響人們社會機會的獲得。比如，在公務員的招錄中，中共黨員仍然成為許多職位的報考條件。人們就業(yè)、晉升等仍然要經(jīng)過嚴格政審環(huán)節(jié)。正如臧小偉認為，這一時期，文化知識或教育程度都不能單獨成為干部選拔的標準，即文化資本和政治資本缺一不可[15](P33)。

4.1998年至今：政治主導型政策負排斥的顯性衰減、隱性加劇階段

1998年中國政府簽訂了《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》，標志著政治主導型政策負排斥的治理進入了注重制度建設(shè)的嶄新階段。2004年將“國家尊重和保障人權(quán)”寫入憲法，2009年4月13日國務院新聞辦公室發(fā)布了《國家人權(quán)行動計劃(2009—2010年)》。在這一階段，政治主導型政策負排斥呈現(xiàn)了顯性衰減、隱性加劇的特征。例如，良好的階級成分和政治背景不再成為入黨的條件，入黨政治審核看重的是個人的入黨意愿、個人素質(zhì)、工作表現(xiàn)。從前作為剝削階級的資本家(私營企業(yè)主)也可以申請入黨。2007年，私營企業(yè)主政治面貌為中共黨員的占32.2%，超過其總數(shù)的三成[16]。雖然明確以政治標簽、政治背景來分配權(quán)利的顯性負排斥顯著減弱，但政治標簽、政治背景所蘊含的隱性負排斥卻有所加劇。與改革開放前相比，具有干部政治背景的社會成員在資源分配中仍然享有優(yōu)勢地位，并且這種優(yōu)勢地位在進一步擴大。比如，“官二代”在社會資源分配中往往居于優(yōu)勢地位，這一點從近些年出現(xiàn)的火箭式提拔官員的事件中得到佐證，“有權(quán)威統(tǒng)計顯示，近年來，經(jīng)網(wǎng)友曝光、媒體報道并引發(fā)公眾質(zhì)疑的‘火箭提拔’的年輕官員有18人，其中11人的父母或其他親屬有官職”[17]。而且，社會成員的優(yōu)勢政治背景可以使其在市場競爭中獲得優(yōu)勢，陳任如等人以我國2003～2007年在滬深交易所上市的民營企業(yè)為樣本，就政治背景對企業(yè)盈利能力的影響進行了實證研究，結(jié)果發(fā)現(xiàn)，高管的政治背景對公司盈利能力有顯著的正面影響[4]。

三、政治主導型政策負排斥的形成機理

從本質(zhì)上說，政治主導型政策負排斥是政策主導者有效運用一系列政治機制的過程和結(jié)果(見下頁圖1)。

1.政治標簽系統(tǒng)機制

在政治主導型政策負排斥中，根據(jù)政治態(tài)度、家庭出身等，每個人都被安排了一個政治標簽。在城市，社會成員被劃分為工人、工商業(yè)資本家、革命軍人、革命干部、小商人等階級成分；在農(nóng)村，社會成員被劃分為貧農(nóng)、中農(nóng)、富農(nóng)、地主等[18]。通過政治標簽系統(tǒng)的設(shè)置，成功實現(xiàn)了政治主導型政策負排斥：一些官方認為成分不好的社會群體(比如四類分子及其子女)就被排除出社會普通公民所應享受的基本權(quán)利和社會機會之外，“社會成員被分為紅五類和黑五類，被貼上黑色標簽的人通常都被排除在黨外，而那些有紅色標簽的人入黨和升遷則容易得多”[19](P237)；而這些群體基本權(quán)利的被排斥又不可避免使其在政治生活和社會生活中逐步走向邊緣化的狀態(tài)。

2.政治身份和地位的代際承繼機制

在政治主導型政策負排斥中，代際承繼機制發(fā)揮著重要作用。父親的階級成分以政治背景的存在方式?jīng)Q定子孫后代政治地位的高低和政治資本的多寡，進而影響子孫后代的生活機會和地位獲得。劉曉萌的研究揭示了這一事實，“自50年代初‘土地改革’劃定階級成分到70年代，農(nóng)村中的地富后代，多數(shù)已是第三代，他們生在新中國，長在紅旗下，父母一般都沒有從事過剝削，卻仍在為祖輩的剝削行為贖罪。一些地方實行地、富帽子‘世襲制’，由父而及子，代有傳人?！盵3]相反，在干部接班政策中，干部階層的子女卻可以憑借其父母的干部身份而成為干部。

3.政治審查機制

要實現(xiàn)依據(jù)人們的政治標簽、政治背景和政治態(tài)度等政治因素作為標準來分配社會資源，就需要把這些政治因素與某人的政治地位、社會地位有效銜接起來，充當這種銜接作用的就是政治審查機制。在改革開放前，在干部選拔、大學入學、參軍、工作分配等方面，一些官方認為成分不好的社會成員及其子女往往遭受歧視和排斥，很難通過政審，于是喪失上大學、參軍、進好單位、晉升等機會；而“根正苗紅”的工農(nóng)子弟、革命干部、革命軍人的子弟因為出身好、成分好則在升學、職業(yè)分配、晉升等資源和機會的分配中受到庇護和照顧[20](P141～149)。在當下之中國，政治審查仍然是人們獲得某種權(quán)利和社會機會的重要環(huán)節(jié)。

4.國家再分配機制

為了使政治標簽、政治背景等政治因素有效地與人們所獲得的社會機會與地位連接起來，還建構(gòu)起了以階級成分、政治標簽等為標準的國家再分配機制，實現(xiàn)對官方認為政治標簽、政治背景不好的對象的有效限制。具體體現(xiàn)在：一方面，國家建立國家所有制為主體的社會主義經(jīng)濟體制，對所有社會事務和社會活動全面管理，保障以政治標簽和政治背景為標準的政策分配方式順利運行。另一方面，政府通過運動式、批斗式的社會動員方式等強制性的行政管理手段實現(xiàn)對社會資源的有效控制。

圖1 政治主型政策負排斥的形成機理

四、結(jié) 語

從新中國成立初期到“文化大革命”結(jié)束這一時段，政治主導型政策負排斥呈現(xiàn)了愈演愈烈的態(tài)勢。直到1978年，在推進經(jīng)濟改革和廢除“左”的政治歧視政策的背景下，政治身份和意識形態(tài)不再成為判別和左右利益分配的根本變量，政治主導型政策負排斥得到了根本上的遏制。然而，由于政策的慣性和市場經(jīng)濟體制改革的復雜性、公民權(quán)利的保障不足等原因，當下雖然明確以政治標簽、政治背景來分配權(quán)利的顯性政治主導型政策負排斥顯著減弱，但政治標簽、政治背景的隱性政治主導型政策負排斥卻有所加劇，“官二代”在權(quán)力、權(quán)利等資源分配上越來越居于優(yōu)勢。在當下中國，政治主導型政策負排斥的治理仍然是黨和政府的重要使命。

政治主導型政策負排斥是政策主導者有效運用一系列政治機制的過程和結(jié)果。其中，政治標簽機制是基礎(chǔ)性機制；代際承繼機制是政治標簽機制的進一步延伸和發(fā)展；政治審查機制充當過濾器的作用，保證了政治標簽機制、代際承繼機制的有效運作；國家再分配機制又為政治標簽與人們的權(quán)利和社會機會有效連接提供了保障。治理政治主導型政策負排斥，要從匡正政治主導型政策負排斥的運行機制入手。首先，在利益分配過程中要徹底摒棄政治標簽機制，建立符合公正原則的政策分配體系。其次，要健全相關(guān)利益人的回避制度，切斷父輩運用政治權(quán)力為其子女謀取特權(quán)的通道，阻滯代際承繼機制的運作。再次，要打破“官二代”權(quán)力世襲的潛規(guī)則，實行陽光行政，鏟除隱性政治主導型政策負排斥的生存土壤。最后，要建構(gòu)政府、市場、社會三元有效制衡的權(quán)力格局，防止政府對市場的過度介入阻礙市場機制的有效運行，遏制政府對社會生活的不適當介入。