金錦萍

慈善是最悠久的社會(huì)傳統(tǒng)之一，借由財(cái)物捐贈(zèng)和志愿服務(wù)，對(duì)社會(huì)財(cái)富進(jìn)行再分配，促進(jìn)社會(huì)公平和正義，提升人類福祉。

然而，在募捐領(lǐng)域，問題層出不窮：募捐主體資格不明，募捐款物監(jiān)管不力，募捐信息披露不足，募捐人公信力降低，甚至發(fā)生募捐欺詐。英國(guó)內(nèi)政部闡明制定《公共慈善勸募條例》的目的在于：“開創(chuàng)一個(gè)公平而有效率的公共慈善勸募許可機(jī)制，以促進(jìn)負(fù)責(zé)任的勸募活動(dòng)和與之相稱的慈善活動(dòng)，消除對(duì)于慈善及募款組織的不信任?！辫b于太多借募捐之名欺騙社會(huì)大眾的無恥事件，世界銀行報(bào)告也認(rèn)為“募款是一極需大量自我規(guī)范的領(lǐng)域，以保護(hù)公益組織的形象與聲譽(yù)，及保護(hù)社會(huì)大眾”。

募捐者介乎捐贈(zèng)人與受益人之間，讓求助者和施救者彼此對(duì)接，離不開的是那份來自雙方的信任。若把勸募活動(dòng)比喻為拉信任票頗為貼切，募捐能力與公信力正相關(guān)。那一份份捐贈(zèng)不僅僅是金錢，更是對(duì)于募捐人投出的信任票。

個(gè)人救助的意義和界限

身世凄慘的孤兒楊六斤“偶遇”媒體報(bào)道，短時(shí)期內(nèi)收到幾百萬元捐款。眾人感喟之余，怯怯發(fā)問：楊六斤作為自然人有募捐資格嗎？

毋庸置疑，任何深陷困境之人都有求助的權(quán)利，所以大可不必大驚小怪甚至叫停個(gè)人救助行為。落難者積極求助，乃寄希望于他人感同身受，并因同情憐憫出手援助，施救者慷慨付出則是出于人性之善與自我提升。所以，自古以來雪中送炭屢見不鮮。

社會(huì)發(fā)展至今，因意外事件、自然災(zāi)害、重大疾病等天災(zāi)人禍導(dǎo)致一些群體陷入貧病交加的困境猶存，政府的社會(huì)保護(hù)體系尚未能夠托底，人與人之間的互助與共助既是常態(tài)，也是必須。當(dāng)然，在科學(xué)技術(shù)尚未發(fā)展到讓信息傳輸快捷便利之前，個(gè)人救助會(huì)受限于地域而無力撬動(dòng)太多社會(huì)資源。充其量，也就影響一個(gè)單位、一個(gè)社區(qū)或者一個(gè)村落，甚至就是街旁碰巧路過的行人。

但是，當(dāng)個(gè)人救助信息（尤其經(jīng)大眾媒體的背書）一旦搭上互聯(lián)網(wǎng)這趟高鐵，幾乎瞬間就呼嘯著滲透到這個(gè)世界的各個(gè)旮旯角落，人們見識(shí)到了一個(gè)個(gè)勸募奇跡，楊六斤只是其中一例。

在這種案例中，個(gè)人救助一眨眼成了公開募捐。由此引發(fā)的相關(guān)問題也就接踵而至：其一，資源分配凸顯不合理。被媒體曝光的特定個(gè)體獲得大量資助后不僅脫困甚至致富，而置于同樣甚至更為急難處境的其他個(gè)體卻困境依然；其二，捐款所有權(quán)歸屬不清。當(dāng)捐贈(zèng)者的捐贈(zèng)目的已經(jīng)實(shí)現(xiàn)，例如患者痊愈，或者無法實(shí)現(xiàn)，例如患者離世時(shí)，剩余財(cái)產(chǎn)的歸屬不時(shí)引發(fā)糾紛：患者及其家屬主張自己所有，自然可以用于其他生活開銷，而部分捐贈(zèng)者乃至公眾則認(rèn)為受贈(zèng)人享有有限的所有權(quán)，因此剩余款項(xiàng)應(yīng)該用于其他處于同樣困境的人，或者予以返還；其三，善款的使用目的難以確保。受助人大多無力自行管理善款，其親屬或者監(jiān)護(hù)人能否按照捐贈(zèng)者意愿使用善款讓人擔(dān)憂。例如就有監(jiān)護(hù)人遺棄患病孩子卷款而逃的案例，也有親屬將本該用來看病的錢買了房的；其四，虛假信息難以甄別。有些騙子發(fā)布虛假信息騙取同情和善款，居然屢屢奏效。

上述現(xiàn)象往往源于信息不對(duì)稱。在特定區(qū)域內(nèi)，這種信息不對(duì)稱不會(huì)產(chǎn)生嚴(yán)重的“社會(huì)不妥當(dāng)性”。例如為了善款使用和管理的規(guī)范，以及避免善款歸屬引發(fā)糾紛，可以產(chǎn)生一個(gè)“中介”來消除這些問題。實(shí)踐中與受助人熟悉的人、所在的學(xué)校、工作單位或者居委會(huì)都有可能承擔(dān)這一角色。但是他們只能在某個(gè)校園、居民區(qū)或者單位發(fā)起“勸募”，而這依然屬于特定個(gè)體救助行動(dòng)的范疇。由于救助個(gè)體特定，區(qū)域限定，社會(huì)影響力小，受助人與捐贈(zèng)人信息基本對(duì)稱，這些“中介”所要承擔(dān)的義務(wù)不重。所以法律對(duì)此無需憂心忡忡，因?yàn)榧幢惝a(chǎn)生問題，對(duì)于特定個(gè)體救助的法律關(guān)系往往適用民事法律中的相關(guān)規(guī)則即可解決。

但是，若是向不特定社會(huì)公眾發(fā)起勸募，信息不對(duì)稱而導(dǎo)致的“社會(huì)不妥當(dāng)性”呈幾何級(jí)增加。因?yàn)橐坏╅_始公開募捐，讓大量不特定的資源配對(duì)一個(gè)特定的救助個(gè)體，難免會(huì)導(dǎo)致公平缺失。所以唯有為不特定多數(shù)人利益方能開展公開募捐，也稱為公益募捐。公益募捐人的兩頭應(yīng)該都是不特定的對(duì)象：募捐對(duì)象不特定意味著資源來源的不特定，受助對(duì)象不特定意味著受益人的不特定，而后者恰恰是公益目的的判斷標(biāo)準(zhǔn)。

公益募捐不同于個(gè)人救助，單純憑借民法中的意思自治已然難以駕馭。不可否認(rèn)，公開募捐是進(jìn)行社會(huì)慈善資源配置的途徑之一。公開募捐的公共性強(qiáng)，涉及眾多社會(huì)主體，社會(huì)影響力大，積少成多的捐贈(zèng)匯集成巨大的物流或現(xiàn)金流，而特定時(shí)期的社會(huì)捐贈(zèng)資源是有限的，如果不加合理利用，造成無端浪費(fèi)和濫用，會(huì)極大影響捐贈(zèng)人再次捐贈(zèng)的積極性。公開募捐的正當(dāng)性源于其目的公益性，募捐行為一旦違反設(shè)立初衷和捐贈(zèng)者善良意愿并進(jìn)而違反公共利益，將會(huì)招致來自全社會(huì)的否定性評(píng)價(jià)。而與此相反，捐贈(zèng)人的監(jiān)督成本卻過高，由于捐贈(zèng)人是不特定的社會(huì)公眾，其中大量是小額捐贈(zèng)人，寄希望于捐贈(zèng)人的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)來監(jiān)督公開募捐人，不太現(xiàn)實(shí)。所以明確公益募捐的法律規(guī)范顯得必要起來。其中首當(dāng)其沖的就是：誰有資格進(jìn)行公益募捐？

誰享公益募捐權(quán)

如前所述，公益募捐是為不特定多數(shù)人而開展的募捐活動(dòng)，不可為任何人牟取私利，而需為公共利益而進(jìn)行，這不僅是募捐的目的所在，也是募捐活動(dòng)始終所要履踐的承諾。募捐人需在甄別信息真?zhèn)?、合理分配資源和妥善管理善款等方面承擔(dān)義務(wù)和責(zé)任。

于是公益性的非營(yíng)利組織被排他性地委以此任。這是基于這類組織屬性的慎重選擇。

首先，因?yàn)榉菭I(yíng)利組織需嚴(yán)格遵循“禁止收益分配原則”，其財(cái)產(chǎn)最終都得用于設(shè)立時(shí)所確立的公益目的，唯有如此，方能確保公益募捐獲得的善款能夠最終用于公眾。因此，不受“禁止利益分配原則”制約的其他組織和個(gè)人（自然人、營(yíng)利公司、企業(yè)等等）都被排除在外。同時(shí)要注意的是，非營(yíng)利組織有公益和互益之分，互益性的非營(yíng)利組織（諸如行業(yè)協(xié)會(huì)、聯(lián)誼會(huì)、同鄉(xiāng)會(huì)等等）也不得開展公益募捐。這是因?yàn)榛ヒ嫘越M織的財(cái)產(chǎn)最終惠澤的是組織內(nèi)的成員，而非社會(huì)公眾。

其次，因?yàn)楣嫘缘姆菭I(yíng)利組織以慈善為己任，在公益事業(yè)方面具有專業(yè)性。慈善并非僅僅簡(jiǎn)單發(fā)放慈善捐贈(zèng)的財(cái)物，在具體的慈善項(xiàng)目開展過程中，從項(xiàng)目立項(xiàng)、需求評(píng)估、活動(dòng)設(shè)計(jì)、項(xiàng)目實(shí)效等各個(gè)環(huán)節(jié)都需輔以專業(yè)知識(shí)，確保慈善項(xiàng)目執(zhí)行的效率和效果。專業(yè)慈善追尋的是一種能夠永遠(yuǎn)改善人類環(huán)境的境界：不僅僅捐資解決診所或醫(yī)院的運(yùn)作費(fèi)用，而且捐資支持對(duì)疾病的性質(zhì)及成因的研究、對(duì)防治疾病方法的探究；不僅僅出錢為那些饑餓之人購買食品，而是捐資支持農(nóng)業(yè)研究，以便生產(chǎn)出更多的糧食來保障價(jià)廉物美的食品供應(yīng)；不僅僅為失業(yè)人員提供大筆救助資金，而是捐資支持研究經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)的方法。上述目的非募集大量資金無法實(shí)現(xiàn)，因此賦予公益性組織以公開募捐的權(quán)利。endprint

還需要值得討論的是媒體和政府。翻閱報(bào)紙、瀏覽網(wǎng)頁、點(diǎn)擊視頻，常常能看到大量由媒體發(fā)布的募捐信息。報(bào)道民間疾苦，關(guān)注個(gè)體命運(yùn)，媒體責(zé)無旁貸。但是媒體不能僭越行為邊界，不得進(jìn)行公開募捐。因?yàn)槟季璨粌H僅是募集資金，而且涉及公益項(xiàng)目的研發(fā)、受益人范圍的確定，受益人信息的收集、排序和甄別，善款的管理和使用，信息的披露等等事宜，所有這些非專業(yè)組織無法勝任。媒體畢竟不是以慈善為己任的公益性組織，于一時(shí)一地的救助尚可應(yīng)付得來，于持續(xù)性的公益事業(yè)而言，卻是外行，更非本分。更何況，媒體以其公器之定位，為特定個(gè)體募集款項(xiàng)的行為從某種程度已經(jīng)構(gòu)成對(duì)于公共資源的不當(dāng)利用。

還有政府。根據(jù)現(xiàn)行規(guī)定，縣級(jí)以上人民政府及其部門在發(fā)生自然災(zāi)害時(shí)或者境外捐贈(zèng)人要求縣級(jí)以上人民政府及其部門作為受贈(zèng)人時(shí)，可以接受捐贈(zèng)。然而，被動(dòng)接受捐贈(zèng)并非意味著可以主動(dòng)開展募捐活動(dòng)。政府在慈善領(lǐng)域應(yīng)該扮演監(jiān)管者和培育者的角色，而非直接行善。因?yàn)檎呀?jīng)通過稅收獲得大量公共資源以從事公共事業(yè)，沒有依據(jù)也沒有理由再以慈善為名獲取公共資源。

政府一方面通過準(zhǔn)入和秩序規(guī)范來監(jiān)督管理募款組織和募捐行為，另一方面更該鼓勵(lì)公益捐贈(zèng)，讓社會(huì)資源在民間循環(huán)增長(zhǎng)，增強(qiáng)民間社會(huì)的自治能力和活力。程序規(guī)范、目的公益的公開募捐得以享受到稅法上的優(yōu)待：公益捐贈(zèng)稅前抵扣。而這一政策常被認(rèn)為是鼓勵(lì)捐贈(zèng)的錦囊妙計(jì)。

當(dāng)下中國(guó)，尚無關(guān)于公益募捐的全國(guó)性法律，慈善法還正在緊張起草過程中，因此募捐主體資格問題尚未塵埃落定。立法首先要回答的就是誰具有募捐資格的問題，而且按照其他國(guó)家的規(guī)定，非依法獲得募捐資格的主體擅自募捐的，不僅募捐款項(xiàng)需要返還給捐贈(zèng)人，而且還將被處以罰款等行政處罰，構(gòu)成欺詐的，視情節(jié)輕重，負(fù)擔(dān)民事責(zé)任乃至刑事責(zé)任。

如果募捐所面對(duì)的也是一個(gè)市場(chǎng)，那么相關(guān)的準(zhǔn)入規(guī)定將在很大程度上決定慈善資源的流向和配置。公益性非營(yíng)利組織被授予公開募捐的資格和權(quán)利的同時(shí)，尚需要遵循嚴(yán)格程序和行為規(guī)范，還要履行信息披露義務(wù)，正面回應(yīng)來自捐贈(zèng)人乃至公眾的種種疑問、詢問和質(zhì)問。永不相問是絕對(duì)信任的境界。詢問、疑問乃至責(zé)問都是源于不信任或者不夠信任，卻是獲得信任的必由之途。

眾多公益性非營(yíng)利組織將在這樣的市場(chǎng)中以自己的能力與公信力一爭(zhēng)高下。最終勝出的將是不斷自省與修行的組織，憑借問責(zé)和公信力來排解“生命中不可承受之輕”，實(shí)現(xiàn)其宗旨和目的，不負(fù)捐贈(zèng)人和公眾的信任和支持。

作者為北京大學(xué)非營(yíng)利組織法研究中心主任endprint