周兆木+楊約順

浙江淳安緊依千島湖。為了保護這一湖碧水，多年來，淳安的發(fā)展被限制在了一個嚴格的生態(tài)框架中，在GDP考核的指揮棒下，顯得頗為尷尬。淳安至今還是浙江省25個經(jīng)濟欠發(fā)達縣之一。

2013年，“美麗杭州”實驗區(qū)啟動，杭州市取消了對淳安縣GDP等主要經(jīng)濟指標的考核，將考核重點放在了生態(tài)保護等方面。

沒有了GDP考核，淳安該如何發(fā)展？千島湖能否因此得到更好的保護？記者日前在淳安采訪時發(fā)現(xiàn)，盡管當?shù)厣鷳B(tài)經(jīng)濟的發(fā)展已初具規(guī)模，但由于從2012年開始的新安江跨省生態(tài)補償機制試點到今年年底即將結(jié)束，在具體實踐中暴露出的一些問題如不解決，將直接影響到千島湖的保護。

代價： 保護成效顯著，經(jīng)濟發(fā)展滯后

在千島湖流域水質(zhì)得到有效保護的背后，是淳安發(fā)展所付出的巨大代價。目前淳安仍是浙江省25個經(jīng)濟欠發(fā)達縣之一。

對淳安來說，上世紀50年代新安江水庫（即千島湖）的修建，帶來的影響是巨大的。

由于水電站攔江筑壩蓄水，位于庫區(qū)的淳安和遂安兩座千年古城、五大集鎮(zhèn)、30萬畝良田及絕大部分基礎設施變?yōu)樗颍景灿山◣烨暗母辉？h，變成了集山區(qū)、庫區(qū)、老區(qū)、邊區(qū)于一體的欠發(fā)達縣。

為保護這一湖碧水，淳安在千島湖保護方面一直保持著較高的要求，采取了一系列積極的舉措。

對千島湖影響很大的湖區(qū)碼頭采砂、網(wǎng)箱養(yǎng)殖在本世紀初先后被規(guī)范和整治。幾十年來在湖區(qū)采砂的淳安農(nóng)民改變了采砂方式，含著眼淚砸沉了多年賴以生存的采砂船；不少養(yǎng)殖戶雖然虧本，但還是按照規(guī)定時間拆除了網(wǎng)箱。

千島湖每年迎來上千萬游客，為管住游船污染，淳安縣從1997年開始，就建立了景區(qū)環(huán)境監(jiān)理站，回收固體垃圾、廢油；2003年以來，實施游船標準化工程，采用免水型環(huán)保廁所和生活污水處理裝置。

2009年，淳安提出實施游船生活污水“上岸工程”，要求所有游船將廢水運上岸后納入城市管網(wǎng)統(tǒng)一處理。如果收集裝置已滿而游船還未上岸就會無法發(fā)動，2012年全面完成任務。

淳安縣委書記凌志峰告訴記者，淳安還將出臺政策，通過3年時間、安排33.8億元資金提高城鄉(xiāng)和景區(qū)集污納管覆蓋率，提高污染治理水平。對于1年財政收入不過10多億元的淳安來說，護水的決心可見一斑。

淳安人的付出有了收獲：全縣境內(nèi)84條主要河流，74%已達Ⅰ類水質(zhì)，其他都是Ⅱ類水質(zhì)；污水處理廠出水水質(zhì)COD（化學需氧量）國家標準A標是50以下，淳安縣水質(zhì)目前基本在10～15之間，甚至更低，千島湖區(qū)域水質(zhì)的COD在2以下。

在巨大的保護成效背后，是淳安發(fā)展所付出的巨大代價。以交通為例，作為杭州市最后一個通公路的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，淳安縣左口鄉(xiāng)直到2003年底才實現(xiàn)了公路通車。淳安縣南片5個鄉(xiāng)鎮(zhèn)10萬人口，也是到2011年7月上江埠大橋建成以后，才結(jié)束擺渡，與縣城千島湖鎮(zhèn)通車。

在經(jīng)濟發(fā)展方面，上世紀90年代以來，淳安先后關(guān)停并轉(zhuǎn)了40多家造紙、化工、農(nóng)藥、電鍍等污染企業(yè)，以及200多家白炭窯、木材加工廠等破壞森林資源的企業(yè)。

工業(yè)企業(yè)的短腿，帶來的是就業(yè)困難的窘境，全縣45萬人口中，有11.5萬青壯年在外打工謀生。全縣有8個鄉(xiāng)鎮(zhèn)年財政收入不足50萬元。

但與淳安毗鄰的建德市、桐廬縣由于地處千島湖下游，近年來經(jīng)濟發(fā)展較快，2013年財政收入分別達到30.7億元和37.44億元，而淳安縣只有12.9億元，其中80%來自生態(tài)旅游和生態(tài)農(nóng)業(yè)的收入。

家住淳安千島湖鎮(zhèn)的吳大伯從小生活在淳安，他告訴記者，由于湖區(qū)范圍大，一些山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的群眾到縣城來一趟都非常困難。現(xiàn)在雖然道路通了，但經(jīng)濟發(fā)展主要靠農(nóng)業(yè)和山林經(jīng)濟作物，生活條件有了改善，但與發(fā)達地區(qū)相比還是差了很多。

壓力： 取消GDP考核，保護擔子更重

不考核經(jīng)濟指標等“短板”，則意味著對生態(tài)保護的更高要求。對當?shù)卣畞碚f，則意味著壓力更大、擔子更重。

過去，淳安盡管將重點放在千島湖水環(huán)境保護上，但隨著城鎮(zhèn)化建設步伐的加快，千島湖的水質(zhì)也曾出現(xiàn)過一些富營養(yǎng)化的現(xiàn)象。

2012年初，浙江和安徽兩省啟動了跨流域生態(tài)補償試點。按照要求，浙皖兩省環(huán)保部門將每月監(jiān)測一次兩省交界處的新安江段水質(zhì)，為千島湖上游水質(zhì)評價提供基礎依據(jù)，并按規(guī)定程序上報中國環(huán)境監(jiān)測總站。

新安江流域水環(huán)境補償金為每年5億元，其中中央財政出3億元，皖浙兩省各出1億元，以兩省交界處水域為考核標準。上游安徽提供水質(zhì)優(yōu)于基本標準的，由下游浙江對安徽給予補償；劣于基本標準的，由安徽對浙江給予補償。

這一試點實施以來，極大地改善了千島湖水質(zhì)，促進了浙皖兩地對千島湖水環(huán)境保護的積極性。

2013年，杭州將淳安確定為“美麗杭州”唯一的實驗區(qū)，進行單列考核，考核項目從127項一下子簡化到了18項。

其中最為關(guān)鍵的是，取消對淳安GDP等多項經(jīng)濟考核指標，僅保留了4個和生態(tài)經(jīng)濟有關(guān)的指標，即財政可用資金保障率、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)增加值增長率、服務業(yè)增加值增長率、全縣景區(qū)化農(nóng)民旅游產(chǎn)業(yè)收入占農(nóng)村居民人均純收入比重。

與此同時，地表水環(huán)境功能區(qū)水質(zhì)穩(wěn)定達標率、環(huán)境空氣質(zhì)量優(yōu)良率、區(qū)域建設用地集約利用綜合評價指數(shù)等生態(tài)保護指標權(quán)重都得到了加強。

淳安縣考評辦主任鮑永紅告訴記者，過去，淳安和杭州其他縣（市區(qū)）的考核內(nèi)容一樣，結(jié)果是優(yōu)勢項目無法體現(xiàn)，短板又疲于奔命忙于應付，發(fā)展質(zhì)量不高，經(jīng)濟指標考核排名靠后，還打擊了人們保護千島湖的積極性。

“比如出境斷面水的水質(zhì)提升、湖區(qū)森林覆蓋率的提高、旅游收入占農(nóng)民收入比例的提升等項目，淳安非常有優(yōu)勢，但在考核中難以體現(xiàn)?！滨U永紅說。

而工業(yè)經(jīng)濟、招商引資、固定資產(chǎn)投資等在考核中占比很大，很多淳安不能引進的企業(yè)，在其它地區(qū)卻是綠色企業(yè)。淳安對外來企業(yè)的環(huán)保準入門檻，讓不少想來千島湖的投資商望而興嘆。

“就工業(yè)考核而言，淳安就是付出別人加倍的努力，依然在后面‘搖尾巴?！滨U永紅說。

也正是因為這個原因，杭州對淳安開始了單列考核?，F(xiàn)在雖然不再考核GDP等經(jīng)濟指標了，但壓力并沒有因此減輕。

淳安縣委書記凌志峰的感受是，不考核經(jīng)濟指標等“短板”了，則意味著要在生態(tài)保護上的更高要求，“今后淳安要達到‘污水零直排目標，難度可想而知?！?/p>

這種壓力也延伸到了各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)和環(huán)保部門。楓嶺鎮(zhèn)陳家源村距淳安縣城88公里，地處大山環(huán)抱之中，村委會主任汪維根告訴記者，去年村里投入60多萬元完成截污納管，家家戶戶的生活污水都管起來了。

記者來到這里，看到在穿村而過的潺潺溪水中，對水質(zhì)要求高的石斑魚不時可見。但即便這樣的水質(zhì)，在楓樹嶺鎮(zhèn)黨委書記商建軍看來，不過是“中上水平”。

記者從淳安縣環(huán)保局了解到，淳安縣對鄉(xiāng)鎮(zhèn)水質(zhì)進行了單獨考核，鄉(xiāng)鎮(zhèn)斷面水質(zhì)的好與差，直接關(guān)系到鄉(xiāng)鎮(zhèn)年度考核的成績，“出了事就可能被就地免職?！?/p>

淳安縣環(huán)保局長童友軍說：“不考核GDP，就要一門心思抓保護，今后千島湖水質(zhì)有個三長兩短，環(huán)保的壓力更大了，擔子更重了?！?/p>

發(fā)展： 取消GDP考核，選擇什么發(fā)展路徑？

借助良好的生態(tài)環(huán)境發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟，不但吸引了高科技公司的進駐，還讓農(nóng)民從保護中得到了實惠。取消GDP考核，還要不要發(fā)展？怎么發(fā)展？凌志峰的看法是，經(jīng)濟增長速度可以一時慢點下來，但體現(xiàn)生態(tài)經(jīng)濟的總量和增長速度不能慢。

得益于這一湖秀水，這些年來，淳安以高端旅游產(chǎn)業(yè)和高科技產(chǎn)業(yè)為主的生態(tài)型經(jīng)濟已初具規(guī)模，以旅游為主體的現(xiàn)代服務業(yè)已撐起縣域經(jīng)濟的半壁江山。

成為“美麗杭州”試驗區(qū)后，淳安再次明確，生態(tài)型戰(zhàn)略性支撐產(chǎn)業(yè)的方向堅定不移。經(jīng)濟發(fā)展的GDP發(fā)展增速可以下降，但綠色GDP不能下降。

這幾年來，高端旅游產(chǎn)業(yè)在淳安的發(fā)展非常迅速，一個小小的縣城集聚了近十家高星級酒店，只占全縣酒店總床位1/3的高星級灑店，收入?yún)s占到所有酒店的85%以上。

一湖好水除了讓淳安本土企業(yè)受益之外，也吸引了一批生態(tài)、高新科技企業(yè)在此落戶。

浙江先芯科技有限公司是2009年落戶淳安的企業(yè)，公司負責人陳賢興告訴記者，因為千島湖的水質(zhì)好、空氣好，對于他們這樣的高新技術(shù)企業(yè)來說，可以提高產(chǎn)品的合格率，“我們的質(zhì)量要求比手機芯片還高，現(xiàn)在產(chǎn)品的合格率已經(jīng)達到99.76%，再提高難度就很大，但我們相信這里有這么好的空氣環(huán)境和水資源，還是能實現(xiàn)更高要求的。”

生態(tài)經(jīng)濟項目一路綠燈，而不符合千島湖保護的產(chǎn)業(yè)和項目則被一一請出了淳安。從2003年開始，淳安縣發(fā)改局每年都發(fā)布產(chǎn)業(yè)導向目錄，而禁止類和限制類越來越多。10年來，淳安已經(jīng)婉拒了超過300億元的投資項目。

采訪中，一提起農(nóng)民收入，凌志峰的神情就特別糾結(jié)。讓他糾結(jié)的是：比人均純收入，淳安農(nóng)民只有杭州市的一半，全省農(nóng)民人均純收入的60%。

在不考核GDP的情況下，如何讓農(nóng)民增收？淳安的解決之道是實施“全縣景區(qū)化”戰(zhàn)略，并把全縣景區(qū)化和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌有機結(jié)合起來。其中，千島湖環(huán)湖綠道建設正是淳安實現(xiàn)景區(qū)從縣城向鄉(xiāng)村延伸的重要抓手。

據(jù)了解，全長135公里的千島湖環(huán)湖綠道今年晚些時候?qū)⑷尕炌ǎ?年內(nèi)將達到300公里。

把農(nóng)村按景區(qū)打造、把農(nóng)產(chǎn)品當旅游產(chǎn)品打造，千島湖沿岸農(nóng)民已經(jīng)看到了在付出巨大保護代價之后獲得這湖秀水帶來的好處和實惠。

因為這條綠道，許多偏遠地方正在發(fā)生悄悄的變化。2013年淳安縣接待游客265萬人次，創(chuàng)收2.85億元，有的農(nóng)家樂年收入超過百萬元。

富文鄉(xiāng)青田村緊挨著千島湖，如今這里是一個遠近聞名的農(nóng)家樂集聚地。村支書陳長壽自己經(jīng)營了一家農(nóng)家樂，他告訴記者，全村有19家農(nóng)家樂，床位300多張，“還有一批農(nóng)民在建房的過程中就開始著手準備建成農(nóng)家樂了?！?/p>

下姜村是浙江省4任省委書記的聯(lián)系點，村里負責人告訴記者，隨著淳楊線公路工程進入最后沖擊階段，下姜村的旅游集散地功能將進一步凸顯。

下姜村村民已經(jīng)看到了這種前景，早早地開始動手準備了。記者在下姜村的葡萄園內(nèi)看到，通過土地流轉(zhuǎn)等方式，總面積600多畝的葡萄園進行統(tǒng)一管理、統(tǒng)—銷售，農(nóng)民們的土地流轉(zhuǎn)后每年每畝可拿到900元，每年還外加保底分紅300元。另外還解決了—部分農(nóng)民的就業(yè)和收入問題。

旅游也讓農(nóng)家土特產(chǎn)走向了大市場，500多個農(nóng)產(chǎn)品商標、200多個無公害農(nóng)產(chǎn)認證、199個無公害基地認證勾勒出了千島湖農(nóng)產(chǎn)品的輪廓。

“野嬌嬌”在淳安是一個響當當?shù)呐谱?，公司董事長鄭國海告訴記者，淡水魚、筍干、梅干菜等淳安土特產(chǎn)是他們的主要產(chǎn)品，帶動了11個專業(yè)合作社和2000戶農(nóng)戶發(fā)展，最多的一戶農(nóng)戶每年提供20萬元的筍制品。記者在采訪時，一筆來自上海的訂單剛剛完成，一位上海買家一下子買走了4000多元的土特產(chǎn)。

值得一提的是，為提高農(nóng)民收入，淳安還獨創(chuàng)了一個考核指標——全縣景區(qū)化農(nóng)民旅游產(chǎn)業(yè)收入占農(nóng)村居民人均純收入的比重。

問題： 生態(tài)補償試點結(jié)束，未來怎么辦？

建議國家層面盡快出臺生態(tài)補償機制和政策，建立國家、省、市階梯補償模式，持續(xù)推進新安江流域水環(huán)境保護。為了更好地保護千島湖，杭州不但取消了淳安的GDP考核，浙江省內(nèi)還出臺了生態(tài)補償政策。根據(jù)政策，對淳安而言，只要林木蓄積率、水質(zhì)優(yōu)良率等指標有所提高，就能獲得省里的資金支持。比如，對淳安縣的出境水水質(zhì)，按照Ⅰ類水占比，省財政每年每個百分點給予120萬元補助；對Ⅰ類水占比比上年提高的，每提高一個百分點獎勵1000萬元。這個看似平常的新政策，讓淳安人看到了多年生態(tài)保護帶來的成果。

然而記者在采訪時了解到，到今年年底，關(guān)系到千島湖生態(tài)保護的新安江跨省生態(tài)補償機制試點將結(jié)束。

淳安縣委書記凌志峰說，由于實行時間較短，以補償試點為契機建立的制度、機制還需要進一步鞏固發(fā)展。迫切需要延長試點期限，才能持續(xù)推進新安江流域水環(huán)境的保護。

“同時，補償機制也需要更新完善?！绷柚痉灞硎?，通過對近3年安徽歙縣街口斷面水質(zhì)監(jiān)測數(shù)據(jù)分析，上游入千島湖水質(zhì)COD指標有所改善，氨氮基本保持穩(wěn)定，但是總磷、總氮指標仍然存在緩慢上升的趨勢。

記者采訪的專家表示，當前的生態(tài)補償測算標準設置了0.85的水質(zhì)穩(wěn)定系數(shù)，這一提法相當于在近3年千島湖水質(zhì)平均值基礎上，再允許繼續(xù)惡化17%。這對于千島湖水質(zhì)保護極為不利，而且與國家提出建立水資源與生態(tài)保護示范區(qū)，以及與千島湖水質(zhì)“穩(wěn)定向好”目標要求相背離，因此建議取消0.85的水質(zhì)穩(wěn)定系數(shù)。

凌志峰說，長期以來，為保護新安江良好的生態(tài)環(huán)境，淳安投入了大量的人力、物力、財力，放棄了很多發(fā)展機會。而目前補償資金則微乎其微，遠遠滿足不了流域生態(tài)保護的需要。

“這需要進一步加大補償資金力度，擴大補償資金使用范圍，但國家層面目前尚未真正建立起生態(tài)補償機制?！?凌志峰說，只有新安江水保護好了，才有千島湖水質(zhì)的安全。

據(jù)了解，新安江流域40%集雨面積在淳安縣，近年來，根據(jù)千島湖水體保護需要，淳安縣通過多方籌資，建成多家城鎮(zhèn)污水處理廠和垃圾填埋場，農(nóng)村污水和垃圾處理方面的投入也在逐年加大，近5年共投入生態(tài)環(huán)保建設資金23.16億元。

這些設施的建設和運行維護需要長期投入資金進行保障，淳安作為全省欠發(fā)達縣，縣級財力負擔已十分沉重。凌志峰表示，淳安為千島湖流域所做的貢獻功不可沒，將淳安納入生態(tài)補償范圍理所當然。

“雖然有了前兩年生態(tài)補償?shù)脑圏c，作為跨省河流的生態(tài)保護，尚需國家層面出臺生態(tài)補償機制?！绷柚痉逭f，建議國家層面盡快出臺生態(tài)補償機制和政策，建立國家、省、市階梯補償模式，可以加大補償力度。

有關(guān)專家表示，生態(tài)補償政策的出臺，必須開展實地調(diào)查，根據(jù)千島湖流域源頭水保護的實際，制訂生態(tài)補償標準。補償應從中央財政、地方財政和受益地區(qū)財政共同出資，保障保護地區(qū)的生態(tài)環(huán)境改善、財政的運作和支出、人民生活水平的改善，保證這些地區(qū)的經(jīng)濟、社會和人民生活水平不低于同一地區(qū)的中等水平，以調(diào)動水生態(tài)環(huán)境保護的積極性。

（責編：張志國）