□董明

瑞士是歐洲一個內陸小國，總人口約為770萬，僅與杭州的總人口相仿，國土面積約4.2萬平方公里，還不到浙江省的一半，至今亦未加入歐盟體系，但卻是個享有極高知名度、生活品質最高的國家之一，被譽為“歐洲屋脊上的花園”。瑞士既不沿邊靠海，且資源貧瘠，但卻是一個經濟高度發(fā)達的歐洲宜居國家，瑞士名表、巧克力、軍刀、銀行，成為其獨特魅力之名片。瑞士還是一個和平之國，從1815年后就未曾卷入戰(zhàn)爭，世界衛(wèi)生組織總部、世界貿易組織、紅十字國際委員會以及聯(lián)合國歐洲總部等世界性組織都設立在瑞士，尤其是日內瓦，早已成為世界眾多國際性機構云集的國際化都市。一個美得令人窒息、美得獨一無二、小小的中立國，顯得那么從容并且精致，一切井然有序。

當下中國，正處在社會轉型和改革攻堅階段，作為唯一的執(zhí)政黨，新一屆黨中央彰顯了讓廣大人民群眾過上真正美好生活的堅強意志?！巴晟坪桶l(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，正是黨的十八屆三中全會為此而勾畫的總體方向。作為踐行的實際路徑，我們不僅需要有對自身所存在問題進行壯士斷腕般改革的膽識，同時也需要借鑒先行者的成功經驗，集納百家，為我所用，方顯真智慧與真自信。

一個小小的瑞士，究竟是何種因由，使它成為今天這樣一個和平百年、治理良好、協(xié)調發(fā)展之國？這固然有其獨特的“地利之便”，也就是利用其處于歐洲中心的地理位置，以一種對外部世界開放包容的積極態(tài)度，它從德國、法國和意大利等眾鄰邦身上汲取了有益的經驗。人道主義的傳統(tǒng)、多元和豐富的文化、精致的生活藝術、高水平的手工行業(yè)和專業(yè)技能，成就了它今天的繁華。然而，環(huán)顧寰宇，這樣的“地利之便”顯然并非瑞士所獨有，那么，瑞士何以可能？原因無疑是多方面的，但任何一種社會良序得以維系的一個最根本前提，必定離不開其相應的政治制度設計。如此，就勢必要追索到它的制度、政府、官員，以及它的人民。有鑒于此，2013年12月，筆者隨浙江行政學院考察交流團來到瑞士，主要與日內瓦州辦公廳的官員進行了重點訪談，并短暫參訪了伯爾尼、蘇黎世等瑞士的主要城市。盡管時間無多，但仍試圖通過這些有限的交流與觀察，從中參悟其內在根由之一二，尤其對一個現(xiàn)代國家治理體系究竟應怎樣架構尋求必要的啟迪。

一、治理架構:代議民主與直接民主的有機結合

歷經改革開放35年的當下中國社會，已經成為了多元階層和群體共存的一個復合體。由此產生的多元的權利主張和利益訴求雖有和諧共存的可能，但也不能排除矛盾和沖突的存在。如何把這些多元的利益訴求統(tǒng)一在理性和法治的秩序中，通過政策的調整和規(guī)則的重構來謀求互利共贏，業(yè)已成為新時期治國安邦的重大議題。

正是在這樣的現(xiàn)實背景下，“治理”作為一種探索國家與社會新型關系的理論及制度安排，雖然源起于西方，但它不僅很快進入了中國學者的視野，如今業(yè)已開始成為我們執(zhí)政黨新改革思路的一個重要參考與方向指引。在這里，最為核心的是要重構與政府有關的三大關系，即政府與企業(yè)（市場）、政府與國民以及中央政府與地方政府的關系。誠然，對于我們這樣一個有著久遠中央集權傳統(tǒng)的東方國家，要真正實現(xiàn)這樣的治理體系重構絕非易事，乃至基本理念的完全到位亦難免費周章。當此情形下，我們以瑞士這個西方國家的政制架構為分析樣本，相對具象地近距離考察其機理及實際功效，其有益經驗或能起到事半功倍的積極借鑒與推進作用。

與不少歐洲國家相若，瑞士以聯(lián)邦制為國家結構形式，以委員會制為政權組織形式。瑞士聯(lián)邦的形成經過了漫長的歷史過程，從13世紀末葉開始，直至19世紀70年代，才最終確立了現(xiàn)行的政治制度。委員會制是共和制的一種方式，其行政組織的決策權和管理權，并不是由單一的領袖所擁有，而是由一定數(shù)目委員所組成的委員會共同行使，委員會的決策通常會按協(xié)商一致的原則來進行。

瑞士的最高權力機關是瑞士聯(lián)邦議會。議會由兩院組成，即國民院和聯(lián)邦會。兩院為聯(lián)邦的立法機構，只有當兩院取得一致，法律或決議才能生效。它有200名議員組成，由公民直接選舉產生。同時，瑞士聯(lián)邦實行的是多黨制，政黨有30多個。1959年以來，聯(lián)邦委員會一直是由激進民主黨、社會民主黨、基督教民主人民黨和瑞士中間民主聯(lián)盟四個政黨按2:2:2:1的比例組成四黨聯(lián)合政府。這種獨特的權力結構關系正是瑞士政府和政局得以長期穩(wěn)定的重要原因之一。因為它比較有效地消解了絕對權力產生的可能，各機構及黨派之間形成一種既相互配合同時又相互制衡的格局。這些所體現(xiàn)的恰是代議民主制度的基本特質和要求，也是西方國家自17世紀洛克、孟德斯鳩以降較為通行的制度設計理念和基本原則。

與西方多數(shù)國家有所區(qū)別的是，今天的瑞士在一定程度上仍然體現(xiàn)了18世紀偉大的啟蒙思想家盧梭竭力主張的直接民主制度的設計。1848年制定的《瑞士聯(lián)邦憲法》賦予其公民一些直接民主的權利，作為代議民主制的補充和“國家主權”與“人民主權”統(tǒng)一的象征。這主要表現(xiàn)為允許其公民采用直接投票方式行使立法的復決權和創(chuàng)制權。復決權，即公民對議會立法認可或否決的權利。凡是修改憲法以及政府或議會通過的與憲法有關的法令，均須經過公民表決，由多數(shù)公民投票贊成和多數(shù)州通過才能生效。創(chuàng)制權，又稱公民倡議，某項提案在征集到10萬人簽名后,就可作為“公民倡議”提出，聯(lián)邦政府有義務受理，經議會決定，或按原提案或同時提出應對案，交付公民投票表決，即全民公投。

瑞士可以說是出了名的公投國家，現(xiàn)在每年全球公投的50%都是在瑞士舉行的。因為其公投的門檻實在不高，只要獲得超過10萬個瑞士公民的簽名即可。例如，2012年4月，瑞士議員西格發(fā)起修憲動議，要求聯(lián)邦政府給公民“發(fā)工資”，成人每月可獲得2500瑞士法郎（相當于人民幣1.7萬元）的“最低收入”。到2013年下半年，這樣一項看似不太現(xiàn)實的動議竟已突破了全民公投的門檻。而在差不多的時間，瑞士還就是否應將企業(yè)高層的收入限定為不得超過最低薪員工薪水的12倍又舉行了公投表決，結果是被公投否決。2014年2月9日，瑞士再一次進行了公投，終以50.3%的贊成票通過了反移民的方案，決定對在瑞士工作生活的歐盟公民人數(shù)設定上限。

公民公投在瑞士的不同行政層級均通行。據(jù)介紹，日內瓦州也有這類制度設定。一個法律制定后，只要有5000人聯(lián)名反對，那么，政府必須重新審核。通常還會因此舉行全民公投，只有獲得大部分人支持才可以通過。這里，即使沒有瑞士國籍但有永久居住權者除了沒有被選舉權，其他的權利一樣不少，包括成為瑞士的公務員甚至議員的權利。為我們此次交流活動擔任翻譯的高云飛女士，就是持中國護照但有瑞士永久居留權者，她現(xiàn)任職位就是日內瓦州辦公廳的中國項目主任。

全民公投就是一種直接民主制，它發(fā)源于12-13世紀的露天議會（又稱廣場集會）。當時一些州（canton）在廣場上召開集會，由公民舉手直接選舉州長、州政府成員和決定州的法律等重要問題。隨著資產階級代議民主制的發(fā)展，絕大多數(shù)州相繼廢除了露天議會，但瑞士仍有幾個地域狹小、人口稀少的州予以保留。無怪乎1762年盧梭發(fā)表其著名的《社會契約論》時，盡管此時他已在法國成名成家，但仍不無驕傲地在著作上署名為“日內瓦公民讓·雅克·盧梭著”。

應該說，以代議制民主為本、以直接民主為輔的制度安排，是迄今人類社會在無數(shù)風險挑戰(zhàn)下實現(xiàn)可能的美好社會的理性制度選擇。這也正是上世紀六七十年代以來以卡羅爾·佩特曼和本杰明·巴伯等美國學者所倡導的參與式民主理論在西方國家逐漸興起的主要原因。參與式民主雖然并沒有、事實上也不可能從根本上取代傳統(tǒng)的代議制民主，而僅僅是旨在實現(xiàn)對代議制民主的一種有益的必要補充，但即便如此，它的確已在相當程度上順應了現(xiàn)代的客觀發(fā)展，即:一方面，人們的利益訴求日趨多元且明晰化，同時，互聯(lián)網時代背景下信息獲取的高度便捷性和扁平化又極大地激發(fā)了民眾對于政治參與的高度熱情與現(xiàn)實可能，由此，它在上世紀八十年代以來又發(fā)展為一種新型的民主形態(tài)——協(xié)商民主。德國哈貝馬斯的商談民主理論和英國吉登斯的對話民主理論等都是在此路向下的重要理論成果。作為對代議制民主的一種批判性反思，他們主張，要實現(xiàn)從“以投票為中心”的民主向“以對話為中心”的協(xié)商民主轉型。因為他們認為，在現(xiàn)代多元社會以及公民權利意志不斷覺醒的條件下，協(xié)商民主有利于產生更優(yōu)的決策，可以提升決策的合法性，可以加強公民之間的團結。

當下，黨的十八屆三中全會決議不僅提出了推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總命題，并且也已明確將協(xié)商民主作為我國社會主義民主政治的特有形式和獨特優(yōu)勢予以強調，并要求:“在黨的領導下，以經濟社會發(fā)展重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題為內容，在全社會開展廣泛協(xié)商，堅持協(xié)商于決策之前和決策實施之中?！雹佟吨泄仓醒腙P于全面深化改革若干重大問題的決定》，《人民日報》2013年11月16日。應該說，這既是我們對人類共同政治文明成果的一種吸納與自覺遵從，同時也順應了現(xiàn)代多元社會條件下確保決策科學性與政策合法性的必然要求。瑞士在這方面相對較為成熟和平穩(wěn)的實踐，則更可以讓我們對此增強必要的信心。

二、央地關系:集中與自主的調諧

作為完善國家治理體系總體部署的一個重要方面，黨的十八屆三中全會決議中已經強調，今后應當進一步理順中央與地方的關系，以充分發(fā)揮兩個方面的積極作用。這在新一輪城鎮(zhèn)化行將切實推進過程中尤顯緊迫。然而，以近年來我國中央和地方關系中所呈現(xiàn)出來的現(xiàn)況看，要解決這個問題殊非易事。20年前財稅改革建立的分稅制體制，以及由此形成的激勵機制，事實上已不適應今天經濟發(fā)展方式轉變的客觀需要。那么，路在何方？在這方面，筆者以為，瑞士的相關制度架構提供了有益啟示。

瑞士包括聯(lián)邦政府、州政府和市政府三個行政層級，共有26個州。瑞士實行聯(lián)邦和州的雙重主權體制，即各州在不違反憲法和不與聯(lián)邦法律相抵觸的情況下，可以制定自己的法律，并可制定本州的民法。各州均有自己的行政管理權，有自己的稅收和財政預算，有權管理自己的教育、衛(wèi)生、公共工程、社會福利事業(yè)和本地區(qū)的工農業(yè)與商業(yè)。各州還可根據(jù)自己的情況，設立本州的司法機構，獨立行使本州的司法審判權力。在這種制度架構下，中央和地方之間的權、責、利的邊界厘定甚為清晰且相對均衡合理，體現(xiàn)了代議民主制所據(jù)以有效運行的不可或缺的權責均衡機制。

以公務員聘錄及使用管理來看，近年來，我國公務員過高的待遇時不時地會成為社會公眾議論的一個中心。究竟如何合理調適公務員的收入水準，從政府角度來審視，如何收？怎樣支？特別是按照何種規(guī)則來確定相應的央地比例？等等。若全國一盤棋，尤其像我們這樣一個幅員廣闊、不同區(qū)域狀況呈現(xiàn)極大異質性的發(fā)展中大國，難免甚至必然會陷于某種悖論或尷尬境地。

但在瑞士，得益于其央地關系包括各自責任的清晰劃分，基本不存在這樣的問題。比如，從公務員身份來看，以我們通常的理解，在聯(lián)邦政府工作的公務員級別及其待遇應該會更高些，但其實瑞士地方公務員的薪水通常比聯(lián)邦政府更高。因為，每個州的稅收制各不相同，而聯(lián)邦層級則只能取全國的平均值。在那些經濟發(fā)展狀況較好的州或者市，稅收收入相對寬裕，再加上有些公共設施往往由聯(lián)邦政府承擔，地方政府也就省下了這筆錢。如此，地方政府及其公務員反而較聯(lián)邦政府更富有些。

固然，我們不必要按圖索驥，更不可能簡單照搬瑞士的制度，但其適度分權、合理擔責的理念與運行機制，卻是我們在調整央地關系中值得汲取的他山之石。

三、或官或民:相對自由的選擇

當下中國的一大“盛況”，非考公務員莫屬，還在好些年前，公務員考試就已被冠以“天下第一考”的稱謂。每年至少有500萬以上的各類院校畢業(yè)生，北上南下地在各地穿梭參加各類公務員考試。何以至此？為的只是謀求一只在目前看起來相對最為安穩(wěn)和體面的“金飯碗”。在瑞士，其公務員的考錄及使用又是一種怎樣的狀況呢？

日內瓦州辦公廳的地點就在日內瓦國際會展中心，這里也是全球眾多重要國際會議召開的地方。前不久，聯(lián)合國就伊朗核武問題的談判即在此舉行，中國外長王毅出席了會議。日內瓦州辦公廳政府與媒體的協(xié)調官員Michel Chevallier先生，他主要負責州政府下屬的這個會展中心方面的諸多事務。我們與他主要了解并交流了瑞士公務員考錄、培訓及退出制度方面的情況。

與國內的官員與普通政府公職人員在職業(yè)性質上未加區(qū)分不同，瑞士實行的是政務官和事務官相區(qū)分的制度。政務官指經選舉或特殊任命產生，屬于“制定政策型”，行使國家權力、實行任期制的“高級”或“特別職”的公務員；而事務官則是指經公開考試或招聘錄用，屬“執(zhí)行政策型”，執(zhí)行國家公務、只要無過失便可長期任職的“低級”或“一般職”公務員，他們不與內閣共進退。顯然，兩者的進入和退出方式明顯有別。

以日內瓦州為例。日內瓦州現(xiàn)有7個部長，他們都是政務官，不是事務官即普通的公務員，因而都是經全民投票選舉產生，并輪流做州長，一年一換。競選公職者還必須公開其兼職以及擔任企業(yè)股東等事項，但其他個人財產可以不公開。當然也有不少競選者主動公開，這主要是為了更多地爭取選民的支持。但若卸任州長后，他就不再享有公務員退休待遇。

與上述政務官不同，事務官即“執(zhí)行政策”的普通公務員，則通常是經由公開招聘的方式予以錄用，且隨缺隨補，并無統(tǒng)一的招聘時間。這類公務員的主要來源渠道:

一是畢業(yè)于高校的法律或政治學專業(yè)學生。比如，洛桑有一個洛桑大學，其中就有一個專業(yè)——行政管理學，但學生必須是學士畢業(yè)后才可選修這一專業(yè)。他們從學校畢業(yè)后，就有了進入到政府工作的資本，當然也僅僅是可能，不一定就能入職。二是包括財務等具體實用專業(yè)的人才。三是來自法律、律師界的人才。如世界紅十字會等國際性機構設在日內瓦，這些人就會被派往各國。另外還有一個渠道也值得關注:這里政府的管理層不少是記者出身，因為他們認為通常記者會有比較關心時事的職業(yè)習慣，有較豐富的經驗，日內瓦州政府就比較注重吸納這些人。

除此外，在瑞士，大多數(shù)老師也屬于公務員，只有幼兒園老師除外。幼兒園老師和養(yǎng)老院工作人員雖不屬于公務員，但其待遇與公務員一樣。

至于公務員的退出制度，與政務官有確定的任期不同，這類普通公務員至少在20年之前，其工作都是終身制的。近20年來才開始有了變化，主要是大部分州也可以辭退公務員了，但日內瓦州仍然堅持終身制。這類公務員的待遇:主要據(jù)其工作年限，每年都會自動增長。但一般而言，這里普通公務員的待遇比私人企業(yè)員工的薪酬要低一些。①在瑞士，公務員若辭去公職后想到私企工作，通常還不太受私企歡迎，因為他們認為公務員往往較懶，按部就班，缺乏創(chuàng)新性。而且，倘若遇到政府財政不景氣，由于無論聯(lián)邦政府、州、政府或者市政府，有些預算是絕對不能動的，比如:醫(yī)療、教育等不能被隨意砍掉，那么能做的就只能是降低公務員工資。據(jù)Michel Chevallier先生介紹，日內瓦州還是想盡力保住公務員工資，這幾年也一直在談判，但能否真正保住至今尚未有定論。

由上可見，在瑞士，公務員待遇與其他行業(yè)的綜合經濟社會地位相比，其實并沒有過于明顯的優(yōu)越性，甚至還略低些，其制度安排中基本實現(xiàn)了所得與付出、風險與收益等方面的相對均衡，這也就因此給了其民眾以較為從容和自由地進行職業(yè)選擇的多元化空間，而不會像我國呈現(xiàn)千軍萬馬共擠公務員這一“獨木橋”的畸形狀況。

短視頻不是過去傳統(tǒng)媒體的替代，而應是一種全新的關系組建，旅游營銷用短視頻與用戶建立新的對話關系，在這個平臺里，每個用戶都可以創(chuàng)造自我價值，每個用戶都可以發(fā)表自己的觀點，與平臺內的用戶進行討論交流，利用自身所掌握的信息與其他人實現(xiàn)資訊共享，吸納不同的信息資源，集聚平臺用戶眾人智慧，發(fā)揮社群力量進行營銷推廣。

這里，予以進一步啟迪的是，要平抑當下我國公務員成為萬眾仰慕和追捧的“金飯碗”這一畸形現(xiàn)象，僅僅靠機械說教是蒼白無力的，而更當從制度設計的深層次上逐漸剝離附加在公務員身上種種或明或暗的“福利”乃至“特權”。這就指涉到了一個更為核心的層面，即政府與市場的關系問題。這也正是黨的十八屆三中全會決議試圖解決的重點問題。

四、政府與市場:破除神圣，回歸理性

在日趨復雜的現(xiàn)代多元社會，政府作為社會正常運行所需基本規(guī)則的最主要提供者，其作用無疑是不可或缺的，然而，其功用卻也僅限于此，一旦越過這一邊界，則往往會走向反面。從人類社會的經濟發(fā)展事實來看，迄今人類社會任何一個政府，都沒有足夠理性與能力來設計、規(guī)范、指導乃至替代具體的經濟主體異常豐富復雜的活動。

哈耶克早就明確指出:“我們不僅沒有這樣包羅萬象的價值尺度，而且對任何有才智者而言，去理解競取可用資源的不同人們的無窮無盡的不同需求，并一一定出輕重，將是不可能的”，“任何人都只能考察有限的領域，認識有限需求的迫切性……他所能關心的種種目標對于所有人的需求而言，僅僅是九牛一毛而已”。①[英]弗里德里希·奧古斯特·馮·哈耶克:《通往奴役之路》，王明毅等譯，北京:中國社會科學出版社，1997年版，第61頁。老子也早已道出了類似的觀點:“我無事，而民自富；我無欲，而民自樸。”②陳鼓應:《老子注譯及評介》，北京:中華書局，2009年版，第275頁。2013年初辭世、1986年因創(chuàng)立公共選擇學派而獲諾貝爾經濟學獎的布坎南，這位專攻“政府失靈”的巨匠，也以其洞見戳破了凱恩斯主義關于完美無缺政府的假設。在布坎南看來，官員都是自利的，且這種人性還不可改變，那么，唯一可改變的就是游戲規(guī)則，而憲法就是這樣一套上上策的游戲規(guī)則，即盡量減少、約束政府權力，讓權力盡可能退出市場領域。

“把錯裝在政府身上的手換成市場的手?！雹邸独羁藦娍偫淼葧姴稍L兩會的中外記者并回答提問》，《人民日報》2013年3月18日。這就是政府的作用限度或者邊界所在，也正是黨的十八屆三中全會決定明確提出讓市場在資源配置中起決定性作用的客觀依據(jù)所在。當然，在破除對政府能力迷信的同時，也切不可陷入對市場的一味崇拜。

自2008年金融危機以來，總體上歐洲各國經濟發(fā)展都面臨相對不景氣的狀況，那么，瑞士政府是否會像我們國內慣常的做法:通過積極主動的政府行政作為來刺激和提振其經濟的發(fā)展呢？據(jù)Michel Chevallier先生介紹，在瑞士，一般來說，聯(lián)邦政府在這種情況下也會出錢資助科研機構和IT行業(yè)，因為這是一些會給國家?guī)黹L期效益的基礎性重要領域，但不會去建房，更不會涉足房地產業(yè)。因為，僅從州的層面來看，首先，既然已遇到了危機，財政收入已經下降，甚至產生債務，那么也就不可能再去搞大的投資項目；更由于，其制度設計中早就為可能不理性的政府投資行為設定了必要的“防火墻”，即一旦債務多到一定程度后，為了達到控制公共投資規(guī)模，以前是需要議會51%以上選票支持，才能通過某個投資項目，而現(xiàn)在控制更緊了，要求是達到議會70%以上支持方可通過。而事實上，由于其市場經濟制度相對更成熟與健全，這里政府與企業(yè)之間的關系遠不像我們國內那么緊密，政府與企業(yè)之間并無實質性的關聯(lián)，更不構成依附或庇護關系。政府向企業(yè)所征的稅收也非常低。日內瓦之所以能吸引至少200多家跨國公司落戶于此，主要就是因為其低稅收的“洼地”效應。顯見，由于這種相對簡約和明晰的企業(yè)與政府及社會運行方式所帶來的良好經濟生態(tài)，其內生的積極效應已經遠超單純的政府投資功效。

上帝的歸上帝，凱撒的歸凱撒。無論政府、市場、企業(yè)以及公民個體，其各自的權利與責任邊界是確定的，因而也是可預期的。作為現(xiàn)代政府，其管理之道恰恰在于“管少點，理多點”，真正明智的制度安排是疏而絕非堵。我們既需要已被關進了“制度的籠子”因而受到節(jié)制的國家公權力，同時也需要有作為公民結合體的各種社會組織。一切按著既定規(guī)則執(zhí)行，即使遇到新情況新問題，還可以通過政府與市場、官與民之間較充分的制度化溝通協(xié)商，讓各方利益都能得到必要的表達，在博弈中達致相對均衡，謀得最大社會公約數(shù)。如此，沒有了絕對的權力與超級富豪，相應地也就消弭了絕對的貧困。每個公民的生活狀況與水準固然有差別，但主要有賴于每個公民都享有包括表達權等諸多權利的基本保障，因而不會過于懸殊，即便相對弱勢者至少也能有尊嚴地生活，從而也就從根本上避免了其走向極端乃至反人類式暴力的可能。

結語:經驗與期許

我國的改革開放正進入又一個攻堅期，多元是其基本面相，而各種矛盾和沖突已然成為常態(tài)。對我們的黨和政府來說，國家治理所面臨的挑戰(zhàn)因而必然趨于嚴峻。為此，既需立足于我國國情和歷史文化傳統(tǒng)來更好地發(fā)揮政府在多元治理結構中的主導作用，同時，也要更快更有效地培育健康發(fā)展的社會組織，這是現(xiàn)代國家治理體系構建的題中應有之義。包括瑞士在內的西方發(fā)達國家治理基本經驗的提煉，盡管國情有別，也在一定程度上具有借鑒意義。進言之，這其實也已成為迄今世界各國所共同面臨的挑戰(zhàn)及其基本的回應之道——即從公共管理向治理視角的轉變，質言之:

其一，與傳統(tǒng)公共行政的理解有別，治理的視角明確認為公共行政的主體已經走出了多層級的政府機構，而延伸至社區(qū)、志愿部門和私人部門，即過去專屬于政府的公共責任，如今已為政府與其他許多非政府組織所共享。“在某種意義上，‘公共行政問題’已經跳出了公共機構的邊界，現(xiàn)在，一種寬泛的‘第三部門’正密切地進入公共事務的執(zhí)行和管理中?！雹賁alamon,L.“The Tools of Government.A Guide to the New Governance”.Oxford:Oxford University Press,2002.P.38.其二，當此情形下，人們還普遍認識到公民與政府之間的相互聯(lián)系也已大大加強。社會力量與政策問題的解決密切相關，即社會力量具備解決政策問題的能力，盡管是在國家機構的直接支持下。因此，公民、社會組織必須被納入到社會治理的定義中，且他們的行動常常有助于解決方案的產生。

鑒于此，在治理理論的視域里，傳統(tǒng)公共管理的組織和行為主體均應予以重新定義。誠如林德布洛姆認為:“在世界上所有的政治制度中，大部分政治是經濟性的，而大部分經濟亦是政治性的。”②[美]林德布洛姆:《政治與市場:世界各國的政治-經濟制度》，王逸舟譯，上海:三聯(lián)書店，1991年版，第9頁。作為推進現(xiàn)代社會有序有效發(fā)展的一個前提條件，不是在國家與社會、政府與市場之間做出非此即彼的選擇，真正重要的是，應當探索出使兩者得以有效互動互構的關系結構。而強調主體多元、上下互動、可商談的治理型政府正是這樣一種值得期待的模式，也因而是黨的十八屆三中全會所提出的推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化目標的基本要求。對于我們這樣一個長期來“強國家—弱社會”結構特征的傳統(tǒng)國度來說，確立這種理性認知并盡快實現(xiàn)相應轉型尤具迫切性。

馬丁·路德·金博士曾認為:“一個國家的繁榮，不取決于它的國庫之殷實，不取決于它的城堡之堅固，也不取決于它的公共設施之華麗；而在于公民本身，在于公民的文明素養(yǎng)，這才是真正的利害所在，真正的力量所在?！比绾魏饬课拿?？一國文明發(fā)展到何種程度？就看該國的治理如何和諧互動、協(xié)商共進，看它怎么包容不同意見。能做到這些文明細節(jié)尺度的國家，才是真正文明的國家。也只有這樣的國家，因為自信所以開闊，因為開闊所以包容，因為包容所以它的力量更柔韌更長遠。當它的文明的力量柔韌長遠時，其對整個人類的和平才會有關鍵貢獻，所謂大國也才真正名副其實。

我們堅信，一個日益融入世界的開放與自信的中國，必將也應該呈現(xiàn)給世人以值得期待的人類新文明樣態(tài)。